智慧治理：海關(guān)應(yīng)對新形勢的理念選擇與實現(xiàn)架構(gòu)

張建國

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海關(guān)管理

智慧治理：海關(guān)應(yīng)對新形勢的理念選擇與實現(xiàn)架構(gòu)

張建國*

云計算；大數(shù)據(jù)；智慧治理；智慧海關(guān)

經(jīng)濟新常態(tài)是黨中央全面把握國際經(jīng)濟發(fā)展格局、深刻認識我國基本國情和發(fā)展階段所作出的重大科學判斷，是對現(xiàn)代治理理念和發(fā)展思想的深化和創(chuàng)新，也是指導我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略思想。深入分析和認識新常態(tài)對海關(guān)工作的影響，著力構(gòu)建與國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃相銜接，先進的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管機制，推動治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，是海關(guān)當前和未來一段時期的重要任務(wù)。

一、新常態(tài)下對外開放面臨的新形勢

(一)傳統(tǒng)外貿(mào)憂喜并存

首先，從傳統(tǒng)外貿(mào)增幅來看，改革開放以來近30年的高速增長開始轉(zhuǎn)為低速增長。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1980年以來直至2008年中國外貿(mào)一直保持兩位數(shù)的高速增長，2009年全球金融危機爆發(fā)后，首次出現(xiàn)兩位數(shù)負增長，2012年開始連續(xù)四年外貿(mào)增幅跌落為個位數(shù)增長，2016年一季度再次出現(xiàn)負增長。*數(shù)據(jù)來源于海關(guān)總署統(tǒng)計司網(wǎng)站。其次，從外貿(mào)出口占全球市場份額來看，從改革開放初期不足1%，到2015年達到13%左右，*參見于廣洲署長在2016年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話。世界排名也從第32位躍居為第一位，說明我國外貿(mào)對世界經(jīng)濟的影響力仍在增強。第三，從貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易方式來看，初級產(chǎn)品和勞動密集型產(chǎn)品出口增速放緩，機電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品出口基本穩(wěn)定；資源類大宗商品進口略有下降，技術(shù)密集型產(chǎn)品及生活消費品進口快速增長，一般貿(mào)易增速快于加工貿(mào)易，外貿(mào)結(jié)構(gòu)正不斷優(yōu)化。*根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計司2012-2015年全國外貿(mào)統(tǒng)計分析梳理總結(jié)。

(二)新興業(yè)態(tài)飛速發(fā)展

當今社會，消費需求個性化、多樣化漸成主流。以“云大物聯(lián)”(云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián))為代表的新技術(shù)革命，使產(chǎn)業(yè)組織小型化、智能化、定制化成為可能，進而推動傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)、商業(yè)模式發(fā)生系統(tǒng)性、顛覆性的變革?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”重塑了傳統(tǒng)外貿(mào)模式，貿(mào)易鏈條被壓縮，以跨境電子商務(wù)為代表的新興貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛。隨著外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的逐步放寬，外貿(mào)經(jīng)營主體從數(shù)量有限的國有外貿(mào)公司逐漸演變?yōu)閲小⒚駹I、外資、股份制等多種所有制并存的局面，個性化消費需求得到釋放，終端消費者個體參與跨境貿(mào)易的數(shù)量急劇增加，郵包、快件、旅客隨身攜帶等跨境物流方式應(yīng)用越來越廣。在這種大背景下，貿(mào)易主體多元化趨勢愈加明顯，貿(mào)易碎片化現(xiàn)象愈演愈烈，海關(guān)監(jiān)管任務(wù)急劇上升。

