城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)與路徑創(chuàng)新

關(guān)媛媛

[摘 要]城市社區(qū)是構(gòu)成社會(huì)的基礎(chǔ)“細(xì)胞”，對(duì)促進(jìn)城市健康發(fā)展意義重大。而從目前來(lái)看，我國(guó)城市社區(qū)治理體制普遍存在行政色彩濃厚，社區(qū)主體關(guān)系、角色不明，居民參與度低等問(wèn)題。因此，需全面厘清城市社區(qū)治理各主體之間的職責(zé)、關(guān)系，從城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)出發(fā)，加大城市社區(qū)治理途徑的創(chuàng)新力度?；诖?，本文探討了城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新路徑。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)治理；挑戰(zhàn)；創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113

[中圖分類(lèi)號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）08-0-02

近年來(lái)，隨著單位制的解體，相對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)群體整合機(jī)制發(fā)生了巨大的變化，使城市社區(qū)成為基礎(chǔ)性的治理單位。同時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入的現(xiàn)階段，各種問(wèn)題、矛盾集中于城市社區(qū)，傳統(tǒng)的治理模式難以滿(mǎn)足需求，社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，因此，相關(guān)人員需要探究新型治理模式，以便在更好的解決城市社區(qū)問(wèn)題的情況下，充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展。

1 社區(qū)治理的基本內(nèi)涵

社區(qū)治理是將社區(qū)作為載體，政府、居民共同管理社區(qū)事項(xiàng)的互動(dòng)，是一種為不同主體提供各種服務(wù)，且各活動(dòng)相互作用的管理模式。“社區(qū)治理通過(guò)對(duì)相應(yīng)制度的合理安排，能滿(mǎn)足適度開(kāi)發(fā)、調(diào)試公共資源系統(tǒng)的需求。”因此，社區(qū)治理的實(shí)施能夠有效彌補(bǔ)政府治理社會(huì)時(shí)能力不足的問(wèn)題。

2 城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 社區(qū)治理行政色彩濃厚

通常情況下，城市社區(qū)的建設(shè)是在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行的，所以社區(qū)除了自治以外，還承擔(dān)了許多政府轉(zhuǎn)移的職能，導(dǎo)致社區(qū)治理行政色彩過(guò)于濃厚。城市社區(qū)治理權(quán)力多來(lái)自上級(jí)需求，社區(qū)各組織具有行政化的特征，比如，經(jīng)濟(jì)來(lái)源的行政化、工作模式的行政化等。國(guó)家法律法規(guī)明確規(guī)定，居民委員會(huì)是代表居民利益的自組織。但從實(shí)際情況來(lái)看，居民委員會(huì)多承擔(dān)“政府代言人”的職責(zé)，通常根據(jù)政府的需求開(kāi)展基礎(chǔ)性公共服務(wù)，并未進(jìn)行明確分工，未給居民謀取效益。居民選舉也常常流于形式，加之居民委員會(huì)工作職責(zé)、工作角色的錯(cuò)位，造成社區(qū)長(zhǎng)期處在“上面千條線，下面一根針”，忙于行政性事務(wù)的狀態(tài)，基本無(wú)暇顧及居民的需求、效益。

從另一方面來(lái)看，因行政色彩的濃厚，使社區(qū)治理出現(xiàn)角色錯(cuò)位、迷失的現(xiàn)象，表現(xiàn)為：從政策上看，國(guó)家主張城市社區(qū)自治，減少政府的過(guò)多干預(yù)，但實(shí)際的社區(qū)治理中，政府卻又不可控的參與到社區(qū)治理中。因而在社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)中，所產(chǎn)生的矛盾、問(wèn)題和主要來(lái)源于社區(qū)權(quán)力、結(jié)構(gòu)的沖突。

