構(gòu)建地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的全過程監(jiān)管體系

章彰

為了防止風(fēng)險(xiǎn)積聚，影響社會穩(wěn)定，監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)早預(yù)警早處置，必須實(shí)施地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)接入。

以小額貸款公司，融資性擔(dān)保公司為代表的地方金融機(jī)構(gòu)，以民間投融資中介服務(wù)公司和當(dāng)?shù)刈缘木W(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)為代表的融資中介近年來大量涌現(xiàn)，對于緩解中小微企業(yè)融資難融資貴融資慢問題發(fā)揮了積極作用，但也滋生了不少風(fēng)險(xiǎn)事件，給地方金融市場穩(wěn)定帶來不良影響。為了規(guī)范市場秩序，國家層面先后出臺了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，省級人民政府對小額貸公司，融資性擔(dān)保公司發(fā)布了暫行管理辦法，監(jiān)管體系不斷完善，監(jiān)管成效顯著。從衡陽市的監(jiān)管實(shí)踐來看，根據(jù)地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的經(jīng)營屬性，對處于生命周期不同階段的上述兩類機(jī)構(gòu)，明確行業(yè)監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容，依托大數(shù)據(jù)信息化的有效監(jiān)管手段，建立和完善全過程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系勢在必行。

一、確立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的基本原則

金融活動是資金融通行為，金融機(jī)構(gòu)是聯(lián)結(jié)資金供給方和資金需求方的媒介。從經(jīng)營屬性上看，民間投融資中介服務(wù)公司、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)屬于單純的信息中介。而銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、融資性擔(dān)保公司、信托公司、融資租賃公司、消費(fèi)金融公司、小貸公司和融資性擔(dān)保公司等既是信息中介，更是信用中介。信息中介是資金供求雙方信息的匯集場所，它的職能是提供投融資信息撮合服務(wù)，撮合成功則收取一定的服務(wù)費(fèi)用，但不應(yīng)該對投資方的投資損失風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。確保供求雙方信息的真實(shí)性，防止融資欺詐是對信息中介的核心監(jiān)管要求。信用中介不僅匯集了資金供求雙方的信息，還承擔(dān)著對資金需求方的信用進(jìn)行篩選的職責(zé)，這對監(jiān)管提出了更高的要求。既要從公司治理的頂層設(shè)計(jì)開始，確保信用中介具備管理經(jīng)營過程中面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，也要確保資本具有抵御損失的足夠水平，更要確保發(fā)揮信息披露對其經(jīng)營行為的市場監(jiān)督作用。從內(nèi)在邏輯上看，成為信息中介是成為信用中介的先決條件，但信息中介并非必然是信用中介。

對地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

1.根據(jù)經(jīng)營屬性，實(shí)施分類監(jiān)管。由于信息中介掌握了雙方的供求信息，而單純提供信息服務(wù)的業(yè)務(wù)模式在市場上生存艱難，從信息中介向信用中介轉(zhuǎn)變有內(nèi)在驅(qū)動力。如果不對經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，信息中介很容易和融資方合謀欺詐，損害投資者利益。因此，監(jiān)管信息中介必須強(qiáng)調(diào)信息中介賦有保證資金供求雙方信息真實(shí)性的法律責(zé)任，必須對其經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)禁超范圍經(jīng)營，防止在不具備風(fēng)險(xiǎn)管理能力的情況下異化為信用中介。監(jiān)管信用中介除了對業(yè)務(wù)范圍嚴(yán)格監(jiān)管外，更重要的是嚴(yán)格監(jiān)管其風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制的完備性，以及資本，準(zhǔn)備金的充足水平。從已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題回溯，尤其是對投資者投資前風(fēng)險(xiǎn)承受能力的評估，投資過程中知情權(quán)的保護(hù)，以及投資者投訴機(jī)制的完善必須要強(qiáng)化監(jiān)管。