(三)服務(wù)貿(mào)易不斷擴大

與貨物貿(mào)易增速趨緩相對的是，我國服務(wù)貿(mào)易近年持續(xù)高速增長，服務(wù)業(yè)在GDP中占比不斷提高，2015年我國服務(wù)貿(mào)易總額7130億美元，同比增長達14.6%，超過貨物貿(mào)易9.2個百分點，占我國外貿(mào)總額的15.4%，較上年上升2.7個百分點，占世界服務(wù)貿(mào)易總額的比重為7.7%，較上年提升1.4個百分點，排名世界第二。*數(shù)據(jù)來源于商務(wù)部服務(wù)貿(mào)易司網(wǎng)站。服務(wù)貿(mào)易快速發(fā)展得益于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，我國在國際建筑、運輸?shù)葌鹘y(tǒng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域繼續(xù)保持優(yōu)勢的同時，在國際快遞、旅游、會展、文化等新興領(lǐng)域也開始有所突破，特別是以高鐵、核電為代表的高端裝備制造業(yè)向研發(fā)、設(shè)計、售后等生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域延伸，以華為、阿里、騰訊為代表的信息、數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)迅速崛起，在國內(nèi)乃至全球形成一定競爭優(yōu)勢。

(四)經(jīng)濟格局面臨重塑

雖然全球金融危機的影響仍在繼續(xù)，經(jīng)濟增長乏力，貿(mào)易保護主義抬頭，地緣政經(jīng)關(guān)系更趨復雜。但世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化等主流趨勢仍在深入發(fā)展，世界經(jīng)濟在深度調(diào)整中曲折復蘇。當今世界正處于新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命前夜，全球治理體系面臨深刻變革，迫切需要一整套與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟相適應(yīng)的貿(mào)易規(guī)則。中國提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，主張根據(jù)各國不同發(fā)展階段和經(jīng)濟基礎(chǔ)，實行有差別、漸進式的開放與自由化，為全球經(jīng)濟合作提供友好平臺。歐美等發(fā)達國家出于自身利益，則希望通過嚴格的環(huán)境、社會責任、知識產(chǎn)權(quán)等標準將新興發(fā)展中國家排除在世界貿(mào)易體系之外。未來十年，將是世界經(jīng)濟格局劇烈演變期，也是貿(mào)易規(guī)則重塑的關(guān)鍵期。

(五)技術(shù)引領(lǐng)商業(yè)重組

在新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟組織形態(tài)等三方面推動下，數(shù)據(jù)、信息等要素深度介入商業(yè)運行，融合勞動、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素，呈現(xiàn)多種特性混合的新經(jīng)濟模式。新經(jīng)濟的核心是數(shù)據(jù)，特征是共享，基礎(chǔ)是互聯(lián)。通過云計算、大數(shù)據(jù)實現(xiàn)智慧的互聯(lián)，增強了經(jīng)濟主體之間的協(xié)同性。萬物互聯(lián)大大提高了主體之間的信息對稱性，使得共享經(jīng)濟成為新經(jīng)濟時代的主要特征?；谛畔⒎忾]而形成的準入門檻開始被打破，傳統(tǒng)的專業(yè)分工理論逐漸動搖，跨界發(fā)展屢見不鮮，谷歌進軍機器人領(lǐng)域，研發(fā)自動駕駛汽車；亞馬遜進入手機終端業(yè)務(wù)；支付寶、微信涉足互聯(lián)網(wǎng)金融等。國際互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛從“信息數(shù)據(jù)”領(lǐng)域向“物理實體”領(lǐng)域滲透，這一趨勢對傳統(tǒng)制造業(yè)，以及基于其上的商業(yè)模式帶來前所未有的挑戰(zhàn)。新經(jīng)濟時代，管理去層級化、服務(wù)去中間化、無企業(yè)創(chuàng)業(yè)、無單位就業(yè)趨勢明顯；技術(shù)更新速度快，發(fā)展趨勢難以判斷，政策敏感度高，盈利取決于用戶黏性和忠誠度等；新經(jīng)濟將全面推動供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和經(jīng)濟空間布局的重構(gòu)。

二、新形勢下海關(guān)治理面臨的新挑戰(zhàn)

經(jīng)濟新常態(tài)下的對外開放格局和外貿(mào)運營方式與傳統(tǒng)對外開放形勢存在較大差異，發(fā)生重大變化。這些來自海關(guān)內(nèi)外部的變化對海關(guān)治理帶來了新挑戰(zhàn)。

