失獨家庭國家補償制度探析

孫江超

摘 要：失獨問題與我國的計劃生育政策有著復雜的聯(lián)系，失獨家庭的現(xiàn)實困境與國家補償制度缺失之間的矛盾越來越突出。從國家責任、民意、財力角度分析指出國家補償是解決失獨家庭問題的根本途徑。在構建國家補償制度時，應考慮：建立單行的國家補償立法、體現(xiàn)衡平補償理念、將精神補償納入補償范圍、明確補償標準與費用來源等。

關鍵詞：失獨家庭；計劃生育；國家補償

中圖分類號：F015 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）04 — 0090 — 03

失獨家庭指獨生子女發(fā)生意外、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的家庭。失獨問題從一開始就與我國長期以來的獨生子女政策密切相關，有著復雜的社會背景。計劃生育政策實施30多年來，至少減少了四億人口出生，社會撫養(yǎng)費節(jié)約7萬億。在我國經濟發(fā)展盡享人口紅利之時，獨生子女家庭卻陷入較大風險。獨生子女發(fā)生意外打破了我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，重創(chuàng)了家庭功能，扭曲了社會結構，影響了社會的穩(wěn)定與和諧。近年來，失獨家庭作為一特殊群體所面臨的諸如養(yǎng)老、生活、健康、婚姻等各種問題開始凸顯。失獨家庭是弱勢群體，雖然在其他國家也普遍存在，但在中國大規(guī)模出現(xiàn)則有其獨特性。有針對性的研究失獨問題，化解治理難題，是關系社會穩(wěn)定發(fā)展的重要課題，也深深考驗著政府的管理水平和化解能力。

一、現(xiàn)有的失獨家庭扶助政策及其缺陷

人口紅利在促進經濟快速發(fā)展同時，失獨家庭的規(guī)模也快速增長。《2010中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》顯示，我國失獨家庭已超過100萬而且正以每年7.6萬的速度遞增。周偉、米紅根據(jù)歷次人口普查數(shù)據(jù)編制的生命表測算2010年全國獨生子女1.79億人，失獨家庭241.26萬戶。易富賢根據(jù)現(xiàn)有獨生子女數(shù)量及獨生子女死亡率推斷，到2035年將有1000萬家庭成為失獨家庭。王廣州通過計算機仿真模型估算到2050年累計死亡10歲及以上獨生子女數(shù)量至少1100萬。

目前對于失獨家庭的扶助政策主要有：（1）國家層面上，一是2001年出臺的《人口與計劃生育法》規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助?！北砻髡畬@一群體開始關注。二是從2007年8月出臺的針對獨生子女傷亡家庭的幫扶政策，并于當年在重慶、上海、江蘇、貴州等10省市試點。失獨家庭由政府給予每人每月不低于100元的扶助金。2012年起，這一標準提高到每人每月135元。三是2013年實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定的：“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人無贍養(yǎng)能力或扶養(yǎng)能力的，由地方人民政府依照有關規(guī)定給予供養(yǎng)或救助。”此規(guī)定明確了責任主體，但就扶助方式、標準沒做詳細安排。四是2013年12月由五部委聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，強調加大對計劃生育特殊困難家庭的扶助力度，加強組織領導，開展社會關懷，做好養(yǎng)老保障。失獨家庭特別扶助金進一步提高到城鎮(zhèn)每人每月340元，農村每人每月170元，并建立動態(tài)增長機制。（2）在地方層面，各地的做法差異較大。就扶助金的標準來看，截止到2015年初，北京市失獨家庭父母扶助金每人每月提高到500元，天津每人每月270元，山東每人每月400元，浙江每人每月400元，福建每人每月400元，安徽城鎮(zhèn)每人每月340元，農村每人每月270元，廣東每人每月450元，甘肅每人每月500元，江蘇省每人每月500元。除了扶助金以外，各地還在精神幫扶、心理輔導、社會幫扶、醫(yī)療保障等方面進行積極探索與實踐。但總體而言，扶助體系還不夠完善，主要不足集中體現(xiàn)在如下兩方面：

