供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國房地產(chǎn)市場土地儲備制度改革研究

黃偉

(華北水利水電大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)院，河南 鄭州 450046)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國房地產(chǎn)市場土地儲備制度改革研究

黃偉

(華北水利水電大學(xué) 管理與經(jīng)濟學(xué)院，河南 鄭州 450046)

隨著近幾年我國GDP增速不斷放緩，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出不同于以往的態(tài)勢和特點，尤其是房地產(chǎn)市場。我國房地產(chǎn)市場當前嚴重過剩，去庫存壓力巨大。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，筆者研究了我國現(xiàn)行的土地儲備和供應(yīng)制度，以及對房地產(chǎn)行業(yè)的影響。在分析我國房地產(chǎn)市場土地儲備現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，從加快過剩產(chǎn)能化解、優(yōu)化資源配置、降低成本、化解房地產(chǎn)庫存等幾方面對我國房地產(chǎn)市場土地儲備制度轉(zhuǎn)型提出對策和建議。

供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革；房地產(chǎn)市場；土地儲備制度

隨著近幾年我國GDP增速不斷放緩，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出不同于以往的態(tài)勢和特點，主要經(jīng)濟指標之間的聯(lián)動性出現(xiàn)背離，供需失衡進一步加劇，供給側(cè)適應(yīng)性調(diào)整滯后尤為突出。從“三期疊加”到“新常態(tài)”，再到 “四降一升”等，突出矛盾和問題主要是結(jié)構(gòu)性的[1]。在當前形勢下，我國經(jīng)濟可能會經(jīng)歷一個L型的長期階段，國民經(jīng)濟已經(jīng)不可能通過傳統(tǒng)的凱恩斯主義、采用短期刺激的方式走出困境，只有矯正供需錯配，減少低效供給，靈活調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高其適應(yīng)性，促使要素流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)更高水平的供需平衡才是根本之道。

為了應(yīng)對2008年爆發(fā)的國際金融危機，中國政府也像絕大多數(shù)國家一樣于2008年11月推出了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的“4萬億刺激計劃”，本質(zhì)上是通過擴大財務(wù)杠桿，加速貨幣流動來“創(chuàng)造”需求，遏制“自由落體式”的經(jīng)濟下滑。用貨幣擴張的方法遏制經(jīng)濟下滑，帶來的直接后果就是不良債務(wù)與過剩產(chǎn)能及庫存輪番增加，初期并不明顯，但毫無疑問是一個重大隱患。因此，通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等措施將經(jīng)濟策略轉(zhuǎn)向更加注重供給側(cè)是必然選擇[2]。

據(jù)瑞銀統(tǒng)計，2015年我國煤炭、鋼鐵、水泥、平板玻璃、鋁、造船的總負債達10萬億元，屬于嚴重過剩行業(yè)。尤其是作為我國經(jīng)濟的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)行業(yè)，產(chǎn)能過剩嚴重，去庫存壓力巨大。由于房地產(chǎn)投資建設(shè)對國民經(jīng)濟的拉動作用十分明顯，投資增長對GDP增長的貢獻率一直維持在50%左右，每1個單位的房地產(chǎn)投資可以拉動2～3倍的上下游投資，如上游的鋼鐵、木材、水泥、建材，以及下游的裝修、家具、家電、園林、運輸和服務(wù)業(yè)等。房地產(chǎn)業(yè)是社會經(jīng)濟活動不可缺少的基礎(chǔ)要素，是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，一旦出現(xiàn)過剩，就會進一步影響國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀與成因分析

(一)我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀

表1給出了我國2005—2015年商品房庫存情況。從表1 可以看出，商品房待售面積在2005—2015年整體上呈上升趨勢，增長速度分為兩個階段：一是2005—2010年，待售面積呈波浪式緩慢增長，考慮此階段施工面積在逐年增加，說明此階段房產(chǎn)銷售良好，去庫存壓力不大；二是2011—2015年，待售面積呈直線上升，去庫存壓力逐年增大，2015年我國商品房庫存量和消化所需時間均創(chuàng)歷史新高，其中，超過70%集中在三四線城市，去庫存壓力區(qū)域分化明顯。尤其是廣義庫存除包括待售面積外還包括施工面積。2015年，房地產(chǎn)施工面積高達73.57億m2，是待售面積的10倍多，如果考慮竣工未售、在建和待開發(fā)、已批未開工土地、自建房和小產(chǎn)權(quán)房等潛在庫存，庫存數(shù)量則更為巨大。這導(dǎo)致市場供大于求，壓制房價上漲，影響開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營效益，進而影響社會經(jīng)濟效益。

