對(duì)“全民公投”的再思考

曲 兵

(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院 歐洲研究所，北京100081)

對(duì)“全民公投”的再思考

曲 兵

(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院 歐洲研究所，北京100081)

近年，“全民公投”常常與“民族自決”、“民主政治”等原則相掛鉤，成為解決地區(qū)沖突、民族矛盾的“常規(guī)手段”。實(shí)際上，公投的作用被夸大，其弊端與風(fēng)險(xiǎn)卻沒有得到足夠的重視。公投從來都不是解決復(fù)雜問題的最好方案，卻往往淪為大國(guó)博弈或政黨斗爭(zhēng)的工具。民主不能無度，公投不可輕啟，即使舉行公投，也應(yīng)通過國(guó)內(nèi)立法、安理會(huì)介入等方式對(duì)公投進(jìn)行必要的限制。

公投；民族自決；分離主義；民主

近年，克里米亞入俄公投、蘇格蘭獨(dú)立公投、英國(guó)“脫歐”公投等多場(chǎng)“全民公投”(以下簡(jiǎn)稱公投)引發(fā)國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注?？疾炖鋺?zhàn)結(jié)束以來的國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，公投常常與“民族自決”、“民主政治”等原則相掛鉤，成為解決地區(qū)沖突、民族矛盾的“常規(guī)手段”。同時(shí)，公投的合法性在世界范圍內(nèi)引發(fā)諸多討論，國(guó)際社會(huì)對(duì)公投的價(jià)值和作用有不同甚至是截然相反的判斷。因此，在現(xiàn)有研究成果*2002年8月，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁提出要由2300萬(wàn)臺(tái)灣民眾通過“公投”的方式來決定臺(tái)灣的前途，引發(fā)了海峽兩岸學(xué)者從各自立場(chǎng)對(duì)“公投”進(jìn)行研究，筆者收集到的研究成果包括：曹金增：《解析公民投票》，五南圖書出版股份有限公司2004年版；魏貽恒：《全民公決的理論與實(shí)踐》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版；王英津：《自決權(quán)理論與公民投票》，九州出版社2007年版；陳隆志等：《國(guó)際重要公民投票案例解析》，臺(tái)灣新世紀(jì)文教基金會(huì)2010年版。的基礎(chǔ)上，結(jié)合一些典型的公投事件進(jìn)行探討，仍能得出很多有益的啟示。本文認(rèn)為，公投的“簡(jiǎn)單多數(shù)拍板”的功能常被濫用，它不是公平解決復(fù)雜問題的方案，而是撕裂社會(huì)的手段；近年國(guó)際上的很多公投已經(jīng)成為大國(guó)博弈的工具，小國(guó)、弱國(guó)難以通過公投實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。因此，不僅應(yīng)避免就涉及國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題舉行公投，即使是一些看似無關(guān)緊要的議題，也不能掉以輕心，因?yàn)楣锻鶗?huì)產(chǎn)生意料之外的災(zāi)難性后果。

一、現(xiàn)象與趨勢(shì)

公投(對(duì)應(yīng)的英語(yǔ)為“plebiscite”或“referendum”)系指一定范圍的群體以投票的方式就重大事項(xiàng)表達(dá)意見或做出決定的民主形式，屬于直接民主的范疇。公投大致可分為三個(gè)層次：一是與民族獨(dú)立、領(lǐng)土歸屬等國(guó)家主權(quán)相關(guān)，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)稱之為“主權(quán)公投”(Sovereign Referendum)，*“歷史上的主權(quán)公投”，參見FT中文網(wǎng)，http://www.ftchinese.com/interactive/2288(2016-06-22)。具體又可分為“獨(dú)立公投”、“挑邊公投”和“分家公投”；*“挑邊公投”的典型案例：1920年，德國(guó)與丹麥交界的石勒蘇益格地區(qū)(Schleswig)舉行公投，根據(jù)公投結(jié)果，該區(qū)北部加入丹麥，南部留在德國(guó)?！胺旨夜丁钡牡湫桶咐?905年，瑞典-挪威聯(lián)盟舉行公投，99.95%的投票者支持聯(lián)盟解體，公投后產(chǎn)生瑞典和挪威兩個(gè)國(guó)家。二是涉及重要國(guó)家政策的決定，如瑞士2002年就是否加入聯(lián)合國(guó)舉行公投，2015年希臘就是否接受國(guó)際債權(quán)人提出的緊縮措施舉行公投；三是涉及國(guó)內(nèi)民眾生活的重大事務(wù)，如是否修建核電站、安樂死的存廢等。本文重點(diǎn)討論的是“主權(quán)公投”。

