關(guān)于《社會信用法》的學(xué)術(shù)設(shè)想（上）

近年來，國家正在積極構(gòu)建社會信用體系。然而，在建設(shè)法治中國的背景下，我國信用建設(shè)還面臨著法制不完備、法治基礎(chǔ)薄弱等問題。制定一部符合中國國情的社會信用基本法（即《社會信用法》），回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，系統(tǒng)構(gòu)建信用領(lǐng)域的基本法律規(guī)則，已經(jīng)成為改革的迫切要求。

信用建設(shè)呼喚信用法治

當(dāng)前我國社會信用立法缺失，使得我國的社會信用建設(shè)處在法治的真空地帶，實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了法治的前面。信用建設(shè)實(shí)踐中所反映出來的各種突出問題，強(qiáng)烈地呼喚法治的回應(yīng)。我國在信用制度建設(shè)方面，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

其一，政策推動，行政主導(dǎo)。近年來，為構(gòu)建誠信中國，中央和國務(wù)院出臺了大量的指導(dǎo)意見及政策，包括《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。這些政策性文件，為誠信體系建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，信用建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)雛形初現(xiàn)。同時，在國家發(fā)改委的牽頭和統(tǒng)籌之下，各部委、最高人民法院之間加強(qiáng)協(xié)作，簽訂了十余個信用聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒的備忘錄。尤其是在2016年，各類信用聯(lián)合獎懲備忘錄密集出臺。同時，地方也通過發(fā)布各類政策性文件，開展了不同形式的信用建設(shè)實(shí)踐。中央和地方的這些實(shí)踐，促進(jìn)了政府之間、政府與司法部門之間、政府與社會之間的廣泛協(xié)作和配合，推動信用建設(shè)向縱深發(fā)展。由此，我國的信用建設(shè)帶有強(qiáng)烈的“政策推動型”特征。

其二，立法“碎片化”，效力層級較低。中央和地方開展了相應(yīng)的信用立法。在中央層面，國務(wù)院制定了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公示暫行條例》等重要法規(guī)。與此同時，各地紛紛出臺公共信用信息管理等地方性立法，在信用建設(shè)等方面方面開展了諸多的立法實(shí)踐。尤為值得一提的是，《上海市社會信用條例》已向社會公開征求意見，這將是我國第一部社會信用領(lǐng)域的地方性立法。而近期發(fā)布的《湖北省社會信用信息管理?xiàng)l例》，也是第一部社會信用信息管理的地方性立法。中央和地方的信用立法從不同的角度總結(jié)了我國信用建設(shè)的實(shí)踐，為信用建設(shè)提供了重要依據(jù)。但與信用政策在實(shí)踐中發(fā)揮的重要功能相比，我國的信用立法還呈現(xiàn)“碎片化”的特點(diǎn)，存在效力層級較低、法律規(guī)則不統(tǒng)一、治理功能不足等問題。

第三，信用建設(shè)實(shí)踐與現(xiàn)代法治的要求仍有較大差距。由于缺乏信用“母法”，信用立法有效供給不足，信用建設(shè)呈現(xiàn)“政策推動型”的特征。由此，在信用建設(shè)實(shí)踐中，也出現(xiàn)了于法無據(jù)、懲罰過重、權(quán)益保障不足等與法治相求不相吻合的問題。例如：對失信行為人進(jìn)行懲戒的法律根據(jù)不足，過罰不相當(dāng)；片面注重對失信行為的懲罰，忽視信用修復(fù)和誠信教育；商業(yè)秘密和個人隱私法律保護(hù)機(jī)制匱乏，某些領(lǐng)域?qū)Α昂诿麊巍钡倪\(yùn)用過多過濫，對信息主體的權(quán)益保護(hù)不足等。

制定《社會信用法》需要進(jìn)行法治創(chuàng)新

針對當(dāng)前信用法治缺失，尤其是欠缺信用基本法的問題，在信用領(lǐng)域制定《社會信用法》已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。筆者認(rèn)為，當(dāng)前黨和國家已經(jīng)在信用建設(shè)方面制定了諸多良好的政策，而中央和地方所制定的部分信用立法，也為制定效力層級更高的信用立法提供了實(shí)踐依據(jù)。在全面推進(jìn)依法治國的背景之下，按照十八屆四中全會關(guān)于重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要等要求，通過制定《社會信用法》，將黨和國家的政策上升為國家意志，將現(xiàn)行成熟的信用建設(shè)實(shí)踐融入國家立法，才能夯實(shí)信用建設(shè)的法律基礎(chǔ)，并為信用建設(shè)開辟更加廣闊的空間。信用建設(shè)需要將法治作為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，制定信用基本法就是信用法治建設(shè)的重要起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

