有關(guān)“配套立法”的文獻(xiàn)綜述

摘 要：“配套立法”現(xiàn)象在法的貫徹和實(shí)施過(guò)程中越來(lái)越普遍，但目前法學(xué)界有關(guān)“配套立法”的研究甚少，在“國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)”中檢索“配套立法”文獻(xiàn)共32篇，在“中國(guó)知網(wǎng)”中檢索配套立法文獻(xiàn)共20篇。其中有學(xué)者對(duì)“配套立法”的含義、特點(diǎn)進(jìn)行了辨析；有學(xué)者結(jié)合《民族區(qū)域自治法》、《監(jiān)督法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護(hù)法》等對(duì)配套立法的具體實(shí)施進(jìn)行研究。總而言之，“配套立法”迅速發(fā)展，并逐步走向制度化、法制化，我國(guó)法學(xué)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)“配套立法”相關(guān)理論研究，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：配套立法；職權(quán)立法；行政立法

一、配套立法的含義

長(zhǎng)期以來(lái)，“配套立法”并不是嚴(yán)格意義上的法學(xué)術(shù)語(yǔ)或法律術(shù)語(yǔ)，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，配套立法現(xiàn)象在法的貫徹與實(shí)施中所發(fā)揮的作用愈發(fā)重要。所以，近年以來(lái)“配套立法”這一概念有成為法學(xué)術(shù)語(yǔ)的傾向。

現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“配套立法”的概念有一個(gè)通說(shuō)就是：“其旨在描述和研究國(guó)務(wù)院等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律條文的明確規(guī)定，為保證該法律的有效實(shí)施而對(duì)其中不具有可操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細(xì)化而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他的規(guī)范新文件。配套立法具有兩個(gè)基本構(gòu)成要件：一是作為上位法的法律中要求配套立法的條款，二是根據(jù)法律的配套規(guī)定所制定的下位法文件?！?/p>

二、在我國(guó)關(guān)于“配套立法”含義的幾個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1.“配套立法”是否屬于授權(quán)立法

有學(xué)者認(rèn)為“配套立法”屬于授權(quán)立法中的“法條授權(quán)”方式，并使用“職責(zé)立法”來(lái)指代根據(jù)某個(gè)法律、法規(guī)的規(guī)定而存在的立法，其目的是要貫徹實(shí)施這些具體的法律、法規(guī)，它的存在意味著有關(guān)主體具有某種職責(zé)或義務(wù)。通常意義上，我們所說(shuō)的授權(quán)立法，就是立法機(jī)關(guān)授權(quán)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)所授予的立法權(quán)進(jìn)行立法的活動(dòng)，其中“法條授權(quán)”是指立法主體在其所制定的規(guī)范性法律文件中，以法條的形式授予有關(guān)主體制定有關(guān)規(guī)范性法律文件的權(quán)力。而這鐘法律文本中的“配套條款”在法理學(xué)上被稱為“委任性規(guī)則”，即沒有直接確定行為規(guī)則的內(nèi)容，而是委托某一專門機(jī)關(guān)制定具體內(nèi)容的法律規(guī)則。

持不同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)法學(xué)界對(duì)授權(quán)立法的涵義存在誤讀，以至于把法條中授權(quán)其他機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則、辦法等的立法現(xiàn)象（法條授權(quán)）視為授權(quán)立法。他們認(rèn)為“法條授權(quán)”與“授權(quán)立法”兩者在原意、基礎(chǔ)、目的、方式、對(duì)象、使用頻率上有很大的不同，固認(rèn)為法條授權(quán)的情況不屬于授權(quán)立法，那配套立法顯然也就不屬于授權(quán)立法。具體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，國(guó)務(wù)院等一些行政機(jī)構(gòu)的立法權(quán)有明確的憲法依據(jù)，不需要法律的特別授予，當(dāng)法律條款授權(quán)這些主體制定實(shí)施細(xì)則和辦法時(shí)，其本身已經(jīng)具有立法職能，并不是通過(guò)這個(gè)法條授權(quán)臨時(shí)取得了立法權(quán)，而法條授權(quán)應(yīng)當(dāng)僅作為一種特別的指令和要求，督促被授權(quán)主體積極履行義務(wù)，及時(shí)制定配套規(guī)定。