二戰(zhàn)結(jié)束以來的“主權(quán)公投”可分成三個(gè)階段：一是20世紀(jì)50-80年代，大多數(shù)亞非拉地區(qū)的前殖民地國(guó)家通過公投實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立；二是20世紀(jì)90年代初，蘇聯(lián)及南斯拉夫的加盟共和國(guó)紛紛通過公投的形式實(shí)現(xiàn)獨(dú)立；三是21世紀(jì)初以來，以分離為目的的公投增多。為了便于案例分析，筆者在馬特·闊楚普(Matt Qvortrup)教授、左安磊博士研究的基礎(chǔ)上，以表格形式列出1990年以來比較有代表性的24次“主權(quán)公投”。*參見Matt Qvortrup ed.,Referendums around the World: The Continued Growth of Direct Democracy,Basingstoke: Palgrave Macmillan,2014,Appendix A；左安磊：《獨(dú)立公投、國(guó)家主權(quán)與國(guó)際法——理論基礎(chǔ)及全球?qū)嵺`視角下獨(dú)立公投的國(guó)際法檢視》，《時(shí)代法學(xué)》,2014年第5期。

公投時(shí)間(年)公投國(guó)家/地區(qū)公投結(jié)果①備注1990斯洛文尼亞公投贊成票達(dá)到法定比例,脫離南斯拉夫獨(dú)立。1991烏克蘭公投贊成票達(dá)到法定比例,脫離蘇聯(lián)獨(dú)立。1991科索沃公投贊成票達(dá)到法定比例,但聯(lián)合國(guó)成員中只有阿爾巴尼亞承認(rèn)公投結(jié)果。未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。1992波黑公投結(jié)果得到歐共體和聯(lián)合國(guó)的認(rèn)可,實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。波黑塞族抵制此次公投,隨后波黑三族之間爆發(fā)歷時(shí)三年半的戰(zhàn)爭(zhēng)。1992韃靼斯坦共和國(guó)公投贊成票達(dá)到法定比例,但獨(dú)立聲明遭俄羅斯廢止,之后雙方達(dá)成分權(quán)協(xié)議。1993帕勞公投通過了與美國(guó)達(dá)成的《自由聯(lián)合協(xié)定》,結(jié)束被托管狀態(tài)(國(guó)防仍由美國(guó)負(fù)責(zé))。1994年,帕勞成為聯(lián)合國(guó)第185個(gè)成員國(guó)。1995魁北克公投贊成票未能達(dá)到法定比例(50%),未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。1999東帝汶公投贊成票達(dá)到法定比例,脫離印度尼西亞獨(dú)立。公投得到印度尼西亞授權(quán)同意。公投后經(jīng)歷了32個(gè)月的聯(lián)合國(guó)托管,于2002年正式建國(guó)并加入聯(lián)合國(guó)。2000荷屬安的列斯群島的圣馬丁島公投贊成票達(dá)到法定比例,圣馬丁島獨(dú)立,成為荷蘭王國(guó)的自治屬地。公投得到荷蘭授權(quán)同意2002直布羅陀絕對(duì)多數(shù)票反對(duì)英國(guó)與西班牙共享直布羅陀主權(quán),英、西兩國(guó)政府不承認(rèn)公投結(jié)果。2004塞浦路斯聯(lián)合國(guó)提議的“安南方案”得到親土耳其群體支持但遭到親希臘群體否決。塞浦路斯島仍保持南北分治局面,南部的“塞浦路斯共和國(guó)”于2004年5月1日加入歐盟。2005伊拉克庫(kù)爾德自治區(qū)公投贊成票達(dá)到法定比例,但因土耳其、伊朗等鄰國(guó)的反對(duì)和庫(kù)爾德內(nèi)部分歧等阻力,未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。2006“德涅斯特河左岸共和國(guó)”公投贊成票達(dá)到法定比例,未明確獲得獨(dú)立主權(quán)國(guó)家地位。2006黑山公投贊成票達(dá)到法定比例(55%),脫離“塞爾維亞和黑山”實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。2006南奧塞梯公投贊成票達(dá)到法定比例,未明確獲得獨(dú)立主權(quán)國(guó)家地位。

①本表中的“公投結(jié)果”并不探究所謂的公投“合法性”問題,而是按照公投贊成票是否達(dá)到法定比例和國(guó)家主權(quán)的變更結(jié)果(如“實(shí)現(xiàn)獨(dú)立”、“未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立”、“未得到明確承認(rèn)”等)兩部分內(nèi)容進(jìn)行界定。

2006、2007托克勞公投贊成票未能達(dá)到法定比例(三分之二),未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。托克勞為新西蘭托管的“非自治領(lǐng)土”2009-2010泰米爾參與投票的絕大多數(shù)人贊成獨(dú)立。公投沒有法律效力。公投在挪威、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、瑞士、德國(guó)和荷蘭等十國(guó)的泰米爾人社區(qū)舉行,并未在斯里蘭卡本土進(jìn)行。2011南蘇丹公投贊成票達(dá)到法定比例,實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。公投得到國(guó)內(nèi)和平協(xié)議授權(quán)2013馬爾維納斯群島(?？颂m群島)公投贊成票達(dá)到法定比例。阿根廷不承認(rèn)公投的法律效力。2014加泰羅尼亞多數(shù)票同意加泰羅尼亞脫離西班牙獨(dú)立。僅為民間性與象征性的投票,沒有法律效力。投票率較低2014蘇格蘭公投贊成票未能達(dá)到法定比例(50%),未能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。公投得到英國(guó)議會(huì)授權(quán)2014威尼斯多數(shù)票同意威尼斯脫離意大利獨(dú)立。公投沒有法律效力。2014克里米亞多數(shù)票同意克里米亞脫離烏克蘭并加入俄羅斯。2014年3月18日,俄羅斯總統(tǒng)普京同意克里米亞以聯(lián)邦主體身份加入俄羅斯聯(lián)邦。2016英國(guó)公投贊成票達(dá)到法定比例(50%)。英國(guó)政府表示接受公投結(jié)果。

