新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的發(fā)展歷程

葉云

摘 要 十一屆三中全會(huì)以前，巡視工作雖然具有臨時(shí)性的特征，但在中共中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和全黨同志的共同努力下，巡視工作開啟了監(jiān)督工作的新形式，在工作目的、工作內(nèi)容以及組織方式上取得了一定的成效。與改革開放前相比，新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了一段曲折的時(shí)期后逐步恢復(fù)和發(fā)展起來(lái)。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的產(chǎn)生和存在有其合理的意義，極大地豐富和發(fā)展了國(guó)的反腐敗體制，為中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 新時(shí)期 巡視制度 恢復(fù) 健全完善

1 十一屆三中全會(huì)到十三屆六中全會(huì)中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的缺位

隨著改革開放深入發(fā)展，在黨的制度和國(guó)家建設(shè)問(wèn)題上也由國(guó)情變化產(chǎn)生新的需要。政黨建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是不斷加強(qiáng)和完善黨的制度建設(shè)，這也是馬克思主義理論中國(guó)化的一個(gè)重要方面。改革開放初期鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中強(qiáng)調(diào)制度的好壞對(duì)社會(huì)的發(fā)展關(guān)系重大，好的制度能夠?yàn)楹萌苏嬲淖龊檬绿峁┍ＷC，也能對(duì)做壞事的壞人進(jìn)行必要的懲治。制度問(wèn)題應(yīng)該引起全黨的重視，領(lǐng)導(dǎo)、組織制度問(wèn)題具有全局性、穩(wěn)定性、根本性的重要地位。

十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)更要加強(qiáng)重視。1979年鄧小平同志在中共省、市、自治區(qū)委員會(huì)第一書記座談會(huì)上的講話指出：“不止當(dāng)前，恐怕今后長(zhǎng)期的工作重點(diǎn)都要放在經(jīng)濟(jì)工作上面?！秉h的十一屆三中全會(huì)以后還沒(méi)有將巡視工作作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，但在黨內(nèi)監(jiān)督的其他方面有了加強(qiáng)。這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合具體社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)外的具體情況，帶領(lǐng)人民走上中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。鄧小平在多次講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，吸取蘇聯(lián)和建國(guó)初期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止出現(xiàn)個(gè)人專斷和背離人民群眾的行為?！瓣P(guān)鍵是黨內(nèi)部要搞好，不出事?！?987年《中國(guó)共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》中強(qiáng)調(diào)指黨的紀(jì)律委員會(huì)書記、副書記仍由紀(jì)律委員會(huì)全體會(huì)議產(chǎn)生，其中刪除了“黨的中央紀(jì)律委員會(huì)的第一書記必須從中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員中產(chǎn)生”一條。由此可以看出，中共中央十分重視黨內(nèi)紀(jì)律問(wèn)題，并將反腐敗和防止權(quán)力過(guò)于集中作為紀(jì)律監(jiān)督工作的重心。

十一屆三中全會(huì)以后的十幾年時(shí)間里，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)迅速增長(zhǎng)，科教文衛(wèi)事業(yè)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流也取得巨大進(jìn)步。然而，這一時(shí)期黨內(nèi)也出現(xiàn)一系列問(wèn)題。1993年4月27日《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動(dòng)中接受和贈(zèng)送禮金、有價(jià)證券的通知》中指出雖然黨中央對(duì)于贈(zèng)送和接受禮金問(wèn)題曾做過(guò)多次規(guī)定，但仍有一些地區(qū)、部門存在違規(guī)現(xiàn)象。這些容易誘發(fā)權(quán)錢交易、不給好處不辦事等腐敗行為，更會(huì)敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)，有損黨和政府的形象。在國(guó)務(wù)院的另一條通知中指出“許多地區(qū)、部門及企事業(yè)單位違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，擅自利用發(fā)行債券等各種方式進(jìn)行集資”，“問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重”。

由上述通知等可以看出，隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，伴隨產(chǎn)生的一些問(wèn)題急需解決。

2 十三屆六中全會(huì)到十六大中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的恢復(fù)確立

黨的十三大召開后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)十分關(guān)鍵的階段。我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了又好又快發(fā)展，同時(shí)又要面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)，對(duì)此中共中央有著清醒的認(rèn)識(shí)并及時(shí)地對(duì)工作計(jì)劃作出調(diào)整。1990年，黨的十三屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，在對(duì)黨的監(jiān)督一系列問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委可以根據(jù)自身建設(shè)發(fā)展需要向各地、各部門派出巡視小組進(jìn)行監(jiān)督檢查工作。這是黨在新時(shí)期第一次重新提出和實(shí)踐巡視工作。黨的巡視工作在這一時(shí)期出現(xiàn)了很多新的變化，具體看來(lái)主要有一下幾點(diǎn)。