(一)履職環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)

首先，海關(guān)稅收增幅將隨外貿(mào)增幅趨緩而放緩，在中央財政占比或?qū)⑾陆?，財政收入作用逐漸削弱，經(jīng)濟保護作用亟待加強。在結(jié)構(gòu)性減稅、外貿(mào)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的大背景下，如何通過改革，提升征管質(zhì)量和服務(wù)水平，擴大稅源，以穩(wěn)定海關(guān)稅收的地位，發(fā)揮職能作用，是亟待解決的問題之一。其次，盡管傳統(tǒng)外貿(mào)增幅放緩，但貿(mào)易主體多元化和貿(mào)易碎片化的趨勢愈演愈烈，海關(guān)監(jiān)管對象越來越復雜，傳統(tǒng)外貿(mào)利潤率下降，企業(yè)、社會對外貿(mào)營商環(huán)境、通關(guān)服務(wù)優(yōu)化，降低成本的需求更為迫切，海關(guān)監(jiān)管任務(wù)不降反升。第三，傳統(tǒng)商品走私，毒品、武器彈藥走私勢頭不減。非設(shè)關(guān)地走私，舊電器、舊服裝、凍品偷卸走私時有發(fā)生。國家商事制度改革后，企業(yè)設(shè)立門檻大為降低，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管風險加大。第四，國際安全和發(fā)展環(huán)境復雜多變，恐怖主義、跨國犯罪、生態(tài)安全、食品安全、能源資源安全等多種未知風險因素明顯增多，海關(guān)非傳統(tǒng)職能的履職壓力加大。

(二)全面深化改革帶來的挑戰(zhàn)

以“兩中心、三制度”建設(shè)為核心的全國通關(guān)一體化改革，涉及流程、制度、機構(gòu)、人員、利益等諸多方面，是對傳統(tǒng)海關(guān)通關(guān)作業(yè)模式進行的一次全方位、深層次、革命性變革，在實施過程中必然面臨許多新問題。例如：兩個中心將集中原來分屬于不同職能部門的職責和權(quán)力，如何確保履職到位，降低執(zhí)法廉政風險？一體化改革不可避免地帶來不同口岸之間業(yè)務(wù)類型的遷移，如何實現(xiàn)監(jiān)管資源隨業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)特點的變化而準確調(diào)整，確保監(jiān)管到位？海關(guān)征稅由“審定制”向“受理制”轉(zhuǎn)變，如何通過科學手段強化稅收風險分析，確保海關(guān)稅收應(yīng)收盡收？海關(guān)前置性風險分析和中后期管理是實現(xiàn)通關(guān)一體化改革的有效保障，如何實現(xiàn)保證商品信息、備案信息、物流信息、支付信息和執(zhí)法作業(yè)等諸多環(huán)節(jié)的可追溯，確保海關(guān)治理數(shù)據(jù)處于閉環(huán)狀態(tài)，實現(xiàn)風險可控？這一系列問題都亟待解決。

(三)開放格局變化帶來的挑戰(zhàn)