僅從商品房待售面積看，中國房地產(chǎn)庫存問題似乎不太嚴重，因為按照過去的平均銷售速度，僅需0.5年就能消化，但是如果算上廣義庫存，則需要的時間超過5年。

表1 商品房庫存 單位：億m2

數(shù)據(jù)來源：《中國房地產(chǎn)年鑒 2015》

按照目前情況，庫存還會繼續(xù)積累，庫存問題形勢嚴峻。據(jù)測算，未來5年商品住宅總需求為年均10億m2左右，意味著商品房需求增長空間有限，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的供過于求，刺激需求的調(diào)控政策效果不彰[3]。

從本質(zhì)上看，房地產(chǎn)市場的核心要素——土地是由土地市場供給的，土地的價格、供應(yīng)量、供應(yīng)方式、供應(yīng)結(jié)構(gòu)都深刻影響著房地產(chǎn)市場，因此，土地供給實際上決定了最終的房地產(chǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)[4]。土地資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，要尋找新的供求平衡點，應(yīng)從土地供應(yīng)這個根源入手，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，結(jié)合房地產(chǎn)行業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，研究土地供給制度，從而探索我國房地產(chǎn)行業(yè)消化產(chǎn)能庫存、提升供給質(zhì)量的轉(zhuǎn)型路徑。

(二)我國房地產(chǎn)行業(yè)庫存現(xiàn)狀成因分析

我國房地產(chǎn)行業(yè)庫存高企的特點與我國宏觀經(jīng)濟形勢息息相關(guān)，主要是由于經(jīng)濟增速放緩和需求側(cè)變化導(dǎo)致市場對房地產(chǎn)需求見頂問題，具體而言主要集中在兩個方面：一是我國宏觀經(jīng)濟經(jīng)過改革開放30多年的高速增長，增速逐漸回落進入中高速增長期。在經(jīng)濟高速增長階段，居民收入水平快速提高，城鎮(zhèn)化率顯著上升，帶動了房地產(chǎn)需求的快速增長，房價以及房地產(chǎn)行業(yè)投資與上述變量表現(xiàn)出顯著的正相關(guān)性，房地產(chǎn)市場的基本面支撐了房價的不斷上漲；但當進入經(jīng)濟增速換擋期，前期爆發(fā)的產(chǎn)能已經(jīng)滿足了大部分的住房需求，需求趨于飽和，大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)階段已經(jīng)過去，增速開始下降，這是造成房地產(chǎn)行業(yè)總量過剩的主要原因[5]。二是市場對房地產(chǎn)需求的變化。由于首套房的基本需求得到滿足，造成龐大剛性需求下降，投資性需求的比重有所上升，需求的方向也從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量[6]。在房地產(chǎn)市場發(fā)展的初期階段，住房的飽和率較低，大部分居民出于對首次置業(yè)的剛性需求，對數(shù)量的要求壓過了對質(zhì)量的要求；但隨著首次置業(yè)需求得到滿足，居民對住宅質(zhì)量、成套率、人居環(huán)境、物業(yè)設(shè)施及管理等方面改善性需求提高，個性化和差異化明顯，大量同質(zhì)化的住房無法滿足差異化的購房需求，造成了房地產(chǎn)行業(yè)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。

二、我國傳統(tǒng)土地儲備制度及土地供應(yīng)方式

(一)我國現(xiàn)行土地儲備制度

上海市早在1993年就開始進行土地儲備嘗試，并設(shè)立了土地儲備機構(gòu)。經(jīng)過十多年的探索和實踐，土地儲備制度逐步得到推廣，并在2007年11月，由國土資源部、財政部與中國人民銀行聯(lián)合頒布的《土地儲備管理辦法》確定了全國性的土地儲備規(guī)范制度。其中，第二條對土地儲備的內(nèi)涵進行了規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)?！钡谌龡l對土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)進行了規(guī)定：“土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。”在正文部分，《土地儲備管理辦法》從土地儲備的范圍與程序、計劃與管理、開發(fā)與利用、土地供應(yīng)以及資金管理等五個方面對土地儲備做出了詳細的規(guī)定[7-8]。

(二)房地產(chǎn)行業(yè)的土地供應(yīng)方式

房地產(chǎn)行業(yè)的土地供應(yīng)全都來自于土地二級市場，買家通過協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等方式獲得土地。土地供應(yīng)方式與土地價格、土地利用水平等有密切關(guān)系。目前，房地產(chǎn)企業(yè)是土地二級市場中的主要交易主體，其通過招、拍、掛等方式獲得土地供應(yīng)。

