領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探究

許萍，吳雯彥

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州，350108)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探究

許萍，吳雯彥

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州，350108)

目前，我國對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚處于試點(diǎn)探索階段。根據(jù)文獻(xiàn)資料的查閱以及到福建省審計(jì)廳等部門實(shí)地調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前審計(jì)工作存在自然資源資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化、領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍難以界定等問題。為了確保審計(jì)工作得以有效開展，提出構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系、編制自然資源資產(chǎn)核算變化表、建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境臺賬等措施，以期為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展提供借鑒。

自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)；評價(jià)指標(biāo)體系

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。該項(xiàng)規(guī)定是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，拓寬了領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的范圍，符合審計(jì)“全覆蓋”的要求。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施該項(xiàng)工作已刻不容緩，任重道遠(yuǎn)。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作存在的問題

審計(jì)署公開信息表明，自黨的十八屆三中全會(huì)以來，福建、山東、湖北、內(nèi)蒙古等省份積極開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作。審計(jì)署發(fā)布的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)強(qiáng)調(diào)，審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥恋刭Y源、水資源、森林資源、礦山生態(tài)環(huán)境治理和大氣污染防治等。同時(shí)《方案》也指出，各地區(qū)可根據(jù)自然資源資產(chǎn)的實(shí)際情況，有針對性地增添審計(jì)內(nèi)容、確定審計(jì)工作重點(diǎn)。例如，福建省海岸線長度位居全國第二，海洋資源豐富，應(yīng)增添海洋資源審計(jì)；甘肅省酒泉市在開展工作時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注草原濕地項(xiàng)目保護(hù)等。筆者對福建省審計(jì)廳、環(huán)保局、國土資源局、林業(yè)廳等單位進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，收集福建省出臺的有關(guān)生態(tài)環(huán)境等方面法規(guī)政策，了解福建省自然資源資產(chǎn)分布現(xiàn)狀、管理評價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的開展情況；同時(shí)，訪問審計(jì)署和各省市審計(jì)廳(局)及相關(guān)部門官網(wǎng)，收集有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源審計(jì)試點(diǎn)情況相關(guān)資料并進(jìn)行歸類整理。通過分析調(diào)研情況及所收集的資料，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前試點(diǎn)工作主要存在六個(gè)問題。

(一)自然資源資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化

自然資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化是試點(diǎn)工作順利開展的基礎(chǔ)，造成難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化的原因主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是自然資源資產(chǎn)所涵蓋的內(nèi)容廣泛，包括土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、水資源、大氣資源、生物資源等，其中礦產(chǎn)資源多儲藏于地下，無法全部探明；水資源和大氣資源具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，無法進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)；部分稀缺生物資源和礦產(chǎn)資源缺乏活躍的交易市場，難以進(jìn)行價(jià)格評估。二是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在無法通用的局限，由于缺乏對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合和協(xié)調(diào)，存在相關(guān)指標(biāo)的名稱、概念、口徑、范圍不一致的情況，造成標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的程度較低，甚至個(gè)別部門間發(fā)布的數(shù)據(jù)結(jié)果存在矛盾，可比性較差。價(jià)值量化難問題加大了試點(diǎn)工作的開展難度。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍難以界定

領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定是試點(diǎn)工作順利開展的保障，而造成責(zé)任難以界定的原因主要有三個(gè)。一是自然資源資產(chǎn)范圍界限模糊。部分自然資源資產(chǎn)具有跨區(qū)域性，如河流，其上中下游一般穿越多個(gè)地區(qū)，因此，難以對各區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)進(jìn)行責(zé)任界定。二是自然資源資產(chǎn)發(fā)生變化不是立竿見影的，具有長期性和持續(xù)性，導(dǎo)致有些決策對自然資源資產(chǎn)的影響存在一定滯后性。我國《憲法》規(guī)定，從縣級到中央主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限均為5年，并且每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部最多只連任兩屆[1]。因此，可能存在前任領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)且后任領(lǐng)導(dǎo)干部上任一段時(shí)間后該影響尚未出現(xiàn)的情況。三是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有審計(jì)內(nèi)容繁多、專業(yè)性強(qiáng)、任務(wù)重的特點(diǎn)，并且可能在審計(jì)過程中，自然資源資產(chǎn)狀況已經(jīng)隨著后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策而發(fā)生變化。以上三種情況都將加大審計(jì)難度，無法明確追究領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