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，中國企業(yè)深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、物流鏈中去，持續(xù)推動裝備、技術(shù)、標準、服務(wù)走出去，其規(guī)模越來越大，地域越來越廣，形式越來越多樣化。生產(chǎn)資料、產(chǎn)品、資金和人員流動更加頻繁。海關(guān)目前的監(jiān)管模式主要根據(jù)“引進來”設(shè)計，對“走出去”所應(yīng)享有的政策需求考慮不足。例如：不同合同項下，從不同口岸出口貨物的復運進境問題；對于分批次出口設(shè)備按照出口狀態(tài)而非設(shè)備整機歸類導致企業(yè)無法退稅，配套出口物資審批手續(xù)繁瑣等問題；現(xiàn)行審價方式無法反映海外權(quán)益性資產(chǎn)(如礦石、原油、農(nóng)產(chǎn)品)的價格構(gòu)成，企業(yè)稅負過高等問題*海關(guān)總署研究室課題組：《構(gòu)建與“走出去”戰(zhàn)略相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管機制課題研究報告》，《海關(guān)政研》2016年第1期。都缺乏相應(yīng)的政策考慮。此外，服務(wù)貿(mào)易的崛起也對海關(guān)監(jiān)管帶來了很大的挑戰(zhàn)。服務(wù)貿(mào)易的四種形式(跨境服務(wù)、跨境消費、商業(yè)存在和自然人流動)，*根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)對國際服務(wù)貿(mào)易的定義。與海關(guān)監(jiān)管工作相關(guān)，但現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的交易記錄主要依賴網(wǎng)絡(luò)信息和電子數(shù)據(jù)，以實物為核心客體，紙本單證追蹤印證為手段的海關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以適應(yīng)。隨著新興外貿(mào)業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，催生了大量與貨物貿(mào)易相關(guān)的，諸如保稅期貨、離岸貿(mào)易、融資租賃等金融服務(wù)需求，實物移動與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移關(guān)聯(lián)度不高，物流與信息流、資金流脫節(jié)，海關(guān)無法實時、全面地掌握交易信息，這容易造成監(jiān)管漏洞。

(四)新技術(shù)新經(jīng)濟帶來的挑戰(zhàn)

首先在經(jīng)濟基礎(chǔ)方面，數(shù)據(jù)、信息等要素深度介入商業(yè)運行，融合勞動、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素，呈現(xiàn)多種特性混合的新經(jīng)濟模式。新經(jīng)濟的核心是數(shù)據(jù)，特征是共享，基礎(chǔ)是互聯(lián)。通過云計算、大數(shù)據(jù)實現(xiàn)智慧的互聯(lián)，增強了經(jīng)濟主體之間的協(xié)同性。而海關(guān)現(xiàn)行的管理體制是典型的科層制結(jié)構(gòu)，這種模式源于傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)，比較適應(yīng)大宗貨物貿(mào)易的管理需求，符合一定時期的經(jīng)濟技術(shù)條件要求。新經(jīng)濟時代，被新技術(shù)賦能的外貿(mào)組織形態(tài)發(fā)生顛覆性變化，作為上層建筑的海關(guān)管理體系已經(jīng)無法適應(yīng)貿(mào)易碎片化、扁平化，主體多元化、虛擬化的趨勢要求。

其次在職能建構(gòu)方面，政府的職能定位和實現(xiàn)方式并非一成不變，而要根據(jù)經(jīng)濟社會環(huán)境和活動發(fā)展情況進行適時調(diào)整?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，海關(guān)職能從線下向網(wǎng)上遷移也成為必然。職能實現(xiàn)方式也應(yīng)按“互聯(lián)網(wǎng)+”的要求，同外貿(mào)相關(guān)領(lǐng)域的單位，包括其他政府部門、外貿(mào)經(jīng)營主體、金融單位、外貿(mào)服務(wù)業(yè)(包括中介服務(wù)和平臺企業(yè))等通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)多元主體參與和相互融合，從而切實履行好海關(guān)的各項職能，同時還能通過對“互聯(lián)網(wǎng)+外貿(mào)”的生態(tài)環(huán)境治理模式，實現(xiàn)外貿(mào)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

第三在治理手段方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”標志著現(xiàn)代信息技術(shù)及其理念在社會各領(lǐng)域的廣泛采用和深度應(yīng)用。就海關(guān)而言，從治理理念層面，意味著對傳統(tǒng)海關(guān)治理理念的創(chuàng)新性改變；從治理模式層面，意味著行政權(quán)力分權(quán)化，治理主體多元化、多中心化，治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化，形成網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)；從治理能力層面，意味著對海關(guān)決策能力、執(zhí)行能力、保障能力的革命性變化，尤其是在技術(shù)保障方面，意味著海關(guān)應(yīng)具備較高的采集、挖掘、分析、篩選、利用數(shù)據(jù)的能力。而先進工具手段的利用、方式方法的改變和模式能力要求的變化，都需要信息技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供支持，以支撐起適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”生態(tài)環(huán)境的海關(guān)治理體系。*李克強：《催生新的動能 實現(xiàn)發(fā)展升級》，《求是》2015年第20期。