從性質(zhì)上看，20世紀(jì)90年代以來的公投有別于民族解放運(yùn)動(dòng)時(shí)期采用的公投，呈現(xiàn)出新特點(diǎn)：

一是公投被用作分離活動(dòng)的政治工具。由于公投是“主權(quán)在民”的一種體現(xiàn)，可以賦予原本不大可能通過的決議或“分家”行為以合法性，一些持分離主義立場(chǎng)的政黨遂以“民族自決”為旗號(hào),通過為公投造勢(shì)而獲取民眾支持，挾持“民意”向中央政府施壓，以期實(shí)現(xiàn)獨(dú)立訴求。1991年前后，蘇聯(lián)多數(shù)加盟共和國(guó)以公投方式宣告獨(dú)立。而在這些共和國(guó)內(nèi)部也存在著各種各樣的分離運(yùn)動(dòng)。俄羅斯的車臣、韃靼斯坦，格魯吉亞的阿布哈茲、南奧塞梯，阿塞拜疆的納戈?duì)栔Z-卡拉巴赫(“納卡”)地區(qū)，摩爾多瓦的德涅斯特河左岸(“德左”)地區(qū)，烏克蘭的克里米亞、頓涅斯克等地，都爆發(fā)了規(guī)模不等的分離主義運(yùn)動(dòng)，分離主義者無一例外地都使出了自決投票的撒手锏。*魏貽恒：《全民公決的理論與實(shí)踐》，第80-81頁(yè)。一些公投未獲通過或未得到所在國(guó)或其他國(guó)家承認(rèn)，但增加了這些地區(qū)分離主義勢(shì)力與中央政府談判的籌碼。

二是公投淪為大國(guó)博弈的政策工具。歷史上，英、法、美、俄等大國(guó)在處理有爭(zhēng)議的領(lǐng)土問題時(shí)，總是在對(duì)自己有利時(shí)煽動(dòng)、支持公投，對(duì)自己不利時(shí)拒絕承認(rèn)。進(jìn)入21世紀(jì)，西方大國(guó)仍在采取類似的“策略”，最典型的例子就是大國(guó)在克里米亞公投上的博弈。2014年3月6日，烏克蘭克里米亞自治共和國(guó)宣布將就其自治地位舉行公投，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬隨后表示，克里米亞將要舉行的公投“違反烏克蘭法律和主權(quán)”。3月15日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決美國(guó)起草的有關(guān)烏克蘭問題的決議草案，由于俄羅斯投票否決，決議草案未獲通過。3月16日，克里米亞舉行公投，逾96%的參與者支持脫烏入俄。俄羅斯政府迅速予以承認(rèn)，普京總統(tǒng)在演講時(shí)指出：“克里米亞議會(huì)(舉行公投)的舉動(dòng)完全符合聯(lián)合國(guó)有關(guān)民族自決的章程”，*“普京就克里米亞獨(dú)立并加入俄羅斯演講”，觀察者網(wǎng)，2014-03-19， http://www.guancha.cn/europe/2014_03_19_214922.shtml(2016-03-09).美歐國(guó)家則譴責(zé)公投“違反國(guó)際法”。3月27日，第68屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)就烏克蘭等國(guó)起草的題為“烏克蘭的領(lǐng)土完整”的決議草案進(jìn)行表決，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等投贊成票，俄羅斯等國(guó)投票反對(duì)?？死锩讈喒冻錆M了各種內(nèi)部與外部勢(shì)力的角力，而大國(guó)都是從自身利益出發(fā)做出承認(rèn)與否的選擇，烏克蘭根本無法主宰自己的命運(yùn)。

三是公投被用作解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的外交手段。直布羅陀、馬島(馬爾維納斯群島，英國(guó)稱?？颂m群島)、加泰羅尼亞、塞浦路斯等問題延續(xù)至今，都與歷史上殖民大國(guó)之間的爭(zhēng)奪有關(guān)。為解決歷史遺留問題，前宗主國(guó)往往借助“公投”這一政策工具。馬島戰(zhàn)爭(zhēng)后，阿根廷一直敦促英國(guó)通過談判解決馬島的歸屬問題，但遭英方拒絕。2013年3月，英國(guó)政府支持由其實(shí)際控制的馬島舉行公投，決定是否繼續(xù)保留該島的“英國(guó)海外屬地”地位。英國(guó)政府的目的是借公投強(qiáng)化對(duì)該島的主權(quán)宣示，借島民意愿強(qiáng)化其對(duì)該島管轄的合法性，從而緩解來自阿根廷聲索主權(quán)的壓力，拖延主權(quán)談判。當(dāng)然，國(guó)際社會(huì)多認(rèn)為這種公投是一種外交手段，不具有國(guó)際法效力。