(三)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任衡量標(biāo)準(zhǔn)難以確定

十八屆三中全會(huì)提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以反映具體時(shí)點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)狀況，并通過差額計(jì)算，直觀全面地反映一段時(shí)間內(nèi)政府對各項(xiàng)資源的占有使用情況，它是發(fā)現(xiàn)并追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的基礎(chǔ)。而領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任衡量標(biāo)準(zhǔn)是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表發(fā)揮作用的保障，是試點(diǎn)工作開展的基石。在衡量領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任時(shí)，需要有較為明確的界限，稱之為“紅線”[2]。2014年環(huán)保部門出臺《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，將內(nèi)蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)，但尚未提出大中型城市劃分生態(tài)紅線的指導(dǎo)和要求。也就是說，將生態(tài)保護(hù)紅線作為領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任衡量標(biāo)準(zhǔn)尚未普及，目前仍處于探索階段，即使是已劃定生態(tài)紅線的地區(qū)，由于資源地方屬性的差異造成不同地區(qū)不同標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系也阻礙了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展。此外，自然資源資產(chǎn)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不定時(shí)更新，部分自然資源資產(chǎn)指標(biāo)尚無統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏評價(jià)所需的部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。加上我國的審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制尚未完全建立，自然資源資產(chǎn)管理的責(zé)任追究機(jī)制目前還未具備系統(tǒng)性和健全性，審計(jì)結(jié)果難以得到有效的運(yùn)用。

(四)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)專業(yè)性要求高

傳統(tǒng)審計(jì)主要局限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，而開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)拓寬了審計(jì)的范圍，涵蓋自然資源資產(chǎn)的管理、污染防治、環(huán)境保護(hù)等非財(cái)務(wù)內(nèi)容。在開展試點(diǎn)工作的過程中，會(huì)涉及許多專業(yè)技術(shù)、專業(yè)指標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)認(rèn)定等，這些都是傳統(tǒng)審計(jì)人員不具備的知識技能，造成審計(jì)人員陷入無法親自收集獲取審計(jì)證據(jù)、又不能完全依賴于被審計(jì)對象提供的窘境[3]。

(五)尚未實(shí)現(xiàn)信息共享，審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)力量不足

國土資源、農(nóng)林水利、海洋漁業(yè)等各個(gè)部門之間尚未形成信息共享，在一定程度上制約了自然資源資產(chǎn)審計(jì)的開展。在我國，涉及自然資源資產(chǎn)方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及監(jiān)測數(shù)據(jù)分散于不同部門，例如森林覆蓋率、森林積蓄量等數(shù)據(jù)存放于林業(yè)局；海洋物種數(shù)量、海水水質(zhì)情況等信息存放在海洋漁業(yè)局等。除了數(shù)據(jù)信息分散于各政府職能部門外，還有些數(shù)據(jù)存放在科研院所中。當(dāng)前各個(gè)政府職能部門、科研院所間尚未建立橫向機(jī)制，無法充分實(shí)現(xiàn)信息共享，監(jiān)測數(shù)據(jù)常用于具體目標(biāo)，統(tǒng)計(jì)資料也是歸于各個(gè)部門所有。此外，自然資源資產(chǎn)審計(jì)涉及多個(gè)監(jiān)管部門，每個(gè)部門又可能存在龐大的數(shù)據(jù)庫，有的還設(shè)立“在線管理系統(tǒng)”“在線監(jiān)督系統(tǒng)”等，信息量和數(shù)據(jù)量龐大，若僅依靠審計(jì)人員的人工收集、分析，存在人力不足、收集信息不完整的情況。