第一，制度缺失。目前，《人口與計劃生育法》是保障失獨家庭權益的法律基礎，但該法律規(guī)定比較籠統(tǒng)。該法規(guī)定，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方政府應給予必要的幫助。但就幫助標準和幫助內容未做明確規(guī)定。中央層面目前尚沒有統(tǒng)一的制度安排，也缺乏相關的法律依據(jù)。至今失獨家庭扶助制度更多的是依附于計劃生育國策，并沒有獨立發(fā)揮作用，存在定位缺陷。由于缺乏可操作性，扶助效果不明顯。地方政府做法差別較大，雖然取得一定成效，但由于缺乏權威性，隨意性也較強，執(zhí)行不到位，有失公平。現(xiàn)有的扶助制度僅僅是把失獨家庭當做普通的困難家庭對待，或是參考三無老人標準執(zhí)行，沒有為失獨家庭準確定位，更沒體現(xiàn)出失獨家庭對社會所做的貢獻，這不利于失獨問題的解決。

第二，扶助范圍小，標準整體偏低。第一，雖然現(xiàn)在各地對失獨家庭空前重視，扶助標準較前些年普遍提高，但整體來講，現(xiàn)有扶助制度還是標準偏低、門檻高、扶助范圍小。比如多數(shù)地方規(guī)定女方只有年滿49歲以上才能獲得救助，這就使得年齡不滿49歲的失獨困難家庭無法享受政策扶助，處于真空狀態(tài)。第二，現(xiàn)有扶助制度主要發(fā)揮的是兜底功能，保障的僅僅是最低的生存需要，起到的是輔助作用，無法保障失獨家庭的醫(yī)療、養(yǎng)老及基本生活需要，更無法彌補失獨家庭的精神創(chuàng)傷。第三，相關配套制度缺少，如缺少對執(zhí)行主體的追責與監(jiān)督，帶來有些地方政府不作為、不到位。第四，由于國家給付不足，加上地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異，沒有統(tǒng)一標準，差異較大，解決不了失獨家庭的根本生活困境。

二、國家補償是失獨家庭問題解決的的根本途徑

國家扶助制度的不足引起各界從立法角度探索解決失獨問題的根本途徑，概括起來主要有國家賠償和國家補償。國家立法賠償，指的是國家機關的立法行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，造成損害，國家應承擔的賠償責任?，F(xiàn)階段，通過國家立法賠償解決失獨問題是不可行的，主要原因在于：一方面，由于我國不承認立法賠償，所以探討《人口與計劃生育法》是否違法進而按照歸責原則要求國家賠償就沒有意義；另一方面，國家制定《人口與計劃生育法》的行為與失獨問題產生不存在直接的因果關系，國家立法賠償基本要件不成立。而國家補償指的是，公權力的合法行使使公民、法人或其他組織的合法權益收到特別損害而給相對人合理補償?shù)男袨?。國家賠償與國家補償?shù)母緟^(qū)別在于，國家賠償是針對違法行為致害而給予的救濟，國家補償是針對合法行為而言，更多強調的是結果責任，體現(xiàn)公平負擔。對失獨家庭進行國家賠償沒有依據(jù)，但如果考慮到間接的因果關系，或按照結果責任的原則架構，進行國家補償是存在可能性的。

