農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧與開發(fā)的思考

陶運(yùn)榮+張馳+陳建軍+龍祖華+呂直衡+陳華麗+鄒玉潔

摘要：【目的】文章對(duì)廣西農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與開發(fā)進(jìn)行探討【方法】以利用國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項(xiàng)目實(shí)施為研究背景，通過(guò)文獻(xiàn)資料、實(shí)地調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的成果和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)查分析?！窘Y(jié)果】在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中，婦女勞動(dòng)者整體素質(zhì)和地位有所提高，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，商品意識(shí)逐漸加強(qiáng)，貸款難問(wèn)題得到一些改善。提出當(dāng)前廣西扶貧工作的存在著扶貧任務(wù)艱巨難度大等突出問(wèn)題?！窘ㄗh】明確目標(biāo)和重點(diǎn)，搞好“十三五”扶貧規(guī)劃編制和重點(diǎn)組織實(shí)施工作，改進(jìn)扶貧資金分配、使用和監(jiān)管方式，搞好扶貧信息化建設(shè)和加強(qiáng)宣傳力度，建立完善的精準(zhǔn)扶貧組織管理體系。

關(guān)鍵詞：國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金；精準(zhǔn)扶貧；模式；措施

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4374（2016）06-0034-03

Abstract： 【Objective】Study on precision poverty alleviation and development in poor area.【Method】Applying the utilization of IFAD loan Guangxi International Agricultural Development Project as the research background，through literature， field investigation， to analyze the achievements and experience of the project implementation.【Results】The results showed that， during project implementation， the follows changed in project area：the overall quality and status of women workers have been improved， conditions of production and livelihood have been improved considerably，commodity consciousness gradually strengthened， improvement of some credit issue.Put forward the current poverty alleviation outstanding task in Guangxi.【Conclusion】Clear objectives and priorities， do a good job in "much starker choices-and graver consequences-in planning and key implementation for poverty alleviation work， improve allocation of the poverty alleviation fund， use and regulation methods， do well the information construction for poverty alleviation and strengthen the propaganda， establish and improve the precision of poverty alleviation organization management system.

Keywords： International Fund for Agricultural Development； accurate poverty alleviation； mode； measures

2010年底以來(lái)，由自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳牽頭、自治區(qū)有關(guān)部門通力支持、配合以及農(nóng)業(yè)廳外資中心與國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的密切合作下，利用國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款的廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)5年的全面實(shí)施，已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性成果。這一項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于當(dāng)前廣西乃至國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化將起到積極的推動(dòng)和借鑒作用。本文試就實(shí)施利用國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金項(xiàng)目，推進(jìn)廣西農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧與開發(fā)進(jìn)行初步的探討。

1 研究背景

2010年12月，利用國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）貸款廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項(xiàng)目獲國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)立項(xiàng)后，廣西農(nóng)業(yè)外資項(xiàng)目管理中心在自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國(guó)家、自治區(qū)發(fā)展改革委及國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的要求，積極開展項(xiàng)目系列材料研究報(bào)告并完成了項(xiàng)目審批的前期準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目計(jì)劃總投資約6.24億元，其中國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款4700萬(wàn)美元（約合人民幣3億元），其余為國(guó)內(nèi)配套資金。項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域包括樂(lè)業(yè)、龍州、都安、藤縣、岑溪、北流、永福、平樂(lè)8個(gè)縣（市）44個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)623個(gè)行政村，覆蓋總?cè)丝?92萬(wàn)人，直接受益群眾93.3萬(wàn)人。項(xiàng)目主要內(nèi)容包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)支持、農(nóng)村環(huán)境改善、知識(shí)管理和項(xiàng)目管理等。項(xiàng)目建設(shè)期從2012年開始至2016年結(jié)束，共5年。2011年11月24日、25日，國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了項(xiàng)目資金申請(qǐng)，財(cái)政部與國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金在北京進(jìn)行貸款談判，于2012年1月20日正式簽署項(xiàng)目貸款協(xié)定。協(xié)定生效后開始全面組織實(shí)施。