(六)自然資源資產(chǎn)造假問題難以鑒定

保護(hù)自然資源資產(chǎn)本是一項(xiàng)循序遞進(jìn)的過程，可是有些地方官員卻造假、走“捷徑”，例如渭南華縣給荒山涂綠漆，河南商丘用水泥澆灌樹根來抑制空氣浮塵。為了發(fā)現(xiàn)造假行為，實(shí)地調(diào)查法必不可少。然而實(shí)地調(diào)查的方法雖然可以在一定程度上發(fā)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)造假，但是在實(shí)踐過程中，由于人工成本高、審計(jì)時(shí)間短等限制，無法全面實(shí)施。因此，將實(shí)地調(diào)查法建立在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，有可能由于系統(tǒng)誤差，無法完全發(fā)現(xiàn)和杜絕造假行為。

二、完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對策

針對當(dāng)前離任審計(jì)試點(diǎn)工作中存在的問題，本文提出構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系、編制自然資源資產(chǎn)核算變化表、建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境臺賬、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)、構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享平臺、引入現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)、探索自然資源資產(chǎn)“先審后離”模式、制定結(jié)果運(yùn)用辦法和加大責(zé)任追究力度共八項(xiàng)措施。

(一)構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評價(jià)體系

1.總體指標(biāo)評價(jià)體系的設(shè)計(jì)

根據(jù)各審計(jì)廳(局)的網(wǎng)站公開信息以及實(shí)地調(diào)研獲知，目前各省市的審計(jì)試點(diǎn)工作仍處于探索階段，其工作情況主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是進(jìn)行自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)，即對個(gè)別自然資源資產(chǎn)展開審計(jì)；二是按照《方案》的要求從多角度進(jìn)行審計(jì)，由于目前尚未形成完善的指標(biāo)評價(jià)體系，因此未對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價(jià)考核，出具的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容主要是審計(jì)概要、現(xiàn)存問題和解決建議。為了確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)得以有效實(shí)施，各省市均積極探索編制指標(biāo)評價(jià)體系，其中山東省膠州市的指標(biāo)評價(jià)體系內(nèi)容較為豐富，具有一定針對性和操作性，成為各省市審計(jì)廳(局)學(xué)習(xí)的案例，但是存在推廣性弱的局限，不適合其它地方使用。因此，在參考多地已構(gòu)建的指標(biāo)評價(jià)體系和結(jié)合各廳局調(diào)研結(jié)果后，本文構(gòu)建了適用性廣的總體指標(biāo)評價(jià)體系，如表1所示。該評價(jià)指標(biāo)體系分為兩個(gè)部分，分別是綜合評價(jià)指標(biāo)(20分)與分項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)(80分)。

綜合評價(jià)指標(biāo)包含生產(chǎn)總值增長率、地方財(cái)政收入增長率等八個(gè)指標(biāo)，是從宏觀的視角來評價(jià)該區(qū)情況。可將這八個(gè)指標(biāo)分為三大類:一是經(jīng)濟(jì)情況。通過五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量，其中生產(chǎn)總值增長率、地方財(cái)政收入增長率和每萬元投資產(chǎn)出GDP三個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政廳，其目的是考核該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長情況和資金使用效率；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率、農(nóng)村居民人均可支配收入增長率兩個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計(jì)局，其目的是衡量居民生活水平情況，數(shù)值越高，一定程度上可以說明該區(qū)域居民生活質(zhì)量越高。二是技術(shù)革新情況。通過規(guī)模以上工業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量，指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計(jì)局，可以反映出該地區(qū)在技術(shù)改革方面的成效，通過技術(shù)革新減少污染、保護(hù)環(huán)境。三是信息公開情況。信息公開有利于人民群眾對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，督促領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使權(quán)力，而政府信息公開及時(shí)率是信息公開情況的重要評價(jià)指標(biāo)，其數(shù)據(jù)采集單位是政府辦公廳，可以通過“政府信息公開電子監(jiān)察系統(tǒng)”在線監(jiān)測計(jì)算得出。分項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)是從微觀的角度衡量自然資源資產(chǎn)情況，包含森林資源、土地資源、水資源、礦山資源和大氣資源等方面。