1、國家補償體現(xiàn)了國家責任

奧托.邁耶認為，國家為了公共利益而采取的合法行為如果損害到個人利益，國家應當給予相應的補償。失獨問題從一開始就與我國實行的計劃生育政策緊密相關，它是計劃生育政策的間接結果。計生政策從一開始就具有了很大的強制性，在促進了國家發(fā)展，緩解了人口壓力同時，卻損害了公民的生育權，帶來了公民的失獨風險，對此所作出的特別犧牲，國家補償具有理論基礎。結果責任說也闡述了這樣的原則，只要行政行為產生了一般社會觀念所不允許的結果，國家就需要承擔補償責任，而與行政行為有無法律依據(jù)、行為人有無過失沒有關系。人權保障論認為，保障人權是民主國家的基本目標和重要任務，當公民生育權收到侵害時，國家有責任對公民收到的損失給予補償。從社會正義、公平角度，對特定歷史階段政策造成的且范圍比較大的失獨弱勢群體進行補償符合社會主義國家“法治國”要求，也符合民主化進程和國家發(fā)展需要。所以對失獨家庭進行國家補償更多的是體現(xiàn)了國家責任。

2、國家補償符合民意

失獨家庭屬于特殊的弱勢群體，一方面養(yǎng)老缺乏經濟保障，另一方面承受著巨大的精神痛苦。國家補償取之于民，用之于民，更多的是側重了對弱勢群體的關心與關注，體現(xiàn)出社會福利的真正價值，符合民意。相對于現(xiàn)有的國家扶助政策而言，國家補償可以體現(xiàn)出失獨家庭對社會所作出的特別犧牲，可以全方位的保障失獨家庭權益，不僅滿足失獨家庭的基本生活需求，而且能保障失獨家庭有尊嚴的生活，解決失獨家庭醫(yī)療、養(yǎng)老、健康等各方面的后顧之憂。許多學者認為，不管有沒有法律規(guī)定，只要通過事實和法理衡量，就應該補償。對失獨群體進行國家補償，維護了公民權益，符合現(xiàn)代法律思想。史柏年表示，政府有責任對失獨家庭補償，這是這一群體的權利。汪宏坤提出，失獨家庭應得到國家補償，既體現(xiàn)了社會公平，也是社會撫養(yǎng)費的合理歸處。

3、國家補償具備較好的財力保障

國家補償必然涉及到國家的經濟水平和財政收入狀況。雄厚的經濟實力為推動國家補償?shù)於嗽鷮嵉幕A。自2011年始，中國GDP始終位于世界第二位，綜合國力持續(xù)增長。財政收入也成穩(wěn)定增長態(tài)勢。中國2015年全國一般公共預算收入15.22萬億元，較上年增長8.4%。社會撫養(yǎng)費每年征收大約200億。經濟的快速發(fā)展和經濟總量的持續(xù)增加為失獨家庭的國家補償提供了堅實的物質基礎。“全面二孩”政策的實施將會使獨生子女時代成為歷史現(xiàn)象，與此相關的失獨家庭規(guī)模與數(shù)量會得到有效控制。對失獨家庭進行國家補償完全在國家財力承受范圍內。

三、構建失獨家庭國家補償制度的原則性思考

1、立單行的國家補償立法

失獨家庭權益得不到根本保證，其原因首先在于立法上的缺失。世界各國往往把法律法規(guī)作為國家承擔補償責任的唯一依據(jù)。而目前我國還沒有統(tǒng)一的《國家補償法》出臺，關于行政補償?shù)囊?guī)定多散于憲法、單行法和其他相關法規(guī)之中。如《中華人民共和國外資企業(yè)法》第五條明確規(guī)定，在特殊情況下，國家給予相應補償后，可以基于公共利益需要對外資企業(yè)實施征收?！秶鴦赵宏P于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》第三條規(guī)定，因國家建設需要收回國有土地使用權的，應依法給予原使用人以補償。眾多單行的法律、法規(guī)都將行政補償?shù)氖马椉{入，對相關問題做出原則性規(guī)定。失獨家庭國家補償問題刻不容緩，而構建《國家補償法》是一個復雜的系統(tǒng)工程，在《國家補償法》出臺之前，采取針對失獨問題的單獨立法是一種可行的辦法。具體方式可以是法律，也可以先行制定行政法規(guī)，現(xiàn)在立法條件基本成熟。