二、公投的負(fù)面效應(yīng)

公投制度本身具有高度沖突性，贊成與反對(duì)的人都有各自的理由?？陀^地說，公投有其積極的一面，如推動(dòng)就某一議題進(jìn)行深度辯論，使非主流群體有更多機(jī)會(huì)發(fā)聲；降低政黨及議會(huì)的專斷，對(duì)執(zhí)政者產(chǎn)生監(jiān)督壓力等。公投作為一種制度設(shè)計(jì)的初衷是好的，但頻繁的公投可能只適合在瑞士這樣的小國(guó)中實(shí)施。更重要的是，在實(shí)踐過程中公投有可能被少數(shù)人私利裹挾而走向歧路，甚至引發(fā)災(zāi)難性后果。因此，我們有必要對(duì)公投的價(jià)值與作用進(jìn)行“再認(rèn)識(shí)”。

(一)公投難以解決民族和領(lǐng)土糾紛。民族沖突、領(lǐng)土爭(zhēng)端問題往往有復(fù)雜的歷史糾葛和利益爭(zhēng)奪，公投試圖將復(fù)雜的事情簡(jiǎn)單化、兩極化，不僅解決不了問題，反倒可能留下更大后患。以波黑為例，1991-1995年期間，波黑沖突各方舉行過不下五次獨(dú)立與否的公投。*黃金生：《各方權(quán)力博弈 國(guó)際法源缺失 獨(dú)立公投：從開始就飽受爭(zhēng)議》，《國(guó)家人文歷史》，2014年第21期?？肆_地亞族和穆斯林族主張脫離南斯拉夫獨(dú)立，塞爾維亞族主張留在南斯拉夫，兩方立場(chǎng)難以調(diào)和，內(nèi)戰(zhàn)由此爆發(fā)。曠日持久的內(nèi)戰(zhàn)共造成27.8萬(wàn)人死亡、200多萬(wàn)人淪為難民。另一個(gè)例子是南蘇丹。2011年1月，南蘇丹舉行公投，98.83%的投票者支持蘇丹南北分離。但公投并非蘇丹問題的終結(jié)，而是新的沖突的開端。由于公投前未就財(cái)富分享、債務(wù)分擔(dān)、邊界劃分、僑民安置等重大問題達(dá)成一致，這次公投難免留下諸多后患。就像一對(duì)夫妻尚未就財(cái)產(chǎn)分配和孩子撫養(yǎng)等重大問題達(dá)成協(xié)議前就匆匆辦理了離婚手續(xù)一樣，無疑加大了其后解決此類問題的難度，延緩了共同解決問題的速度和力度。*李新烽：《南蘇丹公投的特點(diǎn)和影響》，《西亞非洲》，2011年第4期。與之相反，20世紀(jì)90年代，捷克與斯洛伐克兩國(guó)政治精英通過談判完成了聯(lián)邦解體。許多政治家和學(xué)者認(rèn)為，如果舉行公投就會(huì)使政治危機(jī)延長(zhǎng)，甚至加劇民族矛盾。*朱曉中：《中東歐轉(zhuǎn)型20年》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第132-133頁(yè)。

(二)公投容易形成“多數(shù)人的暴政”。民主制的一個(gè)核心原則是“少數(shù)服從多數(shù)”，但如果拘泥于此而缺少必要的制度保障，則可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。比如，占人口多數(shù)的族群不顧少數(shù)人的訴求而以公投的名義強(qiáng)行推行自己的主張。最早的例子可以追溯到古希臘時(shí)期。雅典公民大會(huì)不僅就軍政和外交大事進(jìn)行表決，也直接執(zhí)行司法職能，以公投方式對(duì)被告做出生殺予奪的判決。公元前399年，偉大的思想家蘇格拉底被公投致死；公元前406年，阿吉紐西海戰(zhàn)后六位遠(yuǎn)征凱旋的雅典將軍被公民大會(huì)宣判死刑。讓人大跌眼鏡的是，蘇格拉底被處死后不久，主要起訴者之一、民主派干將美勒托本人也被判極刑，遭亂石砸死；六將軍被判死刑后僅僅幾天，主要起訴者也被處死。*阮煒：《蘇格拉底因何犧牲？》，《讀書》，2015年第2期。相對(duì)于古希臘的“直接民主”，美國(guó)的“建國(guó)之父”詹姆斯·麥迪遜、亞歷山大·漢密爾頓等人更喜歡古羅馬的“代議制民主”，認(rèn)為采取共和(即代議制)政體能夠彌補(bǔ)直接民主的缺陷。他們?cè)跒槊绹?guó)憲法的辯護(hù)中提醒大家警惕“多數(shù)人的暴政”：“在共和國(guó)里極其重要的是，不僅要保護(hù)社會(huì)防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要保護(hù)一部分社會(huì)反對(duì)另一部分的不公……如果多數(shù)人由一種共同利益聯(lián)合起來，少數(shù)人的權(quán)利就沒有保障”。*[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館2009年版，第307頁(yè)。