構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評價(jià)體系的創(chuàng)新點(diǎn)具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是設(shè)置綜合評價(jià)指標(biāo)時(shí)其內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，目的是避免領(lǐng)導(dǎo)干部一味追求生態(tài)環(huán)境保護(hù)而忽視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是分項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)按照《方案》的要求設(shè)置，不僅符合國家的政策方針，也具有普遍性，克服某些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系可復(fù)制性差和推廣性弱的局限。每個(gè)二級指標(biāo)都設(shè)置相應(yīng)權(quán)重，其目的是使具有普遍適用性的指標(biāo)評價(jià)體系可以因地制宜地適應(yīng)各地區(qū)不同的自然資源資產(chǎn)環(huán)境，使其具有靈活性和地方屬性。除此之外，各個(gè)地方可以根據(jù)地方特點(diǎn)完善分項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)容。以福建省為例，福建省的海岸線長達(dá)3751.5千米，僅次于廣州省，位居全國第二，因此，福建省審計(jì)廳提出為了在審計(jì)過程中充分考慮地方屬性，在開展審計(jì)工作時(shí)應(yīng)在分項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)中增設(shè)海洋資源一項(xiàng)，積極探索海洋資源審計(jì)。此外，福建省有“八山一水一分田”的特點(diǎn)，森林資源豐富，2015年《福建省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，福建省森林覆蓋率為65.95%，遠(yuǎn)高于我國森林覆蓋率平均水平(21.63%)。綜合考慮福建省資源自然資產(chǎn)情況，應(yīng)該將森林資源和海洋資源作為審計(jì)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，輔之以土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、大氣資源，因此，在設(shè)置權(quán)重時(shí)，森林資源和海洋資源所對應(yīng)的權(quán)數(shù)β應(yīng)較大，其余四個(gè)指標(biāo)的權(quán)數(shù)β應(yīng)較小。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 The evaluation index system of accountability audit for natural resource asset

2.分項(xiàng)指標(biāo)體系——以森林資源為例

分項(xiàng)指標(biāo)體系的內(nèi)容可以結(jié)合自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)展開，設(shè)置一致或類似的評價(jià)指標(biāo)，避免重復(fù)審計(jì)、減少工作量、降低審計(jì)成本，與此同時(shí)，可以克服由于不同部門相關(guān)指標(biāo)的名稱、概念、口徑、范圍不一致而造成標(biāo)準(zhǔn)化程度低的局限。以森林資源為例，如表2所示，森林資源分項(xiàng)指標(biāo)體系將從現(xiàn)狀、管理、投資、災(zāi)害四個(gè)方面設(shè)定評價(jià)指標(biāo)來衡量森林資源情況。在現(xiàn)狀分析時(shí)，通過森林覆蓋率、森林積蓄量和林地面積減少率三個(gè)常用指標(biāo)來衡量，森林覆蓋率和森林積蓄量越大，林地面積減少率越小，說明現(xiàn)存森林資源越豐富，領(lǐng)導(dǎo)干部對森林資源的保護(hù)情況越好。森林資源管理是考核領(lǐng)導(dǎo)干部行為的重要指標(biāo)，是從定性的角度對領(lǐng)導(dǎo)干部行為進(jìn)行審查，包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容:一是征用占用林地的面積是否超出限額規(guī)定、審批程序是否合法合規(guī)；二是審核中央及地方各級林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理及使用情況；三是審核林業(yè)規(guī)章制度、林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實(shí)情況。林業(yè)投資情況的審查是通過林業(yè)技術(shù)投資和林業(yè)資本投資兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行反映，其數(shù)額越大，說明國家在該領(lǐng)域投入越多，對森林資源的保護(hù)力度就越大；森林災(zāi)害的三個(gè)指標(biāo)的變動(dòng)情況與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)績效考核負(fù)相關(guān)，除了要統(tǒng)計(jì)森林災(zāi)害造成的直接損失和間接損失，還要分析災(zāi)害發(fā)生的主、客觀原因。綜上所述，通過四個(gè)方面多項(xiàng)指標(biāo)共同構(gòu)建森林資源分項(xiàng)指標(biāo)體系。