2、國家補償制度中體現(xiàn)衡平補償理念

衡平補償主要是國家從社會公平、正義或良心出發(fā)，通過制定特別立法或政策給受害人以補償。國家衡平補償以損害發(fā)生或存在為基礎，對歷史上重大政策的不合理導致公民所作出的特別犧牲的公民補償。國家衡平補償主要順應了“法治國”、“社會國”理念的發(fā)展，更加關注到對人尤其是弱勢群體的關懷，在我國，現(xiàn)在的“三農”政策很大程度上就是對我國工業(yè)化發(fā)展過程中農民所曾做出的犧牲以補償。國家衡平補償也被稱為社會補償，其范圍遠遠超出了侵犯者必須是公權力的限制。隨著人類文明的進步以及人們民主意識、法制意識的增加，衡平補償更有利于社會公平與和諧，具有較強的政治意義和社會意義。在針對失獨家庭補償?shù)牧⒎ㄖ幸雵液馄嚼砟罘犀F(xiàn)階段我國經濟與社會發(fā)展要求，同時國家衡平補償可根據(jù)國家財力采取動態(tài)的補償標準，具備可行性，體現(xiàn)出社會主義國家的發(fā)展初衷。

3、將精神補償納入國家補償范圍

對于失獨家庭的國家補償范圍，主要涉及兩方面：一是確定補償?shù)氖И毤彝l件；二是確定補償?shù)膿p害范圍。關于滿足行政補償?shù)氖И毤彝l件，我們應將永久性失獨和暫時性失獨一并納入，只不過就補償方式和補償內容方面有所不同。我國目前的實定法把行政補償范圍圈定在物質補償，精神補償并未包含其中，有人認為，其原因主要在于精神損害不易計量且國家財力有限。然而對于失獨家庭來講，精神損害是客觀存在的，其損害程度絲毫不亞于物質損害帶來的影響。精神補償體現(xiàn)了社會對公民健康的保護，體現(xiàn)了國家對人權的尊重，“對精神痛苦進行金錢撫慰，是對公民權利予以更高層次的救濟”。從世界各國的經驗來看，精神補償是法治對國家的必然要求，也代表了補償理論的一種發(fā)展趨勢。

4、關于補償標準與費用來源

失獨家庭國家補償應堅持以金錢補償為主，因其快捷、便利、可操作性強，可使失獨家庭及時得到救助與撫慰。同時充分發(fā)揮政府機構和社會團體作用，在精神慰藉、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面給予關愛。國家補償標準的最理想原則是最大程度的彌補受害人的損失，盡力使受害人恢復到受損前的狀態(tài)?？紤]到國家財力的有限性，目前階段對于失獨家庭的補償還是要堅持有限補償?shù)幕驹瓌t。資金來源主要源自國家財政、社會撫養(yǎng)費和各種捐贈，要成立失獨家庭專項基金，專款專用。根據(jù)目前國家經濟發(fā)展水平，精神補償標準確定為每個家庭一次性補償5萬元比較合適，物質補償結合區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，以最大程度的保障失獨家庭養(yǎng)老為出發(fā)點制定合理標準，同時對于困難家庭輔以各項社會救助、扶助措施。建立一種以國家補償為主，社會救助、扶助為輔的全方位社會關愛體系，最大程度的幫助失獨家庭走出困境。

〔參 考 文 獻〕

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〔2〕陸杰華，盧鐿逢.失獨家庭扶助制度的當下問題與改革路徑分析〔J〕.國家行政學院學報，2014，（06）：33-37.

〔3〕史繼霞.試論國家救助失獨者的法理基礎〔J〕.福建行政學院學報，2015，（04）：89-91.

〔4〕王紅躍.行政補償范圍研究〔D〕.北京：中央民族大學，2013.

〔責任編輯：楊 赫〕