(三)公投的結(jié)果具有不可逆性?！俺晒Φ摹惫锻鶐韲?guó)家的分裂或解體。20世紀(jì)90年代以來，一場(chǎng)又一場(chǎng)公投將南斯拉夫肢解成塞爾維亞、克羅地亞、斯洛文尼亞、黑山、波黑、馬其頓這6個(gè)主權(quán)國(guó)家和一個(gè)主權(quán)地位仍存爭(zhēng)議的科索沃，其中的教訓(xùn)是深刻的。一些人認(rèn)為2014年的蘇格蘭公投體現(xiàn)出妥協(xié)和民主精神，但這種“民主”卻是以可能導(dǎo)致英國(guó)解體為代價(jià)的。正是意識(shí)到這種后果，卡梅倫首相在蘇格蘭公投前發(fā)表動(dòng)情演講，以“覆水難收”勸說蘇格蘭人回頭。他說：“如果蘇格蘭選擇投票贊成獨(dú)立，聯(lián)合王國(guó)將分裂，我們將走向永久的分裂……如果大家不喜歡我，我不會(huì)永遠(yuǎn)在這個(gè)位置上；如果大家不喜歡本屆政府，政府也不會(huì)永不換屆；但如果你們要離開英國(guó)，那將是覆水難收的永別?！?“Scottish Independence: Full Text of David Cameron’s ‘Countdown to the Referendum’ Speech”,15 September 2015,http://www.prospectmagazine.co.uk/blogs/prospector-blog/scottish-independence-full-text-of-david-camerons-countdown-to-the-referendum-speech(2016-06-21).2014年的蘇格蘭公投“有驚無險(xiǎn)”，但2016年的英國(guó)“脫歐”公投就“假戲真做”了。英國(guó)民眾以多數(shù)票支持“脫歐”的結(jié)果令世界震驚。公投之后，不少英國(guó)人表示后悔，上百萬(wàn)人網(wǎng)上“請(qǐng)?jiān)浮币笈e行“二次公投”。盡管從理論上說英國(guó)議會(huì)可以不承認(rèn)公投的結(jié)果，但在當(dāng)前民粹主義上升的情況下，任何一個(gè)政治家都不愿冒“違背多數(shù)民意”的風(fēng)險(xiǎn)?？穫惐硎尽白鹬厝嗣竦倪x擇”，黯然下臺(tái)。新首相特雷莎·梅稱“英國(guó)脫歐就是脫歐”(Brexit means Brexit)，于2017年3月正式啟動(dòng)脫歐程序。英國(guó)“脫歐”談判之路將非常艱難，英國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行乃至衰退的風(fēng)險(xiǎn)，“聯(lián)合王國(guó)”也存在解體的可能(反“脫歐”的蘇格蘭領(lǐng)導(dǎo)人威脅再次舉行“獨(dú)立公投”)，但現(xiàn)在看英國(guó)已無“回頭”的可能。

(四)公投容易被有野心的政客或政黨操弄。歷史上這樣的例子不勝枚舉。1802年，拿破侖通過公投當(dāng)上了終身執(zhí)政官，兩年后，他又通過公投登上了法蘭西皇帝的寶座。20世紀(jì)30年代，希特勒借公投上臺(tái)執(zhí)政，后又以公投的方式合并了奧地利。他們的做法使得公投一度聲名狼藉。1945年，當(dāng)英國(guó)首相丘吉爾向副首相艾德禮建議就是否延長(zhǎng)戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣問題舉行公投時(shí)，艾德禮不屑地說：“這是納粹主義和法西斯主義的工具?！?魏貽恒：《全民公決的理論與實(shí)踐》，第68頁(yè)。世易時(shí)移，公投越來越多地出現(xiàn)在英國(guó)政治生活中。1973年以來，英國(guó)共舉行了12次公投，*“Referendums Held in the UK”,http://www.parliament.uk/get-involved/elections/referendums-held-in-the-uk/(2016-06-21).而在卡梅倫的6年首相任內(nèi)就舉行了4次公投，蘇格蘭獨(dú)立公投和英國(guó)“脫歐”公投更是被高度政治化。其他國(guó)家也不乏通過操弄公投實(shí)現(xiàn)政治目的例子。2014年9月，西班牙加泰羅尼亞大區(qū)主席阿圖爾·馬斯(Artur Mas)宣布于當(dāng)年11月9日舉行“獨(dú)立公投”，隨即遭到西班牙中央政府反對(duì)，并被西班牙憲法法院以違憲為由“叫?！薄Ｔ诖饲闆r下，馬斯于11月9日舉行了無法律約束力的“咨詢性投票”。隨后，他又宣布提前舉行大區(qū)議會(huì)選舉，試圖將議會(huì)選舉作為準(zhǔn)“獨(dú)立公投”：選民支持主張“加獨(dú)”的政黨就等于支持加泰羅尼亞獨(dú)立。在2015年9月27日的選舉中，獨(dú)立派聯(lián)盟贏得超過議會(huì)半數(shù)的議席。2016年9月，加泰羅尼亞大區(qū)新任主席卡洛斯·普伊格蒙特(Carles Puigdemont)表示，將會(huì)推動(dòng)加泰羅尼亞于2017年9月舉行獨(dú)立公投。