首先，巡視主體得以確立，派出機(jī)構(gòu)發(fā)生變化。巡視工作確立初期主要以中央為主，部分省也派出巡視組。大部分地區(qū)的主要反腐敗工作由各級(jí)黨委、紀(jì)委負(fù)責(zé)。1993年江澤民在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的報(bào)告《加強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng) 推進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)》中指出要“各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭廉潔自律”，“各級(jí)黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)督促檢查”?？梢娺@一時(shí)期的反腐敗工作仍有待加強(qiáng)。進(jìn)入第二階段，巡視巡視組派出機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委派出到中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合派出，這樣的變化說(shuō)明中央對(duì)于巡視工作更加重視。巡視派出機(jī)構(gòu)的雙重同時(shí)也說(shuō)明巡視工作任務(wù)的重要性，黨的十五大之后，黨中央進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。巡視工作的深入發(fā)展為黨內(nèi)監(jiān)督提供了重要抓手，為中共反腐倡廉建設(shè)發(fā)展提供重要保障。

其次，巡視內(nèi)容更加豐富。巡視初期主要有兩項(xiàng)任務(wù)，一是監(jiān)督檢查被巡視單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)落實(shí)情況，二是監(jiān)督檢查被巡視單位貫徹黨的路線、方針、政策等執(zhí)行黨的紀(jì)律情況。巡視工作進(jìn)入第二階段后在原有任務(wù)基礎(chǔ)上，又增加了檢查貫徹落實(shí)黨的民主集中制等情況的工作。2001年9月28日《人民日?qǐng)?bào)》刊載中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)第六次全體會(huì)議指出“要切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，努力拓寬民主渠道，依靠廣大群眾，把權(quán)力運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下?！边@說(shuō)明巡視工作在深度和廣度上有所拓展。

再次，巡視工作范圍不斷擴(kuò)展，巡視工作力度也在不斷加大。巡視工作確立初期巡視的頻率不高、周期過(guò)長(zhǎng)，兩年左右時(shí)間內(nèi)中央巡視工作組只巡視了18個(gè)省級(jí)地方。巡視工作進(jìn)入發(fā)展階段后，巡視對(duì)象由初期的領(lǐng)導(dǎo)班子擴(kuò)大到主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，并把對(duì)“一把手”的監(jiān)督作為巡視監(jiān)督的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)主要負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)。此外，地方黨委的巡視工作也進(jìn)入試點(diǎn)階段，這有效地彌補(bǔ)了中央巡視組巡視力度不足問(wèn)題。此外，巡視工作與領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作相結(jié)合，要立足于教育，狠抓各項(xiàng)已有規(guī)定的落實(shí)工作。尉健行在中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的報(bào)告《堅(jiān)定信心，加大力，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)》中強(qiáng)調(diào)“要進(jìn)一步健全巡視制度，加強(qiáng)巡視組在領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作中的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的落實(shí)。”

中國(guó)共產(chǎn)黨在面對(duì)國(guó)內(nèi)外日益復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，圍繞提高防腐拒變和地域風(fēng)險(xiǎn)能力的主題，全面推進(jìn)黨的建設(shè)。作為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)承前啟后的重要時(shí)期，經(jīng)過(guò)全黨和全社會(huì)的共同努力，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得明顯成效，腐敗現(xiàn)象的蔓延勢(shì)頭也得到不同程度的遏制。這一時(shí)期中央共派出九批巡視組檢查中央和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其人員執(zhí)行黨的路線方針政策、廉政勤政、遵守民主集中制、選拔任用干部等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。由此可見，黨中央在不斷加強(qiáng)監(jiān)督，推動(dòng)權(quán)力沿著規(guī)范化的軌道運(yùn)行。

3 十六大到十八大中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的逐步發(fā)展

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改變了原有的資源配置和組織管理方式，各種復(fù)雜的人際關(guān)系和社會(huì)關(guān)系給黨內(nèi)生活帶來(lái)不可低估的影響。因此更要加強(qiáng)全黨的組織紀(jì)律性，加強(qiáng)對(duì)黨員尤其是黨員干部的監(jiān)督。總的來(lái)說(shuō)，黨的十六大到十八大這一時(shí)期，巡視制度的發(fā)展主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，巡視工作的重要性得以確認(rèn)，巡視工作制度化建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。十六大報(bào)告明確指出“要不斷地改革和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查體制，進(jìn)一步健全和完善巡視制度?！笔叽髨?bào)告強(qiáng)調(diào)要“健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，完善巡視制度”。這一時(shí)期的巡視工作在制度上取得了更加突出的成就。首次把巡視制度寫入黨章，也標(biāo)志著巡視工作進(jìn)入了新的制度化發(fā)展階段。