(三)我國房地產(chǎn)市場土地儲備現(xiàn)存問題

房地產(chǎn)市場的產(chǎn)品供應(yīng)量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)由土地儲備制度決定，具體來說是由土地供應(yīng)量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)決定的。需要注意的是，房地產(chǎn)與土地儲備的對接點為土地二級市場，除二級市場外還有土地一級市場，我國的土地儲備制度決定了政府對土地一級市場的壟斷，土地統(tǒng)一收購與供應(yīng)使得政府實際上也壟斷了土地二級市場[9]。因此，從本質(zhì)上看，房地產(chǎn)市場供給側(cè)問題的根源在于土地儲備制度的問題。

1.土地儲備調(diào)控職能缺位，經(jīng)營土地供應(yīng)成為地方政府常態(tài)

土地儲備制度的調(diào)控職能是指通過控制土地供給來調(diào)整市場，平衡土地市場的供需矛盾來穩(wěn)定地價。正是由于土地儲備的調(diào)控職能，土地儲備制度的設(shè)計階段就明確定位土地儲備機構(gòu)的職能，即通過對存量土地進行統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一供應(yīng)實現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源的配置[10]。但實際操作過程中，土地儲備制度的調(diào)控職能并未得到充分發(fā)揮，出現(xiàn)了調(diào)控土地市場與獲取土地出讓收益的對立。由于通過市場手段供應(yīng)土地能夠為地方政府帶來財政收益，地方政府積極性很高，在發(fā)揮土地儲備調(diào)控土地市場與追求土地收益之間，地方政府選擇了追求土地收益而忽視了土地儲備制度的調(diào)控職能。房地產(chǎn)市場一直是宏觀調(diào)控政策的重點，但因過多的行政干預(yù)，調(diào)控效果始終不佳，且扭曲了房地產(chǎn)市場的正常買賣機制，土地資源沒有得到充分優(yōu)化配置。

2.土地儲備成本高、風(fēng)險大，進一步推高土地供應(yīng)成本

土地儲備對資金的需求極大，我國土地儲備的資金來源主要有政府財政撥款、銀行貸款、土地出讓收益等。其中，政府財政撥款通常作為土地儲備項目的啟動資金，相比土地儲備的資金需求量，財政撥款十分有限，資金的主要來源還是銀行貸款。銀行有充足的資金支持政府進行土地儲備，銀行貸款是土地儲備的主要資金來源。據(jù)調(diào)查，大部分土地儲備機構(gòu)的運作資金60%以上來源于銀行貸款，有少數(shù)機構(gòu)甚至達到90%以上。但作為企業(yè)的銀行，也追求利潤最大化，一般貸款利率較高。因此，土地儲備機構(gòu)的利息負擔(dān)重，財務(wù)成本比較高。

3.房地產(chǎn)市場土地儲備與供應(yīng)失衡

我國房地產(chǎn)企業(yè)土地儲備面積超過12億m2，加上待售面積、施工面積等，所有的土地加起來總量超過50億m2，各級政府未來3～5年不用再出讓1 m2土地，也難以消化完成已有的土地供應(yīng)。

三、我國房地產(chǎn)市場土地儲備制度轉(zhuǎn)型改革對策

土地儲備是國家調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要手段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，從優(yōu)化土地供應(yīng)角度出發(fā)，結(jié)合我國土地儲備現(xiàn)狀問題，分析土地供給對房地產(chǎn)市場的影響，提出通過加快過剩產(chǎn)能化解、優(yōu)化資源配置、降低成本、化解房地產(chǎn)庫存等對策。從供給側(cè)角度優(yōu)化土地儲備與供應(yīng)，而不是依靠在需求側(cè)刺激房地產(chǎn)市場及消費，是解決目前房地產(chǎn)行業(yè)問題的必由之路。

(一)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

自2015年起，不同城市土地供需分化加劇，熱點城市的房地產(chǎn)行情持續(xù)發(fā)熱，而另一些城市則逐漸收縮，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出“弱飽和”的趨勢。作為房地產(chǎn)行業(yè)的供給側(cè)，土地供應(yīng)和土地儲備應(yīng)當因勢利導(dǎo)，與房地產(chǎn)真實需求精準對接，實現(xiàn)“控量提效”。在土地供應(yīng)和土地儲備規(guī)劃中，強調(diào)計劃編制的作用，各地根據(jù)各自土地市場發(fā)育程度、房地產(chǎn)供求狀況以及城市發(fā)展規(guī)劃的不同靈活調(diào)整土地供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、方式，合理確定新增建設(shè)用地尤其是商住用地的規(guī)模，提升政策的有效性、針對性和適應(yīng)性[11]。