三、兩點(diǎn)辨析

支持公投的人常以“民族自決”(self-determination)、民主政治(賦予民眾自由選擇的權(quán)利)等理由來論證其合法性。的確，一個(gè)國(guó)家可將公投作為“民族自決”原則的具體實(shí)踐形式，但在操作中存在選擇性適用、雙重標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大解釋等問題。

(一)對(duì)“民族自決”搞“擴(kuò)大化”解釋可能導(dǎo)致國(guó)家分裂。一戰(zhàn)后特別是二戰(zhàn)以來，很多殖民地國(guó)家在“民族自決”的原則下，通過公投實(shí)現(xiàn)了民族解放與國(guó)家獨(dú)立。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，“民族自決”原則狹義地只適用于殖民地、非自治領(lǐng)土、托管地的非殖民化運(yùn)動(dòng)，不適用于已有主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的民族問題和地區(qū)問題，也不適用于主權(quán)爭(zhēng)議領(lǐng)土(除非爭(zhēng)議雙方一致同意以公投的形式解決存在爭(zhēng)議的領(lǐng)土的歸屬問題)。從20世紀(jì)70年代以來，不斷有西方學(xué)者提出，民族自決權(quán)可以突破“非殖民化”的范疇。在他們的推動(dòng)下，“民族自決”的范圍也從原來的“國(guó)家獨(dú)立、民族解放”擴(kuò)展到“自主決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等寬泛的領(lǐng)域，帶來很多問題。比如，基于狹義的理解，阿根廷政府認(rèn)為馬島2013年的公投不合法，因?yàn)轳R島問題被聯(lián)合國(guó)決議劃入“非殖民化”范疇，“民族自決”不適用于馬島。而基于廣義的理解，加泰羅尼亞和蘇格蘭的分離勢(shì)力認(rèn)為有權(quán)決定本地區(qū)、本民族的未來。有良知的政治家和社會(huì)學(xué)家愈發(fā)擔(dān)憂，對(duì)民族自決權(quán)的“擴(kuò)大化”解釋會(huì)打開導(dǎo)致國(guó)家分裂的“潘多拉魔盒”。

此外，不同國(guó)家對(duì)“民族自決”主體的理解不同，這也會(huì)引發(fā)沖突。《聯(lián)合國(guó)憲章》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利及政治權(quán)利國(guó)際公約》均指明擁有自決權(quán)的是“people”，中文常譯為“人民”，但現(xiàn)行國(guó)際法中對(duì)“人民”沒有公認(rèn)的定義。美國(guó)和歐洲領(lǐng)導(dǎo)人把單一“族群”視為“自決”的主體，而新獨(dú)立的國(guó)家往往是在反殖民旗幟下凝聚起來的多民族國(guó)家，認(rèn)為“自決”的主體是“國(guó)家”(state)。*Brad Simpson,“The Many Meanings of National Self-determination”,Current History,Vol.113,Iss.766 (November 2014),p.314.據(jù)此，歐美國(guó)家認(rèn)為主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的某一個(gè)族群有“自決”的權(quán)利，有西方學(xué)者進(jìn)而提出所謂“新民族自決權(quán)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為在遭受特定不公正對(duì)待的情形下，一些群體享有分離的權(quán)利。

(二)形式上的民主不能保證結(jié)果的公正。在當(dāng)代社會(huì)，一些原本拿不上臺(tái)面的政治活動(dòng)，一旦穿上公投這件民主的“馬甲”，立刻顯得正大光明、底氣十足。似乎舉行公投就等于實(shí)踐了民主，反對(duì)公投就是反對(duì)民主。這種觀點(diǎn)可謂謬之大矣。

其一，程序上合法不等于結(jié)果的公正。公投強(qiáng)調(diào)“少數(shù)服從多數(shù)”原則，但忽略了對(duì)少數(shù)群體利益的保護(hù)。極端的情況下，某一地區(qū)可以“50%+1”的比例通過公投實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，但近一半反對(duì)獨(dú)立的人卻要承擔(dān)公投的后果(如社會(huì)動(dòng)蕩)，這對(duì)反對(duì)獨(dú)立的人群而言是不公平的。2014年蘇格蘭公投前夕，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志撰文慨嘆：“這個(gè)偉大的多民族國(guó)家(英國(guó))有可能在一天之內(nèi)被一次公投瓦解，而參加這次公投的不過是其7%的公民。”*“Scottish Independence: UK RIP?” The Economist,13 September,2014.由少數(shù)人投票決定國(guó)家的統(tǒng)合前景，并不合民主的本意。如果為了追求形式上的民主而導(dǎo)致國(guó)家分裂，那么這種“民主”是沒有意義的。

其二，如果公投導(dǎo)致舉行公投的共同體解體，那么公投的合法性也就大打折扣。這也是二戰(zhàn)后對(duì)可能導(dǎo)致國(guó)家解體的公投歷來有爭(zhēng)議的原因。民族解放運(yùn)動(dòng)中的公投具有合法性，因?yàn)檫@些公投的主體與宗主國(guó)原本就不是一個(gè)真正意義上的共同體，只是從壓迫者的強(qiáng)制下解放出來。