表2 森林資源分項(xiàng)指標(biāo)體系Tab.2 The index system of forest resource

(二)編制自然資源資產(chǎn)核算變化表，推進(jìn)價(jià)值形態(tài)貨幣化

編制自然資源資產(chǎn)核算變化表的目的是解決自然資源資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化的困境。在完善自然資源統(tǒng)計(jì)工作的基礎(chǔ)上，各相關(guān)單位需要對實(shí)物存量進(jìn)行價(jià)值評估，可采用重置成本法、公允價(jià)值法等，將自然資源價(jià)值形態(tài)貨幣化。自然資源資產(chǎn)變化表不僅反映自然資源規(guī)模的變化，更反映自然資源的價(jià)值狀況，如表3所示，自然資源資產(chǎn)變化表需要具備數(shù)量指標(biāo)(實(shí)物量核算)和價(jià)值指標(biāo)(價(jià)值量核算)。根據(jù)質(zhì)量指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)的變動(dòng)情況，全面記錄當(dāng)期各經(jīng)濟(jì)主體對自然資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)等活動(dòng)，評估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)價(jià)值量的變化，更加全面系統(tǒng)地反映自然資源的變化及其對生態(tài)環(huán)境的影響[4]。

表3 自然資源資產(chǎn)核算變化表Tab.3 Accounting change of natural resource asset

(三)建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境臺賬

為了解決領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍難以界定的問題，本文提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境臺賬。臺賬又稱明細(xì)記錄表，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境臺賬就是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的行為進(jìn)行詳細(xì)記錄，例如頒布的政策、制定的決策等。在臺賬的記錄和整理過程中，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自我總結(jié)和反思，強(qiáng)化其對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，起到自我監(jiān)督的作用。與此同時(shí)，為審計(jì)工作的開展留下依據(jù)。審計(jì)人員可以根據(jù)臺賬記錄界定各領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任范圍，避免扯皮推諉的發(fā)生，有利于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的實(shí)施，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

(四)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)

解決領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)專業(yè)性要求高的問題是保證審計(jì)工作有效開展的關(guān)鍵，本文提出構(gòu)建“新矩陣式組織結(jié)構(gòu)”模型，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)具有復(fù)雜性，一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)常會(huì)涉及多個(gè)部門。比如在進(jìn)行海岸線周圍領(lǐng)域測量時(shí)，由于潮漲潮落，有些區(qū)域很難劃分是歸屬于土地還是海洋，這時(shí)在資料收集的過程中就存在模糊的地方。通?？梢韵驀临Y源局和海洋漁業(yè)局獲取確切歸屬于其管轄范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)信息，而兩個(gè)領(lǐng)域共同產(chǎn)生作用的部分往往被視為盲區(qū)，可能造成扯皮現(xiàn)象，不利于資源的管理與監(jiān)控，也給審計(jì)工作的開展帶來困難?！靶戮仃囀浇M織結(jié)構(gòu)”模型是指，當(dāng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任責(zé)任審計(jì)時(shí)，從國土資源局、海洋漁業(yè)局等部門調(diào)配人員共同參與審計(jì)，當(dāng)遇到兩個(gè)部門的管轄盲區(qū)時(shí)，由兩部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)、審計(jì)。當(dāng)審計(jì)完畢后，他們又回到原工作崗位。通過“新矩陣式組織結(jié)構(gòu)”模型形成的項(xiàng)目組實(shí)現(xiàn)了跨部門間的交流與融合，且組織形式比較靈活，隨著相關(guān)審計(jì)工作的開展和完成而組成和解散，可以實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置。除此之外，該類型的項(xiàng)目組任務(wù)目標(biāo)明確，并且由具有相關(guān)方面專長的人員構(gòu)成，有利于將個(gè)人職責(zé)工作和整體工作相融合，更加精確有效地解決問題。