2.2 社區(qū)治理主體關(guān)系的困境

城市社區(qū)治理過(guò)程中，物業(yè)公司、居民委員會(huì)等是最為關(guān)鍵的主體，主體之間存在工作職責(zé)不明確、角色混亂等情況，間接加大了社區(qū)治理的難度。居民委員會(huì)是一個(gè)集行政管理、社區(qū)服務(wù)于一體的組織，能為社區(qū)居民提供相對(duì)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但通常不會(huì)主動(dòng)作為，回應(yīng)社區(qū)居民的訴求。近年來(lái)，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的提高、人們生活質(zhì)量的改善，住房逐漸趨向于商品化，物業(yè)公司開(kāi)始進(jìn)入城市社區(qū)。物業(yè)公司作為一個(gè)以盈利為目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)，主要工作是為業(yè)主提供房屋保養(yǎng)、設(shè)施維修、保安等服務(wù)。物業(yè)公司作為為居民提供公共服務(wù)的新型組織機(jī)構(gòu)，和業(yè)主之間的關(guān)系是平等的。然而，由于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使、監(jiān)管機(jī)制的缺乏，物業(yè)公司通常因權(quán)力的不對(duì)稱(chēng)而凌駕于居民、業(yè)主之上，導(dǎo)致利益糾紛事件頻繁發(fā)生。而導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因是社區(qū)治理各主體間權(quán)責(zé)不明確，最終造成角色定位處于混亂狀態(tài)，主體之間缺乏信任，加大了社區(qū)治理的難度。

從另一方面來(lái)講，居民委員會(huì)的行政化、業(yè)主委員會(huì)等機(jī)構(gòu)力量薄弱，相應(yīng)工作的實(shí)施均在物業(yè)公司的幫助下進(jìn)行，而物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)又決定了他們的工作成效，導(dǎo)致無(wú)法滿(mǎn)足居民的需求，情況嚴(yán)重時(shí)物業(yè)公司與業(yè)主之間的矛盾還會(huì)升級(jí)。城市社區(qū)各主體不具備完善的監(jiān)管機(jī)制、制衡機(jī)制，代表業(yè)主權(quán)力的委員會(huì)力量薄弱，無(wú)法制約物業(yè)公司，做不到真正維護(hù)業(yè)主權(quán)益，最終導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)忙于行政事務(wù)性工作，降低了服務(wù)效益；而市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的物業(yè)公司，為了謀取更多的經(jīng)濟(jì)效益，不顧及業(yè)主的需求，降低該組織機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

2.3 社區(qū)居民參與度低

社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成單位，也是整合基層、城市生活的共同體，也應(yīng)當(dāng)是表達(dá)居民需求、反映居民生活狀況的單位，而這些都是建立在城市社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理基礎(chǔ)之上的。由此可見(jiàn)，社區(qū)居民參與是保證社區(qū)問(wèn)題有效治理的關(guān)鍵。居民作為城市社區(qū)治理的主要成員，通過(guò)監(jiān)督作用的發(fā)揮、社區(qū)活動(dòng)的參與，使社區(qū)治理成為社會(huì)基本單元。但從實(shí)際工作上看，因受傳統(tǒng)組織參與形式的影響，社區(qū)居民缺乏參與性、責(zé)任意識(shí)差，未對(duì)社區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感，大部分居民處于被動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的狀態(tài)。同時(shí)，個(gè)別居民還認(rèn)為是否參與社區(qū)活動(dòng)，其本質(zhì)是一樣的，都無(wú)法發(fā)揮主人翁的作用，在社區(qū)重大決策中不主動(dòng)行使發(fā)言權(quán)。目前，社區(qū)居民參與較多的社區(qū)活動(dòng)主要是文體性的健身活動(dòng)，如廣場(chǎng)舞等，參與人群為老年人、婦女，大多數(shù)居民在社區(qū)治理中缺乏真正的決策性參與，所具備的監(jiān)督作用有限，造成社區(qū)治理長(zhǎng)時(shí)間處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展。

3 城市社區(qū)治理路徑創(chuàng)新

3.1 明確城市社區(qū)主體職權(quán)