其次，巡視范圍不斷拓展，巡視工作力度進(jìn)一步加大。改革開放后，許多重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域出現(xiàn)了違反紀(jì)律的腐敗問(wèn)題，這些問(wèn)題需要通過(guò)巡視的方式對(duì)其監(jiān)督并形成震懾。此外，巡視工作的頻率也不斷加快。這主要是因?yàn)檠惨暪ぷ鞯玫竭M(jìn)一步重視，巡視組的數(shù)量不斷增加，人員素質(zhì)也在不斷提高。由此可見，在中共中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，巡視在廣度和深度上都得到了很好的發(fā)展。

再次，巡視兩級(jí)制度確立，《巡視工作條例》頒布使得巡視工作有章可循。黨的十六大到十八大期間，中共中央高度重視巡視工作的開展。中央紀(jì)委、中央組織部在黨的正確的思想領(lǐng)導(dǎo)下不斷加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，著力研究解決巡視工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)于完善巡視工作，規(guī)范巡視行為以及推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)具有十分重要的作用，也是反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的重要理論成果。

4 十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的健全完善

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，開創(chuàng)黨和國(guó)家事業(yè)建設(shè)的新局面。中共中央圍繞巡視制度建設(shè)進(jìn)行了全面探索，巡視制度得到進(jìn)一步的健全和完善。巡視工作重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題的同時(shí)形成震懾力，打壓腐敗勢(shì)力。在實(shí)際工作中，巡視工作堅(jiān)持黨中央的黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)的中心，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)“四個(gè)著力”，為中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)提供了制度保障。

中共中央清醒地認(rèn)識(shí)到雖然當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了不錯(cuò)的成效，但腐敗現(xiàn)象仍然存在。所以為了加大力度打擊腐敗，就要更好的發(fā)揮巡視工作的監(jiān)督作用，不斷增強(qiáng)巡視工作的震懾力度，更加重視巡視工作方式的發(fā)展和改進(jìn)以適應(yīng)復(fù)雜艱巨的反腐敗工作。2013年王岐山在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)十八屆二中全會(huì)上指出，中紀(jì)委工作要全面貫徹黨的十八大精神，在加強(qiáng)對(duì)黨員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐敗意識(shí)教育的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。要全面深入的推進(jìn)預(yù)防腐敗體系的建設(shè)，改進(jìn)巡視工作方式，突出巡視工作的重點(diǎn)，進(jìn)一步提高巡視工作人員的素質(zhì)以加強(qiáng)巡視工作組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，并確保巡視成果的充分運(yùn)用。其中還要加強(qiáng)對(duì)派駐地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督，防止出現(xiàn)巡視組內(nèi)部的腐敗行為。

十八大以來(lái)的巡視工作強(qiáng)調(diào)了巡視的震懾遏制效果，用不斷創(chuàng)新的巡視工作方式，擴(kuò)大巡視覆蓋面的同時(shí)，又指出要重視對(duì)國(guó)有企業(yè)的巡視。國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為公有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)，對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，重視對(duì)國(guó)有企業(yè)尤其是大型重點(diǎn)國(guó)企的巡視顯得十分重要與迫切。發(fā)揮專項(xiàng)巡視的重要作用，加強(qiáng)巡視成果的運(yùn)用，推動(dòng)被巡視地方的整改，并實(shí)現(xiàn)整改情況的及時(shí)公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。

首次“回馬槍”的實(shí)踐既實(shí)現(xiàn)壓力的全面覆蓋，又體現(xiàn)了巡視方式創(chuàng)新下震懾作用常在。十八大以來(lái)的巡視制度，黨內(nèi)強(qiáng)調(diào)黨要管黨，從嚴(yán)治黨的背景下發(fā)揮了更加重要的作用。中央巡視組通過(guò)加快巡視節(jié)奏、適黨增加人員力量，重點(diǎn)關(guān)注中心任務(wù)開展專項(xiàng)巡視等一系列創(chuàng)新方式，努力完成全覆蓋任務(wù)。在巡視工作的職責(zé)定位上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)巡視工作的效率化?！叭还潭ā焙汀耙淮我皇跈?quán)”的實(shí)施更體現(xiàn)了黨中央對(duì)巡視結(jié)果合理化的期望，也有效割斷了巡視與被巡視的某種“默契”。在巡視結(jié)果的轉(zhuǎn)化問(wèn)題上，中央巡視組通過(guò)“回頭看”的方式表現(xiàn)出巡視工作強(qiáng)化監(jiān)督巡視反饋意見的整改，重視巡視制度體制的完善。

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