三、智慧治理的理念與智慧海關(guān)的構(gòu)建

明大勢才能謀大事。新技術(shù)革命引發(fā)的商業(yè)模式變革，使生產(chǎn)力產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，必然要求上層建筑要隨之而變。智慧社區(qū)、智慧城市、智慧政務(wù)的概念已屢見不鮮，而落實智慧治理理念則是未來之趨勢。海關(guān)通過流程再造、機構(gòu)重組、科技創(chuàng)新，建設(shè)智慧海關(guān)，實現(xiàn)智慧治理是應(yīng)對新形勢和新挑戰(zhàn)的不二選擇。

(一)生態(tài)化治理：智慧治理的根本理念

“互聯(lián)網(wǎng)+”作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的新著力點，一方面改變了治理條件和環(huán)境，政府成為被改造或變革的對象，“云大物聯(lián)”等新技術(shù)在推動經(jīng)濟領(lǐng)域變革的同時也在推動政府治理現(xiàn)代化。另一方面，政府作為治理主體之一，推動經(jīng)濟社會在“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化融合浪潮中的定位和作用，一定程度上就是政府與市場、社會的關(guān)系。*孟慶國、李曉方：《變革與轉(zhuǎn)型：“互聯(lián)網(wǎng)+”地方政府治理》，《中國黨政干部論壇》2015年6月9日。因此，正確認識“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的治理，就應(yīng)將其視為一個網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)，像草原和森林一樣，多元并存，看似雜亂，卻極富生命力和規(guī)律性。治理不是通過量化目標來實現(xiàn)，同樣，生態(tài)環(huán)境也不可能達到按部就班、井井有條的規(guī)矩狀態(tài)。治理者的任務(wù)是去除生態(tài)系統(tǒng)中的害蟲，保持生態(tài)系統(tǒng)平衡，健康成長。生態(tài)化治理是在治理理念上的發(fā)展，強調(diào)的是在一個生態(tài)系統(tǒng)中，各個參與者為了維持自身的利益和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，共同參與到治理過程中來。*高紅冰：《中國現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”熱潮：對政府治理提出新挑戰(zhàn)》，《中國青年報》2015年4月13日。就未來海關(guān)治理而言，首要和根本任務(wù)應(yīng)當是塑造一個公平透明、規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的進出口營商環(huán)境，同時海關(guān)在這種環(huán)境下應(yīng)當具備敏銳迅捷、高度智能的反應(yīng)能力，從而實現(xiàn)嚴密監(jiān)管與高效運作的完美結(jié)合。

(三)優(yōu)化與創(chuàng)新：智慧海關(guān)的建設(shè)思路

總體思路：結(jié)合政府簡政放權(quán)、職能及其實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變、商事登記改革、社會信用體系建設(shè)的不斷推進，充分運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，把海關(guān)治理融入萬物互聯(lián)之中，使海關(guān)在通關(guān)作業(yè)、組織機構(gòu)、職能管理等所有方面都能實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化。主要包括：一是建立大數(shù)據(jù)資源共享平臺，制定數(shù)據(jù)管理運行標準，將所有單證信息、資金支付信息、實際監(jiān)管中的音視頻信息、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)信息等全部數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一標準數(shù)字化，匯入大數(shù)據(jù)資源共享平臺。二是在此基礎(chǔ)上建立海關(guān)云計算平臺，并根據(jù)服務(wù)對象的不同，按照權(quán)限劃分為面向社會的海關(guān)服務(wù)云，面向內(nèi)部的海關(guān)管理云以及內(nèi)外部相結(jié)合的海關(guān)監(jiān)管云。三是建立海關(guān)云平臺與外部接口，包括政府機關(guān)、金融機構(gòu)、口岸聯(lián)檢單位、進出口企業(yè)和物流倉儲企業(yè)等部門的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開透明與信息共享。四是改革現(xiàn)有的作業(yè)機制和流程，特別是通關(guān)申報流程，將一切申報行為均匯入統(tǒng)一的平臺，根據(jù)申報要素區(qū)分后續(xù)處理程序。五是備案、申報、通關(guān)、監(jiān)管、征稅、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)均通過平臺或移動設(shè)備完成，通過移動互聯(lián)為社會提供便捷通關(guān)服務(wù)。六是以平臺為依托，引入社會資源參與海關(guān)治理，為通關(guān)提供增值服務(wù)，并形成社會協(xié)同監(jiān)管體系。