2.“配套立法”與“職權(quán)立法”、“行政立法”之間的聯(lián)系和區(qū)別

“行政立法”是指特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)依準(zhǔn)立法程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)，“職權(quán)立法”是指憲法和法律規(guī)定某種國(guó)家機(jī)關(guān)有制定某種規(guī)范性法律文件的權(quán)力，根據(jù)這一職權(quán)制定的某種規(guī)范性法律文件，就屬于職權(quán)立法的范疇。有的學(xué)者提出三者在概念上有重疊部分，在法的貫徹和實(shí)踐當(dāng)中容易出現(xiàn)混淆。行政立法在配套立法中居于很重要的地位，而配套立法和職權(quán)立法都有補(bǔ)充完善和細(xì)化法律的本意，兩者在主體性質(zhì)和類別上也有很多的相似之處。有爭(zhēng)議的地方在于他們之間的區(qū)別。有學(xué)者認(rèn)為，兩者之間的主要區(qū)別在于：一，配套立法必須要在上位法明確授權(quán)的情況下，才能進(jìn)行，而職權(quán)立法不需要；二，在上位法沒有明確授權(quán)的情況下，相關(guān)主體基于自身立法職權(quán)制定的下位法，雖然本身可能屬于配套立法，但實(shí)質(zhì)上是取權(quán)立法，要注意區(qū)分。另有學(xué)者認(rèn)為，兩者之間的主要區(qū)別在于：一，主題范圍不同，配套立法更為廣泛；二，行為性質(zhì)不同，配套立法體現(xiàn)的是職責(zé)性，為積極履行職責(zé)的行為，職權(quán)立法強(qiáng)調(diào)的則是職權(quán)性；三，能動(dòng)性不同，配套立法要求法律中的授權(quán)性條款明確授權(quán)、指示和要求，而職權(quán)立法往往可以積極主動(dòng)的進(jìn)行。無(wú)論如何，“配套立法”和“職權(quán)立法”兩者之間既存在聯(lián)系，又存在區(qū)別已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

三、我國(guó)現(xiàn)行法律體制下配套立法存在的問(wèn)題和不足

1.法律規(guī)定過(guò)于原則，過(guò)分依賴下位法配套

有學(xué)者對(duì)截止2013年2月現(xiàn)行有效的243件法律進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，指出現(xiàn)行有效的絕大多數(shù)法律都有制定配套立法文件的規(guī)定，導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因是，現(xiàn)在社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，許多立法不得不只規(guī)定一般原則和主要條款，然后通過(guò)配套立法的形式進(jìn)行補(bǔ)充和協(xié)調(diào)。

2.配套立法主體之間交叉錯(cuò)位

提出這種問(wèn)題的學(xué)者認(rèn)為，在配套立法的實(shí)踐過(guò)程中，如果立法的主體發(fā)生變化或轉(zhuǎn)移，會(huì)導(dǎo)致配套規(guī)范的效力等級(jí)也發(fā)生相應(yīng)的變化，有時(shí)甚至還出現(xiàn)越位、越權(quán)的現(xiàn)象。首先，是國(guó)務(wù)院和部委主體之間的交叉錯(cuò)位。表現(xiàn)為：一，配套立法權(quán)在國(guó)務(wù)院，但國(guó)務(wù)院主管部門直接越權(quán)為國(guó)務(wù)院配套立法；二，配套立法權(quán)在國(guó)務(wù)院，但國(guó)務(wù)院只確定大原則或者授權(quán)某主管部門，實(shí)際由主管部門代替國(guó)務(wù)院進(jìn)行配套立法；三，配套立法權(quán)在國(guó)務(wù)院或其某個(gè)主管部門，但實(shí)踐中，配套立法文件往往由國(guó)務(wù)院與其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院主管部門與其他部門一起制定的。其次，是省級(jí)人大常委會(huì)與政府主體之間的交叉錯(cuò)位。問(wèn)題主要表現(xiàn)為本授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定配套規(guī)定，而其沒有制定，最終由省級(jí)政府配套制定，這種現(xiàn)象會(huì)消弱配套立法的效力等級(jí)，并且還屬于嚴(yán)重的越位、越權(quán)立法。

3.配套立法制定期限較長(zhǎng)甚至沒有配套

提出這種問(wèn)題和不足的學(xué)者，在對(duì)30多年來(lái)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院部委的配套立法制定期限進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)之后發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院在 1年之內(nèi)的配套立法數(shù)僅占已配套立法數(shù)的三分之一，更多的是在1年以上5年以下，有的甚至直接沒有進(jìn)行配套立法。沒有配套俗稱“空白配套”，許多法律授權(quán)一直沒有得到落實(shí)，配套規(guī)定不予出臺(tái)，大大影響了法律的權(quán)威和效力，也影響了法律的執(zhí)行和實(shí)施，會(huì)給人民的生產(chǎn)和生活帶來(lái)極大的不便。

參考文獻(xiàn)：

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[2]彭真.論新時(shí)期的社會(huì)主義與法制建設(shè)[M].北京中央文獻(xiàn)出版社，1989.

作者簡(jiǎn)介：張曉瑜（1991-），男，漢族，山東東平人，貴州民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。