2.根據(jù)屬地管理，實(shí)施機(jī)構(gòu)全覆蓋。信用中介和信息中介的跨地區(qū)經(jīng)營是常態(tài)，在某地批準(zhǔn)，登記和備案的所有地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介均需要納入屬地監(jiān)管范圍。這其中又有主要監(jiān)管和次要監(jiān)管角色問題。在其他區(qū)域批準(zhǔn)，登記和備案，在本地開展業(yè)務(wù)的要納入屬地和經(jīng)營地雙重監(jiān)管的范圍，但應(yīng)該注意以屬地監(jiān)管為主。特別是通過兼并收購，開展融資活動和融資中介業(yè)務(wù)的，在哪里批準(zhǔn)、登記和備案，哪里就承擔(dān)主要監(jiān)管角色。

3.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化，實(shí)施動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管。地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介業(yè)務(wù)不斷開展，經(jīng)營面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)也處于不斷變化之中。為了防止風(fēng)險(xiǎn)積聚，影響社會穩(wěn)定，監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)早預(yù)警早處置，必須實(shí)施地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)接入，對其在業(yè)務(wù)開展中面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)、集中性風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)等主要風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)實(shí)時(shí)計(jì)算，對于行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢進(jìn)行分析預(yù)判，對于單個(gè)指標(biāo)突破實(shí)施及時(shí)預(yù)警，防患未然。

二、明確行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任主體

在現(xiàn)行地方金融監(jiān)管體系中，省市縣人民政府是地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解處置的責(zé)任主體。職能分工上，地方政府金融辦公室負(fù)責(zé)對小額貸款公司，融資性擔(dān)保公司進(jìn)行監(jiān)管，在持續(xù)經(jīng)營期內(nèi)實(shí)施全過程監(jiān)管；人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)予以取締；地方銀監(jiān)分局負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介進(jìn)行日常行為監(jiān)管；地方政府經(jīng)濟(jì)信息委員會負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)，用戶信息和數(shù)據(jù)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管；地方政府工商局負(fù)責(zé)對民間投融資中介進(jìn)行登記注冊和管理，依法對地方金融監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的虛假宣傳，超范圍經(jīng)營等違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰；地方公安局負(fù)責(zé)對地方金融市場出現(xiàn)的違法犯罪進(jìn)行打擊處置。

實(shí)踐中地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的全過程監(jiān)管體系分工格局形成，但職能仍需要進(jìn)一步明晰，監(jiān)管缺乏手段，監(jiān)管效率的問題也較突出。例如，地方政府工商局完成工商登記后，小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司的非現(xiàn)場監(jiān)管手段尚待加強(qiáng)，數(shù)據(jù)采集不及時(shí)，報(bào)送錯(cuò)漏時(shí)有發(fā)生，信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)作用不能有效發(fā)揮，無法在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的早期階段采取行動；對民間投融資中介服務(wù)公司和網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)及時(shí)采集的監(jiān)管要求尚待明確；部分監(jiān)管要求，如客戶身份識別，可疑交易自動篩選等沒有落地。

無論是地方金融機(jī)構(gòu)，還是融資中介，對投資者保護(hù)的監(jiān)管規(guī)定尚不完善，未能強(qiáng)制要求對投資者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力進(jìn)行投資前評估，投資者一味追求高回報(bào)，容易引發(fā)投資風(fēng)險(xiǎn)。投資過程中，對地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的信息披露內(nèi)容和頻率或者沒有提出強(qiáng)制性監(jiān)管要求，或者執(zhí)行不到位，投資者在投資過程中的知情權(quán)保護(hù)不夠。出現(xiàn)雙方投資糾紛后，解決機(jī)制不順暢，容易演變成影響社會穩(wěn)定的事件。