毫無疑問，制定《社會信用法》需要具備法治創(chuàng)新的勇氣、智慧和膽識。在現(xiàn)代社會，對社會成員誠信的要求散布于各類立法之中，在民法、行政法、刑法等法律部門中都有大量的關(guān)于社會成員誠信經(jīng)營、誠信活動的要求。因此，誠信不再僅僅是道德范疇的問題，重要的公共道德早已融入法律之中，成為法律的基本要求，甚至是核心和靈魂。但就專門的信用立法而言，傳統(tǒng)上則主要集中于以金融債權(quán)為基礎(chǔ)的征信立法以及信息自由、個人隱私、商業(yè)秘密保護(hù)等立法之中。而當(dāng)今中國的信用建設(shè)，由經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段和國情特征所決定，我們的信用建設(shè)已經(jīng)跨越了狹窄的金融債權(quán)領(lǐng)域，成為包含政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信等諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，信用建設(shè)的內(nèi)涵和外延都更加豐富。由此，《社會信用法》要跨越傳統(tǒng)的以金融為基礎(chǔ)的征信立法，構(gòu)建一個覆蓋整個社會，以信息的高度共享為基礎(chǔ)的社會信用體系。從這個意義上講，制定《社會信用法》沒有先例可循，我們需要在傳統(tǒng)征信立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步超越，為我國整體的信用建設(shè)提供基本法律根據(jù)。遵循信用建設(shè)的法治邏輯，結(jié)合中國的實(shí)際，進(jìn)行必要的法治創(chuàng)新，制定一部帶有“中國創(chuàng)造”烙印的《社會信用法》，是建設(shè)“誠信中國”的法治基石。

我國未來制定的《社會信用法》，應(yīng)當(dāng)定位于信用領(lǐng)域的基本法，旨在構(gòu)建社會信用的基本法律框架。同時，這部立法既應(yīng)是引領(lǐng)信用建設(shè)實(shí)踐的基本法，更應(yīng)是重構(gòu)社會信任、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)法。

《社會信用法》的長遠(yuǎn)目標(biāo)是構(gòu)建社會信任機(jī)制。當(dāng)今中國正面臨著嚴(yán)重的社會信任危機(jī)，國家必須通過制度化的信用機(jī)制維系和構(gòu)建社會共同體?；谏鐣煌械幕拘枰蜕鐣蓡T之間天然的不信任，社會信任的建立不能僅僅依靠社會倫理和道德教化，更需要依靠制度化的機(jī)制。這種機(jī)制主要是兩個方面，一是信息機(jī)制，主要是指信用信息的采集、歸集、共享、公示等機(jī)制，從而盡可能緩和公權(quán)力機(jī)關(guān)、市場主體與特定信用主體之間的信息不對稱問題；二是信任機(jī)制，主要是建立在信息查詢和利用基礎(chǔ)上的信用約束和激勵機(jī)制，從而滿足公權(quán)力機(jī)關(guān)在提供公共服務(wù)、市場監(jiān)管以及市場主體交易時判斷特定主體信用狀況的需要。因此，《社會信用法》是構(gòu)建社會信任關(guān)系的重要基礎(chǔ)，是公權(quán)力機(jī)關(guān)和市場主體根據(jù)其依法所能查詢信用信息，判斷信用主體守法或履約的狀態(tài)，從而降低社會的運(yùn)行成本，強(qiáng)化社會信任。由此，建立和完善社會信用立法，應(yīng)當(dāng)成為我們重構(gòu)社會信任，邁向國家治理現(xiàn)代化的重要一步。

《社會信用法》的直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)信用領(lǐng)域的法治化。目前，我國市場運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律已經(jīng)基本完備，合同法、物權(quán)法、破產(chǎn)法、票據(jù)法及各類金融法律等制度的建立，從微觀交易的角度為構(gòu)建社會誠信奠定了基礎(chǔ)。目前，我國出臺了較多的信用建設(shè)方面的政策，如《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。但是，我國信用建設(shè)領(lǐng)域的專門法律規(guī)則卻較為薄弱。除國務(wù)院制定的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公示暫行條例》《政府信息公開條例》等部分行政立法外，系統(tǒng)化且層級較高的法律法規(guī)比較匱乏，現(xiàn)有的信用規(guī)則比較零散，呈現(xiàn)顯著的碎片化特點(diǎn)，不能形成體系化的信用法律規(guī)則。因此，《社會信用法》的基本定位，就是要確立信用法治的基本原則，在立法目標(biāo)、法治體系、制度框架等方面形成系統(tǒng)化的立法思路，為社會信用建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

《社會信用法》應(yīng)當(dāng)確立多層次的法律調(diào)整機(jī)制?，F(xiàn)代社會的信用體系，重在對信用主體遵循法律、履約意愿等方面的考察，既涉及到公權(quán)力與信用主體之間的關(guān)系，也涉及到社會成員與信用主體之間的關(guān)系。因此，社會信用體系的運(yùn)行必然是個體、社會和政府互動的結(jié)果。我國的《社會信用法》應(yīng)當(dāng)著眼于從整體上構(gòu)建國家信用法律體系，規(guī)制個體、社會和國家三個層面的信用關(guān)系，并形成層次分明、內(nèi)容豐富的信用法律規(guī)則。其中，個體層面的信用關(guān)系，主要是平等主體之間，以意思自治為基礎(chǔ)的商事信用關(guān)系；社會層面的信用關(guān)系，主要是以倫理規(guī)范、聲譽(yù)褒損、信息公開、商業(yè)征信以及聲譽(yù)評價(jià)等為基礎(chǔ)，所形成的市場化、社會化的聲譽(yù)機(jī)制；國家層面的信用關(guān)系，主要是指國家通過公權(quán)力實(shí)施信用規(guī)制，凈化社會信用環(huán)境，包括：制定信用立法及相關(guān)規(guī)則、搭建信用信息平臺、依法實(shí)施信用約束和信用激勵，對于較為嚴(yán)重的違法失信行為（虛假廣告、虛假訴訟、虛開增值稅發(fā)票等），則直接加以必要的行政甚至刑事法律制裁。