“矩陣式組織結(jié)構(gòu)”最早出現(xiàn)于企業(yè)內(nèi)部的職能化管理，而“新矩陣式組織結(jié)構(gòu)”模型與傳統(tǒng)的“矩陣式組織結(jié)構(gòu)”不同。首先，“新矩陣式組織結(jié)構(gòu)”模型跳出了企業(yè)的限定，運(yùn)用到政府部門中；其次，已不再局限于單位內(nèi)部，而是拓展到不同部門之間，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的背景，可以涉及國土資源局、水利廳等多個(gè)部門。其橫縱坐標(biāo)不再表示職能系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，而是分別表示不同的單位部門。除此之外，“新矩陣式組織結(jié)構(gòu)”模型的結(jié)構(gòu)不限于平面，可以根據(jù)實(shí)際的需要擴(kuò)展到多個(gè)維度，每個(gè)維度表示涉及的相應(yīng)部門。因此，建議以審計(jì)廳、統(tǒng)計(jì)局等多部門為基礎(chǔ)，組成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)團(tuán)隊(duì)，合力推動(dòng)審計(jì)工作深入開展。

(五)構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享平臺

由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對象的特有屬性，單靠審計(jì)廳局的力量無法完成審計(jì)試點(diǎn)工作，需要聯(lián)合其他部門共同開展審計(jì)工作。針對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)是審計(jì)內(nèi)容“全覆蓋”的要求，既涉及專項(xiàng)資金的管理使用，也涉及環(huán)境資源保護(hù)。因此，為了走出審計(jì)任務(wù)繁重、審計(jì)力量不足的困境，保證審計(jì)工作的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮各方審計(jì)力量的作用，節(jié)省審計(jì)成本、提高審計(jì)效果，建議構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享平臺[5]。大數(shù)據(jù)共享平臺是實(shí)現(xiàn)信息共享的重要載體，應(yīng)由環(huán)保部門牽頭，聯(lián)合國土資源局、水利局、林業(yè)廳等共同開發(fā)。為了減少共享平臺的成本，可以在國土資源局、水利局、林業(yè)廳、環(huán)保局等相關(guān)部門已有數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)上，去除數(shù)據(jù)冗余，增新補(bǔ)漏，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，力求實(shí)現(xiàn)多部門“一網(wǎng)一庫一平臺”的終極目標(biāo)。與此同時(shí)，采用計(jì)算機(jī)技術(shù)收集信息、調(diào)用數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)分析平臺，通過部門的“在線系統(tǒng)”，審計(jì)人員可以實(shí)現(xiàn)對資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)測，從而提高審計(jì)的效率和工作質(zhì)量。

(六)引入現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)

為了鑒定是否存在自然資源資產(chǎn)造假現(xiàn)象，提高審計(jì)的質(zhì)量和效率，本文提出引入現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)。常見的現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法包括空間地理數(shù)據(jù)庫、衛(wèi)星遙感影像、坐標(biāo)點(diǎn)等。由于自然資源資產(chǎn)具有區(qū)域跨度大、時(shí)效性強(qiáng)等特征，在審計(jì)時(shí)無法實(shí)現(xiàn)全部審計(jì)。因此，福建省審計(jì)廳在試點(diǎn)工作中堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，即通過現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)發(fā)現(xiàn)可能存在疑點(diǎn)的地方，針對疑點(diǎn)開展審計(jì)工作，有針對性地解決審計(jì)中遇到的問題，提高審計(jì)效率。

伴隨著審計(jì)范圍的擴(kuò)大、審計(jì)內(nèi)容的豐富，傳統(tǒng)的詢問法、文獻(xiàn)法等已無法為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供充分的審計(jì)證據(jù)，建議在傳統(tǒng)審計(jì)方法的基礎(chǔ)上結(jié)合使用現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)，對自然資源和生態(tài)環(huán)境展開全天候監(jiān)測。傳統(tǒng)抽樣審計(jì)方法存在“以點(diǎn)代面”的局限性，而遙感技術(shù)可以對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行全面監(jiān)測，獲取完整的監(jiān)控對象的數(shù)據(jù)信息，有益于推進(jìn)自然資源資產(chǎn)的核算和動(dòng)態(tài)監(jiān)測；地理信息技術(shù)可以用于空間數(shù)據(jù)分析，快速有效地核實(shí)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源實(shí)物量的增減變化情況、保護(hù)區(qū)的治理保護(hù)情況等。隨著學(xué)者們對自然資源資產(chǎn)核算的精細(xì)化需求的增強(qiáng)和現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)的普及，越來越多地方將現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)運(yùn)用到實(shí)務(wù)工作中，引入現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)是開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的大勢所需。