地方金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制缺失，風(fēng)險(xiǎn)控制程序存在較大隱患。從暴露的風(fēng)險(xiǎn)事件案情來看，股東之間關(guān)聯(lián)交易，甚至移花接木對特定企業(yè)，特定關(guān)系人進(jìn)行過度融資，進(jìn)而挪用部分資金，進(jìn)行自融。盡職調(diào)查和審批程序也存在較大缺陷。融資性擔(dān)保公司的流動性風(fēng)險(xiǎn)管理嚴(yán)重缺失。部分融資中介異化為信用中介，通過復(fù)雜產(chǎn)品違規(guī)設(shè)立資金池，發(fā)售高風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)產(chǎn)品，進(jìn)行期限拆分，存在信用風(fēng)險(xiǎn)和流動性風(fēng)險(xiǎn)疊加風(fēng)險(xiǎn)。此外，目前監(jiān)管分工格局中對于民間投融資中介服務(wù)公司持續(xù)經(jīng)營過程中日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任主體較為模糊，容易成為監(jiān)管“真空地帶”。

三、實(shí)施全過程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在，風(fēng)險(xiǎn)無處不在。為了消除地方金融市場風(fēng)險(xiǎn)源頭，規(guī)范經(jīng)營失敗的地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介退出，確保地方金融市場的秩序，引導(dǎo)民間資本有序且有效地進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，必須對地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介進(jìn)行全過程監(jiān)管。

從經(jīng)營的維度看，地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的全生命周期包括批準(zhǔn)，登記或備案，持續(xù)經(jīng)營，經(jīng)營終止，清算完畢等幾個(gè)重要階段。全過程監(jiān)管體系要求既要把好上述兩類機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)入關(guān)”，又要把好“退出關(guān)”，更要把好“過程關(guān)”。準(zhǔn)入階段和退出階段是入口和出口，必須保持通暢，這樣才有利于保證市場的效率。在持續(xù)經(jīng)營階段，涉及到被監(jiān)管對象、投（出）資者、融資方、存管銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)五方。構(gòu)建全過程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系要解決地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介在生命周期每個(gè)階段的監(jiān)管主體，監(jiān)管內(nèi)容，監(jiān)管手段的問題，應(yīng)從被監(jiān)管對象的經(jīng)營屬性，被監(jiān)管對象所處生命周期的階段，以及涉及到的監(jiān)管各方三個(gè)維度構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)，監(jiān)管有力的全過程監(jiān)管體系。

對經(jīng)營屬性屬于信用中介的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管要求應(yīng)比對信息中介機(jī)構(gòu)的要求更高。批準(zhǔn)設(shè)立要有前置條件，滿足資本門檻，風(fēng)險(xiǎn)管理及內(nèi)控機(jī)制，從業(yè)人員資格，非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)接入等方面的條件是獲批的先決條件。獲得地方政府金融辦公室的批準(zhǔn)后，才可以在地方工商部門進(jìn)行工商注冊登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。在開業(yè)之前，還需要在地方政府金融辦公室完成備案登記，在通信主管部門獲得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可。進(jìn)入持續(xù)經(jīng)營階段后，監(jiān)管主體是地方金融機(jī)構(gòu)辦公室，監(jiān)管內(nèi)容是信用中介的公司治理及內(nèi)部控制體系完整性和持續(xù)有效性，必須對經(jīng)營中面對的各類風(fēng)險(xiǎn)（特別是信用風(fēng)險(xiǎn)，集中性風(fēng)險(xiǎn)，流動性風(fēng)險(xiǎn)，操作風(fēng)險(xiǎn)）的內(nèi)部授權(quán)管理，控制流程，從業(yè)人員資格準(zhǔn)入，IT系統(tǒng)保障信息和數(shù)據(jù)安全的能力，準(zhǔn)備金水平和資本變化水平進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。監(jiān)管內(nèi)容還必須明確對投資者的保護(hù)要求，強(qiáng)制此類機(jī)構(gòu)在投資前對投資者風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行評估，將評估結(jié)果反饋給投資者，并留下書面記錄；規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保投資者對投資合同內(nèi)容的正確理解和正式簽署；要求此類機(jī)構(gòu)對投資過程中的重大信息進(jìn)行定期和不定期披露，發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件對投資者進(jìn)行提示，在投資結(jié)束前投資者可以隨時(shí)查詢投資狀態(tài)，保證投資者的知情權(quán)；也應(yīng)該包括對投資方舉報(bào)方式的安排，以及雙方糾紛投訴和上訪機(jī)制。上述風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容要通過監(jiān)管手段落地，實(shí)踐證明只有非現(xiàn)場監(jiān)管手段跟上風(fēng)險(xiǎn)變化的頻率，業(yè)務(wù)發(fā)生和采集風(fēng)險(xiǎn)信息同步進(jìn)行，對關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)實(shí)施動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管，根據(jù)指標(biāo)變化的指向開展針對性的現(xiàn)場監(jiān)管，這樣才能確保風(fēng)險(xiǎn)隱患的早期發(fā)現(xiàn)和排除，將社會成本最小化。