2 項(xiàng)目實(shí)施成果和啟示

在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域始終以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的綜合發(fā)展和持續(xù)減貧為總目標(biāo)，在貧困地區(qū)和貧困脆弱地區(qū)，通過(guò)開展農(nóng)田小型水利灌溉設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村安全飲水設(shè)施建設(shè)、村屯道路建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境改善活動(dòng)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力；通過(guò)扶持縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)示范和推廣，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)習(xí)和掌握當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，著力提高農(nóng)民特別是貧困農(nóng)戶、婦女的綜合素質(zhì)和自我發(fā)展能力，從而提高他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。項(xiàng)目建成后，年產(chǎn)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品8.87萬(wàn)噸，年均產(chǎn)值2.41億元，年平均利潤(rùn)0.82億元；改善和新增灌溉面積約6000公頃，4.6萬(wàn)戶農(nóng)戶受益，增加糧食產(chǎn)量0.7萬(wàn)多噸；改善6.7萬(wàn)農(nóng)戶行路難狀況，解決1.75萬(wàn)農(nóng)戶的安全飲水問(wèn)題；11.35萬(wàn)戶農(nóng)戶生產(chǎn)能力得到提高，1.89萬(wàn)戶農(nóng)戶直接從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)支持活動(dòng)中受益并增加收入。

2.1 婦女勞動(dòng)者整體素質(zhì)和地位有所提高

在各類項(xiàng)目活動(dòng)中尤其是種植業(yè)培訓(xùn)及活動(dòng)、養(yǎng)殖業(yè)培訓(xùn)及活動(dòng)、灌溉培訓(xùn)及渠道建設(shè)等活動(dòng)中，女性參與的比重比男性還高。今后更加注重婦女的參與，提高她們的種養(yǎng)能力，增加她們的經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而提高他們?cè)诩彝ズ蜕鐓^(qū)中的地位。

2.2 項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件有了較大改善

灌溉設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)而增加農(nóng)戶收入起著至關(guān)重要的作用。特別是對(duì)于灌溉條件極為落后的項(xiàng)目區(qū)來(lái)說(shuō)尤其重要。應(yīng)加快通過(guò)灌溉培訓(xùn)及渠道建設(shè)活動(dòng)，提高項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力并以此獲得實(shí)惠和收益。

2.3 項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的商品意識(shí)逐漸加強(qiáng)

項(xiàng)目實(shí)施中，不僅注重產(chǎn)前產(chǎn)中的新品種新技術(shù)的推廣，還注重產(chǎn)后的農(nóng)產(chǎn)品流通問(wèn)題，提高農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入。但由于組織化程度較低，市場(chǎng)信息不靈，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品的銷售。，應(yīng)加快培育農(nóng)民合作組織，只有解決了農(nóng)產(chǎn)品銷售問(wèn)題，才能減輕由于家庭經(jīng)濟(jì)的因素和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的客觀惡劣的自然條件而產(chǎn)生的產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、產(chǎn)品賣不掉、現(xiàn)金收入少等相關(guān)因素的影響。

2.4 項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶貸款難問(wèn)題得到一些改善

通過(guò)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)提供的資金，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部采取一些優(yōu)惠的措施讓有意愿和能力的農(nóng)戶貸款從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)于全國(guó)普遍存在的農(nóng)村農(nóng)民貸款難有所緩解，也是對(duì)于國(guó)家農(nóng)村金融貸款改革的促進(jìn)。

2.5 推進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的順利實(shí)施

隨著項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到的提高，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)把土地流轉(zhuǎn)集中到家庭農(nóng)村、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中，促進(jìn)了新品種新技術(shù)的推廣，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化發(fā)展，對(duì)項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