此外，一些人對(duì)公投期望很高，是因?yàn)閷?duì)“民主”寄予了太多的期待。從“民主”的本質(zhì)和作用來看，“民主”只是選舉政權(quán)的方式，并不承擔(dān)改善民眾生活水準(zhǔn)之類的責(zé)任。而且，“民主”沒有放之四海而皆準(zhǔn)的實(shí)踐模式，公投是民主，代議制是民主，協(xié)商民主同樣是民主。

四、啟示與思考

公投是一種極端的民主形式，不是法治國(guó)家的正常行為?，F(xiàn)代社會(huì)普遍采用代議制民主，正是看到了直接民主的弊端以及操作上的局限性。全面而客觀地理解公投，不能完全拘泥于國(guó)際法條文，不能被“新民族自決權(quán)”等理論誤導(dǎo)，而是需要結(jié)合具體現(xiàn)實(shí)，從技術(shù)、法理、歷史和政治等層面加以綜合考察。

(一)歷史地看待公投的作用。一戰(zhàn)以后，薩爾(Saar)、上西里西亞(Upper Silesia)等地區(qū)采用公投方式?jīng)Q定了歸屬問題。公投也在殖民地獨(dú)立過程中起到積極作用。20世紀(jì)50-80年代，公投在全球推進(jìn)，對(duì)諸多第三世界國(guó)家的獨(dú)立和全球非殖民化進(jìn)程貢獻(xiàn)巨大。然而近些年，多數(shù)公投背離了“非殖民化”的初衷，被分離主義者用作實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的政治工具，而缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)的政治家則將選擇的責(zé)任推給選民。西班牙《世界報(bào)》就一針見血地指出，“公投成為執(zhí)政精英們無力鞏固權(quán)力、推動(dòng)計(jì)劃或需要煙霧彈時(shí)的一種逃避方式”。*《披著民主外衣 政客逃避責(zé)任 歐洲各國(guó)遇到危機(jī)愛搞公投》，《參考消息》，2016年3月9日，第10版。同時(shí)，一些大國(guó)以一己之私，挑動(dòng)和操縱其他地區(qū)的公投，很多公投已經(jīng)成為大國(guó)博弈的工具，小國(guó)、弱國(guó)難以通過公投實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

(二)用公投解決復(fù)雜問題是一種不負(fù)責(zé)任的做法。在處理涉及主權(quán)、民族等復(fù)雜議題時(shí)，作為直接民主的公投很少設(shè)置“是”和“否”以外的選項(xiàng)，其結(jié)果是將政治意見分化為兩個(gè)對(duì)立的陣營(yíng)，容易導(dǎo)致族群對(duì)立、社會(huì)撕裂。西班牙的例子顯示，有分離意愿的民眾本可以模糊或包容地處置自己的身份(如既是“加泰羅尼亞人”也是“西班牙人”)，但公投讓他們重新審視自己的民族身份，民族意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。英國(guó)的例子顯示，“留歐”和“脫歐”兩大陣營(yíng)相互攻擊，在民眾中營(yíng)造了仇恨的氛圍，以至于公投前支持“留歐”的女議員喬·考克斯遇刺身亡。因此，公投只是對(duì)代議制民主的一種制約和補(bǔ)救措施，它從來都不是解決復(fù)雜問題的最好方案，更不是唯一方案。

(三)對(duì)關(guān)乎國(guó)家前途命運(yùn)的重大問題，不可采用公投的形式。對(duì)于民族、宗教或民族宗教問題混雜的地區(qū)，公投是異常敏感和危險(xiǎn)的，因?yàn)樗菀滓l(fā)民眾的對(duì)立情緒，從而導(dǎo)致更嚴(yán)重的后果。2012年，英國(guó)卡梅倫政府允許蘇格蘭就獨(dú)立議題舉行公投，此后兩年的公投造勢(shì)活動(dòng)創(chuàng)造了一場(chǎng)前所未有的支持獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)，支持獨(dú)立的民眾從不足30%攀升至45%，險(xiǎn)些造成“聯(lián)合王國(guó)”的解體。對(duì)于蘇格蘭公投這類合法的公投，應(yīng)被看作是特例而不值得效仿。與之相對(duì)的，西班牙、加拿大等有分裂之虞的國(guó)家無不“嚴(yán)防死守”，用不同方式抑制分離勢(shì)力的公投沖動(dòng)。有趣的是，美國(guó)雖不時(shí)鼓動(dòng)別的國(guó)家或地區(qū)舉行公投，卻從不在本國(guó)的聯(lián)邦層級(jí)上就統(tǒng)獨(dú)問題舉行公投，其國(guó)內(nèi)的公投僅限于各州內(nèi)部議決地方事務(wù)，可謂“內(nèi)外有別”。