經(jīng)營屬性上只是信息中介的機(jī)構(gòu)，本身更容易演變?yōu)榉欠Y。在全過程監(jiān)管體系中，除了在地方政府工商部門登記以外，開業(yè)前應(yīng)該增加在地方政府金融辦公室的備案環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)對金融監(jiān)管的信息歸口。在持續(xù)經(jīng)營階段，監(jiān)管主體是地方政府工商局和銀監(jiān)分局。監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)該強(qiáng)調(diào)信息中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和對投資方風(fēng)險(xiǎn)告知義務(wù)的履行，緊緊圍繞其經(jīng)營范圍嚴(yán)格監(jiān)管，確保只在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)經(jīng)營，嚴(yán)禁超范圍經(jīng)營，確保信息中介機(jī)構(gòu)與出資和融資雙方簽訂的合同依法合規(guī)。鑒于對信息中介機(jī)構(gòu)注冊資本金要求較低，準(zhǔn)入門檻較低。為防止信息中介發(fā)布虛假信息，可以考慮要求信息中介按照撮合成交金額的一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，到期兌付后釋放風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。對于中介機(jī)構(gòu)撮合信息的采集必須依托非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，逐筆（包括資金來源和投向）實(shí)時(shí)采集，投資方在線上可以查詢合同信息及狀態(tài)直到兌付完成。一旦發(fā)現(xiàn)虛假信息，立即追究信息中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，嚴(yán)厲打擊欺詐行為。

在持續(xù)經(jīng)營階段，人民銀行分支機(jī)構(gòu)對于地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的跨行清算，大額可疑交易進(jìn)行日常監(jiān)管，防范洗錢犯罪和恐怖主義融資，同時(shí)對業(yè)務(wù)和產(chǎn)品是否屬于非法集資進(jìn)行監(jiān)督檢查。民間投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)均應(yīng)該引入存管銀行實(shí)施賬戶監(jiān)管，由存管銀行負(fù)責(zé)將此類機(jī)構(gòu)自有資金與出資者資金進(jìn)行完全隔離，出資者資金單獨(dú)設(shè)立賬戶，存管銀行接受中介機(jī)構(gòu)的委托，履行資金保管，清算，賬務(wù)核對及提供信息報(bào)告的職責(zé)，定期接受審計(jì)。一旦地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，必須終止經(jīng)營，在經(jīng)營終止到清算完畢階段，由地方政府，法院，人民銀行分支機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)分局共同履行，確保按照《合同法》和其他法律執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)有序退出。

特別要注意的是對于那些通過兼并收購，擁有或成為地方金融機(jī)構(gòu)和融資中介的法人，容易成為監(jiān)管盲區(qū)，也需要按照經(jīng)營屬性，在上述經(jīng)營生命周期的各個(gè)階段接受行業(yè)監(jiān)管主體的監(jiān)管，要將其經(jīng)營信息和風(fēng)險(xiǎn)信息的實(shí)時(shí)采集作為正式開展業(yè)務(wù)的前置條件，確保監(jiān)管手段先行到位。