(二)降低土地供應(yīng)成本，釋放制度紅利

當前，整體土地制度的改革正在有序推進，各地探索實踐了許多新的土地管理方式方法[12]。從長遠看，耕地紅線不可突破，可供開發(fā)建設(shè)的土地資源愈加稀缺，對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度的突破是大勢所趨，未來將開辟更多的供地渠道，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，提高供地效率，降低供地成本，減輕政府的財政負擔(dān)。此外，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、行政審批制度改革、用地指標交易和收益分配制度的改革探索，規(guī)范土地供給的創(chuàng)新模式，盤活存量土地，將會釋放大量的制度紅利，進一步推動房地產(chǎn)市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[13]。

(三)化解房地產(chǎn)庫存

化解房地產(chǎn)庫存不是一味地強化傳統(tǒng)的房地產(chǎn)調(diào)控，核心要點是在繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化的過程中強調(diào)以人為本。讓農(nóng)民進城或是讓中西部外出務(wù)工人員回到中西部地區(qū)，一方面能優(yōu)化勞動力資源配置，為中西部企業(yè)提供穩(wěn)定可靠的勞動力供給，同時淘汰東部地區(qū)部分落后的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在區(qū)域上的優(yōu)化；另一方面則能帶動房地產(chǎn)行業(yè)消化庫存。這是“供給側(cè)改革”的一大初衷，也是今后主要的政策指導(dǎo)方向。

[1] 胡鞍鋼,周紹杰,任皓. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:適應(yīng)和引領(lǐng)中國經(jīng)濟新常態(tài)[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2016(2):17-22,195.

[2] 鄧磊,杜爽.我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:新動力與新挑戰(zhàn)[J].價格理論與實踐,2015(12):18-20.

[3] 胡祖銓.我國房地產(chǎn)去庫存研究[J].宏觀經(jīng)濟管理,2016(4):22-25,33.

[4] 毛中根,林哲.土地儲備制度與房地產(chǎn)開發(fā):兼論地價與房價的關(guān)系[J].上海經(jīng)濟研究,2005(8)58-63.

[5] 余呈先.我國房地產(chǎn)市場供給側(cè)管理的動因與對策[J].宏觀經(jīng)濟研究,2016(5)：73-78.

[6] 張曉蘭.美日房地產(chǎn)泡沫與去庫存的啟示[J].宏觀經(jīng)濟管理,2016(6):89-92.

[7] 盧新海,何興.論城市土地儲備制度的法律基礎(chǔ)[J].中國土地科學(xué),2005(6):16-20.

[8] 何建培.土地收購儲備與房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的異同[J].上海房地,2010(12):35-37.

[9] 單丁潔,徐勉.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動城市土地供應(yīng)制度創(chuàng)新[J]. 中國土地,2016(8):12-14.

[10] 李玉輝.我國的土地儲備制度與融資問題研究[D]. 北京:北京交通大學(xué),2012.

[11] 黃發(fā)儒.推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考[J].中國土地,2016(12):14-16.

[12] TIAN L,MA W J.Government intervention in city development of China:A tool of land supply[J]. Land Use Policy,2009(26):599-609.

[13] 陳書榮,陳宇.土地審批制度的供給側(cè)改革:征批分離[J].中國土地,2016(2):21-23.

(責(zé)任編輯：蔡洪濤)

A Research of the Land Reserve System of China’s Real Estate Market under the Background of Supply-side Structural Reform

HUANG Wei

(School of Management and Economics, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

With the slowdown in China’s GDP growth in recent years, the economic operation is different from the previous situation and characteristics, especially the real estate market. Currently, China’s real estate market is facing serious oversupply and inventory pressure. Under the supply-side structural reform background, this paper studies the current land reserve and supply system and its influence to the real estate industry. Based on the existing problems, countermeasures and suggestions are put forward, such as reducing the excess capacity, optimizing allocation of resources, reduce costs.

supply-side; structural reform; real estate market; land reserve system

2016-12-27

河南省國土資源廳土地科技攻關(guān)項目“河南省土地儲備制度與融資模式創(chuàng)新研究”

黃偉(1975—)，男，河南開封人，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院副教授，博士，研究方向為電子商務(wù)、區(qū)域經(jīng)濟。

F293.31

A

1008—4444(2017)02—0017—04