(四)加入法治因素對(duì)公投進(jìn)行必要的限制和約束。在一個(gè)統(tǒng)一尚未徹底完成、民主制度建設(shè)“百?gòu)U待興”的國(guó)家，盲目地舉行公投只能導(dǎo)致國(guó)家分裂。分離主義者正是利用民主的“缺陷”，借助公投這種非常規(guī)方式來突破原有的制度安排。鑒于民主看重程序性，法治體現(xiàn)制約性，我們可通過法治手段防堵民主的漏洞。正如有學(xué)者指出的，“民主要解決的是統(tǒng)治的合法性或正當(dāng)性問題，法治要解決的是統(tǒng)治之優(yōu)良與低劣的技藝問題”。*高全喜：《民主何以會(huì)失??？——一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家的憂思》，《讀書》，2014年第11期。在具體做法上，一方面，通過憲法的專門條款或頒布公投法清晰界定公投的實(shí)施條件，如對(duì)參與投票的人群范圍、議題的設(shè)定、誰(shuí)有權(quán)提出、何時(shí)舉行、哪些事項(xiàng)不能公投等做出具體而明確的規(guī)定。另一方面，可由司法機(jī)構(gòu)對(duì)公投進(jìn)行合憲性審查。加拿大的例子表明這種做法是可行和有效的。1996 年9 月，加拿大聯(lián)邦政府將魁北克省政府單方面宣布獨(dú)立的合法性問題提交最高法院進(jìn)行裁決。1998年8月，加拿大最高法院裁決認(rèn)為，不論依國(guó)內(nèi)法還是國(guó)際法，魁北克都無權(quán)單方面宣布獨(dú)立，其獨(dú)立意愿必須得到聯(lián)邦政府和其他省份的認(rèn)可。1999年12月，加拿大聯(lián)邦政府推出《清晰法》(Clarity Act)，對(duì)一個(gè)省的“獨(dú)立公投”做了種種限制：組織公投時(shí)必須設(shè)問清晰，不得用模棱兩可的詞匯誤導(dǎo)民眾；贊成獨(dú)立的必須是絕對(duì)多數(shù)；即使上述兩個(gè)條件都具備，還必須舉行聯(lián)邦政府和所有省份都參加的談判，經(jīng)2/3的省份同意方可獨(dú)立。2005年，我國(guó)《反分裂國(guó)家法》出臺(tái)的一大背景是臺(tái)灣搞所謂的“防御性公投”，對(duì)我國(guó)對(duì)臺(tái)主權(quán)和國(guó)家領(lǐng)土完整構(gòu)成了威脅，《反分裂國(guó)家法》中的非和平方式條款具有明顯的反制意味，*王翰靈：《〈反分裂國(guó)家法〉是一部促進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的法律》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》，2005年3月29日。目的是通過立法為“臺(tái)獨(dú)”劃定“紅線”。

(五)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)應(yīng)在認(rèn)定公投結(jié)果方面發(fā)揮更大作用。在公投結(jié)果的認(rèn)定方面，爭(zhēng)執(zhí)各方都會(huì)提到“國(guó)際法”，但國(guó)際法的發(fā)展總是滯后于國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)。比如，是否認(rèn)同以分離為內(nèi)容的自決權(quán)，國(guó)際法尚未有定論。即使有國(guó)際法院這樣的裁決機(jī)構(gòu)，其意見也往往是模糊的。比如，國(guó)際法院2010年7月做出一項(xiàng)不具有法律拘束力的“咨詢意見書”，認(rèn)為科索沃單方面宣布獨(dú)立的做法“不違反可適用的任何國(guó)際法規(guī)則”，但并沒有承認(rèn)科索沃已成為一個(gè)“國(guó)家”，也回避了國(guó)際法中爭(zhēng)議巨大的民族自決權(quán)的適用范圍問題。由于聯(lián)合國(guó)從1956 年開始對(duì)全球多地的獨(dú)立公投進(jìn)行了監(jiān)督，對(duì)公投程序與實(shí)質(zhì)合法性、隨后的國(guó)際承認(rèn)起到重要的推動(dòng)作用，*[英]詹寧斯等修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國(guó)際法》(第一卷，第二分冊(cè))，中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第93頁(yè)。在目前國(guó)際法尚未得到推進(jìn)的情況下，可考慮以公投是否在聯(lián)合國(guó)監(jiān)督(主持)下進(jìn)行以及是否得到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的認(rèn)可作為合法性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)任編輯：宋 鷗

Reflections on the Abuse of Referendum

QU Bing

(InstituteofEuropeanStudies,ChinaInstitutesofContemporaryInternationalRelations,Beijing,100081,China)

In recent years, referendum is used frequently in many parts of the world. Referendums have been linked to principles such as “self-determination” and “democracy”, and have been regarded as “conventional measures” for regional or ethnic conflicts. In fact, benefits of referendum have been exaggerated and the disadvantage and risk of it has been to a large extent ignored. The author argues that referendum is not a viable solution for highly complex issues, especially when it is increasingly used as a political tool by great powers or interest groups. It is irresponsible and dangerous to trigger a referendum without preconditions. Democracy, once it is abused, may turn into tyranny of the majority. A Referendum should be held with restrictions, for example, under domestic law or UNSC supervision.

referendum; self-determination; separatism; democracy

2016-07-26

曲兵，法學(xué)博士，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲研究所副研究員，研究方向?yàn)橛?guó)政治與外交、中歐關(guān)系等。