四、智慧海關(guān)的實現(xiàn)架構(gòu)

構(gòu)建智慧海關(guān)應(yīng)結(jié)合全國通關(guān)一體化改革要求，打造符合現(xiàn)代貿(mào)易發(fā)展要求的海關(guān)監(jiān)管體系架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，通過“數(shù)據(jù)海關(guān)”、“敏捷海關(guān)”、“隱形海關(guān)”、“自助海關(guān)”和“協(xié)同海關(guān)”建設(shè)，實現(xiàn)從電子海關(guān)向智慧海關(guān)的飛躍。

(一)數(shù)據(jù)海關(guān)：海關(guān)工作的在線化與數(shù)據(jù)化

“數(shù)據(jù)海關(guān)”是智慧海關(guān)的基礎(chǔ)，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。其本質(zhì)要求海關(guān)工作全面在線化和數(shù)據(jù)化，即通過加強“云大物聯(lián)”等新技術(shù)應(yīng)用，在進出口交易、資金支付、供應(yīng)鏈管理等諸多環(huán)節(jié)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)管理的基礎(chǔ)上，確保海關(guān)在履行征稅、監(jiān)管、統(tǒng)計、緝私等職能時，依托在線作業(yè)平臺，確保所有作業(yè)流程、作業(yè)對象和執(zhí)法行為，都能實現(xiàn)在線化。只有這樣，才能實現(xiàn)進出口企業(yè)、貨物、人員等相關(guān)數(shù)據(jù)的沉淀、積累、挖掘和應(yīng)用，通過大數(shù)據(jù)和云計算來指導海關(guān)業(yè)務(wù)，并以此來科學配置海關(guān)監(jiān)管資源，提升服務(wù)質(zhì)量和效益，從而為提高貿(mào)易便利化水平提供更好的通關(guān)環(huán)境，助力外貿(mào)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助推對外貿(mào)易國際競爭力提升?？梢哉f，“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”就是要充分運用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)和理念，與海關(guān)業(yè)務(wù)融為一體。通過移動互聯(lián)網(wǎng)可以為監(jiān)管對象提供線上線下服務(wù)；通過物聯(lián)網(wǎng)為海關(guān)與外界(包括所有與進出口業(yè)務(wù)相關(guān)的法人、自然人和貨物)搭建互聯(lián)互通的橋梁，使數(shù)據(jù)共享成為現(xiàn)實可能；云計算為海關(guān)決策指揮及應(yīng)用提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)支持和服務(wù)；大數(shù)據(jù)則是海關(guān)進行自主智能風險防控的有力手段，是實現(xiàn)智慧治理的核心要務(wù)。

