關(guān)于實(shí)現(xiàn)省際邊界地區(qū)政策同步的思考

朱文輝

【摘要】省際邊界地區(qū)處于國(guó)家政策“盲區(qū)”，在政策的同步實(shí)施上面存在延滯性和差異性，影響省際邊界地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展。本文通過(guò)以實(shí)現(xiàn)省際邊界地區(qū)政策同步性為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行考慮探索，深入分析了蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)等方面政策的差異性以及因政策不協(xié)調(diào)產(chǎn)生的不良后果，提出了產(chǎn)業(yè)合作、加強(qiáng)規(guī)劃、對(duì)接交流、打破阻隔等具有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，以促進(jìn)蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)政策的同步性。

【關(guān)鍵詞】省際邊界地區(qū) 蘇魯豫皖 政策同步 協(xié)調(diào)配合

一、引言

蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)包括江蘇省連云港市和徐州市，山東省的臨沂市、棗莊市、濟(jì)寧市、菏澤市和日照市，河南省商丘市，安徽省宿州市和淮北市。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，主要依靠消耗物質(zhì)、不斷投入生產(chǎn)要素和使用低成本的比較優(yōu)勢(shì)，但是資源能源出現(xiàn)危機(jī)，生態(tài)環(huán)境遇到問(wèn)題，發(fā)展新局面與新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)尚未形成，依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)是非常緊迫的。

目前，蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)所在的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，積極開(kāi)展各種形式的合作。但長(zhǎng)期以來(lái)，省際邊界地區(qū)處于國(guó)家政策“盲區(qū)”，僅靠自身力量開(kāi)展合作十分困難，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏國(guó)家層面的政策扶持和規(guī)劃引導(dǎo)，省際競(jìng)爭(zhēng)大于跨省合作，區(qū)域合作仍徘徊在較低層次。近年來(lái)，我國(guó)政府不斷出臺(tái)一系列推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，我國(guó)多數(shù)學(xué)者也對(duì)省際邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策同步性做過(guò)研究與考察。但是，區(qū)域存在差異性，不同區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r和政策執(zhí)行效果大相徑庭，并且對(duì)于省際邊界地區(qū)農(nóng)村的政策調(diào)查、實(shí)施度情況缺乏了解，本論文針對(duì)蘇魯豫皖交界地區(qū)的政策同步性進(jìn)行調(diào)查研究與思考，通過(guò)分析不同區(qū)域的差異性、政府政策的關(guān)注點(diǎn)與轉(zhuǎn)移點(diǎn)以及監(jiān)管力度、城市合作與競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀、人才的素質(zhì)培養(yǎng)等角度提出相關(guān)解決措施，希望能夠有效促進(jìn)邊界地區(qū)政策的同步，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展。

二、政策差異對(duì)邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡

省際邊界地區(qū)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)具備向邊界區(qū)域相互擴(kuò)散或者集聚的特征，這反映出地理位置的臨近推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是由于地方不重視邊界區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，僅僅將目光局限于省會(huì)中心城市的發(fā)展，限制了地方財(cái)政投入到邊界地區(qū)，這在很大的程度上影響并減緩了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，不僅僅不利于自身邊界地區(qū)的發(fā)展，而且也對(duì)鄰域的發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的狀態(tài)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

省際邊界地區(qū)大多位于同一自然區(qū)域內(nèi)，具有相同的自然環(huán)境、天氣條件與地質(zhì)構(gòu)造，這些相同的因素往往會(huì)導(dǎo)致大部分地區(qū)擁有相同的自然資源，而且相比較其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，資源更加豐富，開(kāi)發(fā)條件更為優(yōu)越。蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)城市區(qū)域資源稟賦相近，不存在明顯的區(qū)域性差異，反而具有相似的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)條件，如果采取行政手段和地方保護(hù)措施，容易造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化的問(wèn)題突出，影響龍頭企業(yè)的數(shù)量，造成重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機(jī)制不完善

省際邊界地區(qū)大多距離各自的經(jīng)濟(jì)、行政中心較遠(yuǎn)，由于行政界線的剛性制約與地方利益的束縛，地區(qū)間缺乏有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至還可能存在惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)各個(gè)城市的功能定位相同，導(dǎo)致各城市盲目競(jìng)爭(zhēng)，未能明確城市的特色功能，未能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體效應(yīng)，并且爭(zhēng)奪區(qū)域中心城市地位的現(xiàn)象越發(fā)激烈，各行政區(qū)對(duì)各自地區(qū)的政策認(rèn)知存在局限，對(duì)區(qū)外相鄰區(qū)域存在排斥心理等問(wèn)題都導(dǎo)致了區(qū)域的重復(fù)建設(shè)較多，沒(méi)有發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享作用。