(七)探索自然資源資產(chǎn)“先審后離”模式

由于審計(jì)時(shí)間等客觀因素的局限，目前我國的離任審計(jì)主要采用“先離任、后審計(jì)”的模式，但是該審計(jì)模式存在一定局限性，例如可能存在前任領(lǐng)導(dǎo)干部的行為已受到后任領(lǐng)導(dǎo)干部決策的影響，對環(huán)境損害的情況可能發(fā)生變化，不利于明確責(zé)任劃分。因此，為了達(dá)到審計(jì)效力的最大化，建議探索新的審計(jì)方式方法，逐步推行“先審計(jì)、后離任、再任命”的審計(jì)模式。由于審計(jì)模式的改變，直接影響到領(lǐng)導(dǎo)干部升遷，因此在一定程度上會(huì)督促領(lǐng)導(dǎo)干部在任期中關(guān)注自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和合理使用。為了有效落實(shí)“先審計(jì)、后離任、再任命”的審計(jì)模式，需要加大任中審計(jì)力度，例如擴(kuò)大審計(jì)范圍、增加審計(jì)頻率、加強(qiáng)任期監(jiān)督，有效解決開展離任審計(jì)時(shí)時(shí)間不足、工作量大的問題。

(八)制定結(jié)果運(yùn)用辦法，加大責(zé)任追究力度

將審計(jì)結(jié)果整理成書面報(bào)告并向社會(huì)公示。與此同時(shí)，暢通舉報(bào)渠道，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，對群眾舉報(bào)的問題堅(jiān)持每件必查，一經(jīng)落實(shí)，嚴(yán)格查處。此外，面對現(xiàn)存問題，應(yīng)分析原因，提出合理化建議，以便后期可以有針對性地進(jìn)行整改。建立與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》相銜接的評價(jià)考核追責(zé)體系，并將審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間業(yè)績考核以及組織部門選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。對于出現(xiàn)重大問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將材料移送至司法或者紀(jì)檢監(jiān)察部門，并且協(xié)助相關(guān)部門對責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行調(diào)查，嚴(yán)格追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

三、結(jié)語

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是“審計(jì)全覆蓋”的重要內(nèi)容，是促進(jìn)“綠色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展和維護(hù)國家自然資源資產(chǎn)安全的重要舉措。建立完善的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，形成有效的責(zé)任追究機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部真正承擔(dān)起應(yīng)有的生態(tài)責(zé)任，才能進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

[1]董賢磊，余芳沁.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)問題及建議[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2014(18):76－78.

[2]李干杰.“生態(tài)保護(hù)紅線”——確保國家生態(tài)安全的生命線[J].求是，2014(2):44－46.

[3]馬瑞.新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)路徑探析[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2017(5):135.

[4]蔡春，畢銘悅.關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論思考[J].審計(jì)研究，2014(5):3－9.

[5]劉西友.深化領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的途徑[J].審計(jì)月刊，2014(7):11－12.

An Exploration on Accountability Audit of Natural Resource Asset

XU Ping，WU Wen－yan
(School of Economics and Management，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China)

At present，accountability audit of natural resource asset is still at the stage of exploration.Based on literature review and research in audit department，this paper proposes that natural resource asset is difficult to quantify the value and the leader’s responsibility is difficult to define and so on.In order to ensure the audit work be carried out effectively，this paper puts forward to build the accountability audit system of natural resource asset，compile a list of natural resource asset change，establish leader’s natural resource and environment parameter.

natural resource asset；accountability audit；evaluation index system

F239.41

A

2096－3300(2017)02－0047－08

(責(zé)任編輯:楊成平)

2017－03－11

福建省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“基于福建生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究”(2016R0048)；福建省教育廳(重點(diǎn)項(xiàng)目)“基于福建生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問題研究”(JAS150106)。

許萍(1971－)，女，福建閩清人，教授，博士。研究方向:審計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。吳雯彥(1794－)，女，福建南平人，碩士研究生。研究方向:審計(jì)