(二)敏捷海關(guān)：海關(guān)作業(yè)的平臺化與業(yè)務(wù)微單元化

按照通關(guān)一體化改革方案，實施“兩中心三制度”后，傳統(tǒng)的“海關(guān)總署——直屬海關(guān)——隸屬海關(guān)”三級指揮體系將演變?yōu)椤?風險防控、稅收征管)中心——隸屬海關(guān)(口岸型、屬地型)”兩級指揮體系。風險防控中心和稅收征管中心要對查驗、驗估、稽查等現(xiàn)場執(zhí)行力量提供強大的平臺支撐，實現(xiàn)相關(guān)信息的主動推送，實時查詢。而各級職能部門主要負責本領(lǐng)域的政策研究、法律規(guī)范、標準制定、業(yè)務(wù)指導、人員培訓、監(jiān)督檢查等。從技術(shù)應(yīng)用來看，所有可數(shù)據(jù)化、在線化的作業(yè)均可直接上傳至以中心為載體的總署層級。例如：申報信息、實貨監(jiān)管的視頻信息、物流軌跡信息、執(zhí)法作業(yè)信息、統(tǒng)計監(jiān)督信息等。相關(guān)業(yè)務(wù)處理和職能管理也同樣可以集中在中心完成，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一上收，有利于匯集與挖掘分析，提高大數(shù)據(jù)的利用效率。

結(jié)合平臺化治理要求，未來海關(guān)業(yè)務(wù)模式可以概括為“平臺+業(yè)務(wù)微單元”。從全國范圍，全部業(yè)務(wù)圍繞風險防控中心和稅收征管中心開展，由中心直接向業(yè)務(wù)一線下達指令；從區(qū)域范圍，以主要職能為核心組建平臺(例如稽查中心、驗估中心等)進行統(tǒng)籌；具體業(yè)務(wù)不再沿襲傳統(tǒng)科層制管理體系，而是根據(jù)具體業(yè)務(wù)類型，按照一定的專家、骨干和關(guān)員組合而成的業(yè)務(wù)微單元負責實施，例如：驗估、查驗、稽查等微單元，相比于現(xiàn)在的業(yè)務(wù)科室，微單元的規(guī)模更小，職責更明確，內(nèi)容更專業(yè)，反應(yīng)更敏銳。其任務(wù)指令來源于風險防控中心，并向指令下達平臺反饋執(zhí)行結(jié)果，通過移動互聯(lián)等技術(shù)達到作業(yè)全程的信息化，實現(xiàn)全程可溯。被數(shù)據(jù)賦能的“平臺+業(yè)務(wù)微單元”，管理半徑和反應(yīng)能力都將大為提高，“平臺”在云計算、大數(shù)據(jù)的支持下，實現(xiàn)精準的風險分析和研判?！皹I(yè)務(wù)微單元”在平臺的支撐下，負責查，突出規(guī)范有效、迅捷可靠的處置和反饋。

(三)隱形海關(guān)：海關(guān)監(jiān)管的科技嵌入和順勢而為

傳統(tǒng)監(jiān)管主要在一些物流節(jié)點進行單證、實物監(jiān)管，并未形成供應(yīng)鏈的全程跟蹤，監(jiān)管場所雖然設(shè)置視頻監(jiān)控，但未實現(xiàn)數(shù)據(jù)化和在線化。主要以事中監(jiān)管為主，多數(shù)現(xiàn)場以機檢+人工為主要查驗方式，遠未達到智能監(jiān)管的要求，且監(jiān)管風險較大。由于物流鏈條增加查驗作業(yè)，必然會延長物流運轉(zhuǎn)時間，增加貿(mào)易成本。海關(guān)應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快“商品智庫”建設(shè)，逐步建立完善全國進出口商品的供應(yīng)商、規(guī)格、型號、用途以及原產(chǎn)地、價格、歸類等信息。根據(jù)交易信息和支付信息，通過物聯(lián)網(wǎng)、定位導航系統(tǒng)將海關(guān)監(jiān)管嵌入供應(yīng)鏈中，通過智能化的倉儲及物流系統(tǒng)實現(xiàn)對供應(yīng)鏈全程的在線數(shù)據(jù)跟蹤和查詢。在物流關(guān)鍵節(jié)點，通過視頻監(jiān)控、機檢(X光機等設(shè)備)信息化，加大非侵入式查驗、移動執(zhí)法、智能卡口驗放等新型監(jiān)管模式的推廣應(yīng)用，盡量減少海關(guān)監(jiān)管場所實施傳統(tǒng)監(jiān)管的作業(yè)，通過智慧監(jiān)管進一步提升海關(guān)實際監(jiān)管效能，降低企業(yè)貿(mào)易成本。結(jié)合未來科技發(fā)展趨勢，還可以在海關(guān)的監(jiān)管與服務(wù)中引入虛擬現(xiàn)實技術(shù)(VR，Virtual Reality)，企業(yè)或旅客可以通過虛擬通關(guān)場景了解海關(guān)工作流程、物流狀態(tài)以及申報要求等；系統(tǒng)平臺可以通過虛擬查驗場景與實際查驗視頻信息比對進行分析判斷，輔助決策，指導現(xiàn)場作業(yè)。通過聯(lián)網(wǎng)，可以完成對監(jiān)管場站和關(guān)鍵物流節(jié)點的全面監(jiān)控與追溯，貿(mào)易信息的在線傳輸，與企業(yè)完成在線磋商等作業(yè)，實現(xiàn)遠程查驗或者在線驗估，輔助后續(xù)監(jiān)管中的證據(jù)溯源。傳統(tǒng)海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)通過科技嵌入，減少人工介入，實現(xiàn)順勢監(jiān)管，提高貿(mào)易效率。