3 當(dāng)前廣西貧困地區(qū)扶貧工作的突出問(wèn)題

3.1 扶貧任務(wù)艱巨難度大

2013年廣西農(nóng)村貧困人口仍有634萬(wàn)人，貧困發(fā)生率達(dá)14.9%，比全國(guó)平均水平高6.4個(gè)百分點(diǎn)，貧困人口總量排在全國(guó)第5位，在西部12個(gè)省、區(qū)（市）中僅次于貴州、云南省，排第3位。貧困發(fā)生率列全國(guó)第8位。目前，廣西貧困人口主要分布在自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)發(fā)展程度低的大石山區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫(kù)移民地區(qū)，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易返貧。以河池市貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，全市還有631個(gè)未通水泥路，占42.1%，有7961個(gè)自然屯未通屯級(jí)路，占25.2%。按目前扶貧資金規(guī)模計(jì)算，需要36年才能解決貧困山區(qū)群眾行路難問(wèn)題。還有大部分貧困村學(xué)校的校舍及其配套設(shè)施落后以及較為滯后的衛(wèi)生、文化、體育等公共設(shè)施建設(shè)等。

3.2 自治區(qū)本級(jí)財(cái)政扶貧投入不足

2013年，自治區(qū)本級(jí)預(yù)算安排的財(cái)政扶貧資金4億多元，雖然有較大幅度增加，但與廣西貧困人口多、扶貧任務(wù)重不相稱。如比我區(qū)貧困人口稍多的貴州7.8億元少近一半，比云南11.3億元少近三分之二。

3.3 扶貧開發(fā)機(jī)制有待改進(jìn)

一是對(duì)貧困地區(qū)政績(jī)考核偏重國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，導(dǎo)致貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧上抓落實(shí)不夠。二是扶貧資金分配和使用主要根據(jù)貧困因素，導(dǎo)致大家把主要精力放在爭(zhēng)取資金上，而對(duì)資金的使用、管理和發(fā)揮效益重視不夠，造成了雖然建立貧困農(nóng)戶檔案，但缺乏連續(xù)性、全面性，沒(méi)做到精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理，致使一方面投入不足，另一方面投向分散，資金渠道多，監(jiān)管難，效益低，一些地方甚至出現(xiàn)貪污、浪費(fèi)、滯留、挪用現(xiàn)象。三是貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)基層網(wǎng)點(diǎn)不足，金融服務(wù)扶貧開發(fā)乏力。

3.4 扶貧工作機(jī)構(gòu)不規(guī)范不健全，隊(duì)伍薄弱，工作條件較差

一是機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不足問(wèn)題比較突出。全區(qū)14個(gè)市扶貧辦中，有5個(gè)是政府組成部門，7個(gè)為掛靠單位，1個(gè)是直屬機(jī)構(gòu)，1個(gè)為副處級(jí)單位?？h（市、區(qū)）一級(jí)有53.2%的扶貧辦為掛靠單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧隊(duì)伍更為薄弱。全區(qū)1126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有149個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專門扶貧機(jī)構(gòu)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的13.2%，專職人員只有361人，平均一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有0.3人。二是干部隊(duì)伍素質(zhì)低、力量薄弱問(wèn)題較為突出。據(jù)去年5月統(tǒng)計(jì)，全區(qū)市級(jí)扶貧辦人員共178人，其中領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員達(dá)99人，占總?cè)藬?shù)的55.6%。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)縣級(jí)扶貧部門實(shí)有人員1022人，其中領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員達(dá)694人，占總?cè)藬?shù)的67.9%。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部過(guò)多的制度弊端是不利于調(diào)動(dòng)干部的積極性和創(chuàng)造性。加之開展扶貧干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不多，致使整個(gè)隊(duì)伍精專人才奇缺，活力不足，不適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的要求。全區(qū)扶貧系統(tǒng)還普遍存在信息化、現(xiàn)代管理滯后，交通、通訊工具缺乏、落后等問(wèn)題，致使工作水平低、效率低。