政府需創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制，完善治理流程，明確社區(qū)治理參與主體的職權(quán)、關(guān)系。在現(xiàn)代城市發(fā)展的過(guò)程中，要想創(chuàng)新治理機(jī)制，最為主要的任務(wù)是政府轉(zhuǎn)變對(duì)基層社區(qū)的治理理念，給予社區(qū)治理針對(duì)性的指導(dǎo)，將權(quán)力歸還于社區(qū)居民。在城市社區(qū)的治理過(guò)程中，明確居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等主體關(guān)系、工作職權(quán)和角色，強(qiáng)化居民委員會(huì)對(duì)業(yè)主、物業(yè)公司的監(jiān)管作用。同時(shí)，還需適當(dāng)扶持居民自治組織，以便于充分發(fā)揮居民的作用。

3.2 加大對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)管力度

目前，物業(yè)公司普遍存在不公開(kāi)收支、居民上繳物業(yè)費(fèi)未用到社區(qū)硬件維護(hù)方面等現(xiàn)象。并且，物業(yè)公司為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，不認(rèn)真處理居民、社區(qū)反映的問(wèn)題。比如：居民上繳物業(yè)費(fèi)后，物業(yè)公司未根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理，常見(jiàn)的有社區(qū)衛(wèi)生、治安條件差等，即便居民一再催促物業(yè)公司處理，也得不到物業(yè)公司的積極回應(yīng)，總體服務(wù)質(zhì)量低。針對(duì)這種情況，需加大對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)管力度，對(duì)物業(yè)公司的服務(wù)、收費(fèi)等程序?qū)嵤┕_(kāi)、透明制度，強(qiáng)化社區(qū)居民的監(jiān)管作用，便于在法律幫助下更好的維護(hù)居民權(quán)益。

3.3 構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)，提高居民參與積極性

社區(qū)居民參與度是評(píng)估社區(qū)建設(shè)水平的關(guān)鍵。目前，城市社區(qū)居民主要從以下途徑參與社區(qū)活動(dòng)：在居民委員會(huì)引導(dǎo)下參與、在社區(qū)黨支部引導(dǎo)下參與、通過(guò)社區(qū)網(wǎng)站或是微信公眾號(hào)參與、通過(guò)社區(qū)民間組織參與、通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的開(kāi)展參與等。由此可見(jiàn)，城市社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的途徑越來(lái)越多，并且在不斷進(jìn)行創(chuàng)新。但從城市社區(qū)的實(shí)際參與情況上看，居民參與性不高，其主要原因在于大多數(shù)城市社區(qū)活動(dòng)缺乏針對(duì)性，并不是針對(duì)社區(qū)居民關(guān)心的問(wèn)題而開(kāi)展的活動(dòng)。因此，除構(gòu)建相對(duì)科學(xué)、合理、多樣化的社區(qū)參與平臺(tái)外，還要提高居民參與的積極性，重點(diǎn)是在參與內(nèi)容上進(jìn)行創(chuàng)新，在滿(mǎn)足居民需求的前提下，激發(fā)居民的興趣，提高其參與自主性，并根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成的特點(diǎn)開(kāi)展活動(dòng)，滿(mǎn)足不同群體的差異化需求，進(jìn)而達(dá)到有效治理。例如，基于物業(yè)公司和業(yè)主矛盾較突出的問(wèn)題，組織雙方代表召開(kāi)懇談會(huì)，讓物業(yè)公司明確了解居民的需求，讓居民了解物業(yè)公司的實(shí)際困難，雙方協(xié)調(diào)、共同解決問(wèn)題；在衛(wèi)生環(huán)境差的社區(qū)，多組織“環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)”的集體活動(dòng)，動(dòng)員居民廣泛參與，加大環(huán)保宣傳力度，共同改善社區(qū)的居住環(huán)境；為老年人多組織休閑、娛樂(lè)性的活動(dòng)；為小朋友多組織學(xué)習(xí)知識(shí)的活動(dòng)等。