三、實(shí)現(xiàn)蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)政策同步的對(duì)策

（一）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作配合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局一體

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性是阻礙蘇魯豫皖省際交界地區(qū)城市合作的一個(gè)主要原因，只有摒棄了隸屬于不同省份的固有想法，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)分工與合作，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策的同步。鞏固徐州和濟(jì)寧的產(chǎn)業(yè)龍頭地位，徐州和濟(jì)寧作為該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的城市，要率先發(fā)展起來(lái)，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，保證產(chǎn)業(yè)能夠有條不紊地轉(zhuǎn)移與承接。根據(jù)蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)的歷史文化底蘊(yùn)，大力推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展，讓其成為實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展的重要突破口，各個(gè)邊界地區(qū)城市應(yīng)該將歷史文化旅游和生態(tài)休閑游作為旅游發(fā)展的兩大重點(diǎn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作，建立旅游合作的互惠關(guān)系。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，培育若干優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。充分發(fā)揮低成本要素和原材料資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)作為邊界地區(qū)緊挨東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該主動(dòng)承接國(guó)內(nèi)外裝備制造企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分利用好豐富的農(nóng)土特產(chǎn)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)。

（二）加強(qiáng)城市統(tǒng)一規(guī)劃，準(zhǔn)確定位城市功能

蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)的每個(gè)城市應(yīng)該根據(jù)各自的基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，將區(qū)域的整體情況作為考察點(diǎn)，調(diào)整完善各自未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，明確各自功能定位、產(chǎn)業(yè)定位與城市定位，加強(qiáng)各城市的規(guī)劃合作關(guān)系，形成一個(gè)開(kāi)放的區(qū)域系統(tǒng)，保證生產(chǎn)要素能夠自由地流動(dòng)，充分考慮各城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源條件及歷史文化傳統(tǒng)等城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最活躍的促進(jìn)因素。

（三）加快交通對(duì)接建設(shè)，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施

實(shí)現(xiàn)蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)政策同步必須抓住國(guó)家編制“十三五”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)遇，通過(guò)建立方便快捷的交通網(wǎng)絡(luò)，來(lái)突破行政區(qū)域長(zhǎng)久以來(lái)的隔閡，提高各城市的通達(dá)度，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)區(qū)域人流、物流、信息流、資金流暢通流動(dòng)的目標(biāo)。加快構(gòu)建內(nèi)外暢達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)速度，尤其是加強(qiáng)跨省的交通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)交通互聯(lián)互通；應(yīng)該積極構(gòu)建面向蘇北、魯南、豫北“一體”的開(kāi)放性的交通結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)交通設(shè)施的延伸，形成層次分明、覆蓋廣泛和功能完善的綜合交通體系，從而提高對(duì)蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)政策同步發(fā)展的戰(zhàn)略支撐能力。

（四）打破行政界線阻隔，實(shí)現(xiàn)政策穩(wěn)定同步

蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)可以成立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作組織，取得當(dāng)?shù)卣腿嗣竦姆e極配合。首先，要明確成立合作組織的目的與意義，蘇魯豫皖省際邊界地區(qū)的合作組織要基于“十三五”規(guī)劃、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)等戰(zhàn)略，結(jié)合地區(qū)人民的共同利益，發(fā)揮整體大于局部的作用，要求各地區(qū)打破行政隔閡，樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。其次，要賦予成立的合作組織相應(yīng)權(quán)利，使合作組織的存在不僅僅是個(gè)形式，日能夠真正提高辦事效率，與此同時(shí)要積極擴(kuò)大合作面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游文化、水電、資源開(kāi)發(fā)和企業(yè)發(fā)展等方面全面合作；再次，合作組織應(yīng)該在政策逐步協(xié)同的基礎(chǔ)上建立起一套完善的合作機(jī)制，制訂出相應(yīng)的準(zhǔn)則、規(guī)則；最后各地方政府成員應(yīng)該按照規(guī)定積極參與協(xié)作工作，保證組織正常運(yùn)行，多方共同努力才能實(shí)現(xiàn)共贏和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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