4 推進(jìn)廣西貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的幾點(diǎn)建議和措施

4.1 明確目標(biāo)和重點(diǎn)，搞好“十三五”扶貧規(guī)劃編制和重點(diǎn)組織實(shí)施工作

一是在總結(jié)評(píng)估“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，搞好“十三五”扶貧總體規(guī)劃、全區(qū)整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃、扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、滇桂黔石漠化廣西片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)規(guī)劃（基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)）及“十三五”“兩廣”扶貧協(xié)作計(jì)劃綱要的編制和實(shí)施工作。二是繼續(xù)抓好廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程、養(yǎng)殖扶貧合作試點(diǎn)、旅游扶貧合作試點(diǎn)等示范項(xiàng)目建設(shè)；扶持貧困地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)茶園、標(biāo)準(zhǔn)桑園、火龍果基地及種草養(yǎng)牛養(yǎng)羊等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；實(shí)施金融扶貧“百千萬(wàn)”工程，擴(kuò)大金融扶貧對(duì)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的作用；三是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、教育培訓(xùn)、扶貧生態(tài)移民工程、新一輪整村推進(jìn)扶貧開發(fā)工程、項(xiàng)目資金籌措等重點(diǎn)工作；抓好駐村幫扶，落實(shí)到村到戶幫扶規(guī)劃、幫扶措施和幫扶責(zé)任人、鄰里幫扶以及千家民營(yíng)企業(yè)扶助千個(gè)貧困村、“兩廣”協(xié)作的全社會(huì)扶貧活動(dòng)。

4.2 改進(jìn)扶貧資金分配、使用和監(jiān)管方式

實(shí)行扶貧考核結(jié)果、資金管理使用績(jī)效考評(píng)結(jié)果與扶貧資金分配掛鉤以及補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、連片開發(fā)扶持與個(gè)性化扶助相結(jié)合、資金直接投入與扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)資金相結(jié)合等資金分配方式，提高資金使用效益；落實(shí)各級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度及扶貧項(xiàng)目公告公示制度；加大對(duì)扶貧資金的審計(jì)、監(jiān)督和檢查力度，查處違法違紀(jì)行為。

4.3 搞好扶貧信息化建設(shè)和加強(qiáng)宣傳力度

一是搞好扶貧信息化和扶貧開發(fā)電子政務(wù)綜合信息系統(tǒng)建設(shè)；二是加強(qiáng)貧困村信息員隊(duì)伍建設(shè)；三是做好扶貧對(duì)象信息更新，實(shí)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)管理及全區(qū)扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作；四是發(fā)揮廣西扶貧信息網(wǎng)、《中國(guó)扶貧》雜志、新華掌媒·扶貧快報(bào)、《第一書記》欄目、及其新浪微博、微信等媒體的作用，廣泛宣傳扶貧政策、先進(jìn)典型、經(jīng)驗(yàn)、課題調(diào)研成果的宣傳，為精準(zhǔn)扶貧工作創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

4.4 建立完善的精準(zhǔn)扶貧組織管理體系

一是在增強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)清實(shí)行精準(zhǔn)扶貧對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“兩個(gè)百年目標(biāo)”深遠(yuǎn)意義的基礎(chǔ)上，建立健全各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明確責(zé)任、分級(jí)負(fù)責(zé)的精準(zhǔn)扶貧負(fù)責(zé)制。建立包括強(qiáng)化各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任制度、上級(jí)扶貧部門對(duì)下級(jí)扶貧部門指導(dǎo)、檢查、督促和考核的責(zé)任制度、項(xiàng)目區(qū)黨政一把手對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施負(fù)主要責(zé)任、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目戶主捆綁負(fù)全責(zé)的制度，確保精準(zhǔn)扶貧工作扎實(shí)推進(jìn)，取得成效。二是按照有關(guān)規(guī)定要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范全區(qū)扶貧系統(tǒng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，建立健全各市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)扶貧工作機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員；加強(qiáng)扶貧干部培訓(xùn)，提升扶貧干部整體素質(zhì)；加強(qiáng)干部隊(duì)伍教育管理，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格績(jī)效獎(jiǎng)懲，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。

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