3.4 再造社區(qū)組織，提高運(yùn)行效率

在全面發(fā)展城市社區(qū)組織的基礎(chǔ)上，保證社區(qū)組織真正服務(wù)于居民、徹底治理社區(qū)問(wèn)題是創(chuàng)新治理制度的又一主題。新公共管理理論中提出的“政府再造”理論中的“再造”是對(duì)社會(huì)公共組織、公共體制的轉(zhuǎn)變，以提高工作效率，增強(qiáng)創(chuàng)新能力。并且，還可通過(guò)對(duì)組織目標(biāo)的改變，權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵(lì)的變革來(lái)完成該轉(zhuǎn)型。該理論同樣適用于城市社區(qū)的組織再造。

從城市社區(qū)的組織再造上講，其主導(dǎo)思想是將激勵(lì)機(jī)制、管理制度納入社區(qū)治理中，使以公益活動(dòng)、社區(qū)服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)的組織機(jī)構(gòu)更好的借鑒先進(jìn)的管理模式，增強(qiáng)組織發(fā)展能力。曾有學(xué)者基于社區(qū)再造的基礎(chǔ)提出了構(gòu)建企業(yè)化的社區(qū)，也有學(xué)者在再造理論基礎(chǔ)上，提出程度不同的管理模式，如績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式等，這對(duì)城市社區(qū)治理模式、治理內(nèi)容的創(chuàng)新具有建設(shè)性的意義。而與此同時(shí)，社區(qū)居民的參與行為也可以進(jìn)行再造，現(xiàn)在很多地方的社區(qū)對(duì)活動(dòng)參與、社會(huì)服務(wù)和公益行為嘗試采取積分制或是銀行儲(chǔ)蓄制管理模式，這都是很有益的創(chuàng)新。

3.5 將社區(qū)社會(huì)資本管理進(jìn)行公開(kāi)

社會(huì)資本理論認(rèn)為，處于統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的人通過(guò)互動(dòng)、接觸，能建立期望、義務(wù)，形成信任關(guān)系，能動(dòng)員社會(huì)關(guān)系，合理配置社會(huì)資源。而社區(qū)社會(huì)資本的缺失是當(dāng)前社區(qū)急需解決的問(wèn)題，以預(yù)防社區(qū)發(fā)展、資本之間形成惡性循環(huán)。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主要人員，而社區(qū)又是組織居民生活時(shí)所形成的主要場(chǎng)所，社區(qū)資本主要體現(xiàn)在居民對(duì)自身生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)人員工作狀況的認(rèn)可和相關(guān)活動(dòng)的參與上。而將社區(qū)資本運(yùn)作進(jìn)行公開(kāi)作為城市社區(qū)治理路徑的創(chuàng)新，不但能有效解決社區(qū)問(wèn)題，還能幫助社區(qū)治理走向健康發(fā)展的道路，提高社區(qū)居民生活的質(zhì)量。

4 結(jié) 語(yǔ)

伴隨著城市化進(jìn)程的加速，社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)“細(xì)胞”，其治理效果與社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。本文通過(guò)對(duì)城市社區(qū)治理情況的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理普遍存在主體關(guān)系不明確、行政化色彩濃厚等問(wèn)題，影響著社區(qū)治理的效果。因此，相關(guān)人員需加大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新力度，明確社區(qū)主體之間的關(guān)系、準(zhǔn)確定位角色；居民委員會(huì)要認(rèn)真處理行政權(quán)、自治權(quán)關(guān)系，加大物業(yè)公司的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)功能；重視居民委員會(huì)的管理方式、管理機(jī)構(gòu)的改革力度，增強(qiáng)社區(qū)居民活動(dòng)參與性等。此外，物業(yè)公司還應(yīng)從社區(qū)居民的需求出發(fā)，構(gòu)建相對(duì)合適的治理機(jī)構(gòu)，將社區(qū)治理作為維護(hù)基層秩序的基礎(chǔ)，并將社區(qū)的社會(huì)資本管理進(jìn)行公開(kāi)，在發(fā)揮居民作用的情況下，進(jìn)一步治理社區(qū)，推動(dòng)基層社會(huì)發(fā)展。

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