(四)自助海關(guān)：海關(guān)服務(wù)的便捷化與多樣化

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，貨物、資金、技術(shù)、人員、物品等要素的跨境流動更趨頻繁，傳統(tǒng)的進出境貨物、物品和旅客通關(guān)申報制度已無法滿足對外開放的新要求。海關(guān)應(yīng)建立通用的自助式申報系統(tǒng)，如移動申報APP，通過手機即可完成各項申報內(nèi)容。該系統(tǒng)主要作用：1.提供標準化、自助式的通關(guān)服務(wù)，提示使用者(企業(yè)或個人)按照規(guī)定步驟完成申報操作；2.根據(jù)申報貨值、風險等級等條件設(shè)置確定相應(yīng)的通關(guān)程序；3.簡易通關(guān)程序中的商品一般由平臺商提前做好商品歸類、價格、原產(chǎn)地等涉稅要素備案，消費者按提示選擇即可，同時根據(jù)申報實際內(nèi)容完成稅款在線繳納(或提供擔保)、形成電子稅單或自行打印，完稅后憑電子信息完成實物放行；4.普通通關(guān)程序適用于傳統(tǒng)大貿(mào)，通關(guān)系統(tǒng)根據(jù)風險分析確定需要補充申報的內(nèi)容；5.所有數(shù)據(jù)匯集于稅收征管中心和風險防控中心，形成海關(guān)大數(shù)據(jù)庫，通過與物流信息、支付信息、以及其他環(huán)節(jié)信息的關(guān)聯(lián)分析，由中心下達相關(guān)指令。為實現(xiàn)這一目標，海關(guān)應(yīng)做到：進一步減少審批流程和手續(xù)，簡化稅則、稅率，降低申報專業(yè)難度。加大新技術(shù)的應(yīng)用，加快無紙化改革進程。例如：通過人臉識別、指紋、聲紋等技術(shù)提高身份校驗的效率，減少對簽章的依賴；加強對資金流的監(jiān)控，特別是境外支付信息與申報信息的關(guān)聯(lián)比，及時查發(fā)相關(guān)交易記錄。通過社會中介組織提供優(yōu)質(zhì)高效的通關(guān)增值服務(wù)，例如：商品預(yù)歸類、原產(chǎn)地預(yù)確定等專業(yè)性較強的工作。

(五)協(xié)同海關(guān)：綜合監(jiān)管體系的主體多元化與形式多樣化

海關(guān)作為國家進出境監(jiān)督管理機構(gòu)，處于中央與地方、政府與企業(yè)、國家與個人等多種矛盾和利益的焦點。海關(guān)治理的利益相關(guān)方甚多，僅憑自身難以實現(xiàn)善治，必須通過多元主體，多元治理，多元共享來實現(xiàn)。因此，構(gòu)建社會綜合監(jiān)管體系勢在必行。要在海關(guān)、政府相關(guān)部門、銀行、企業(yè)和個人信息聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，要建立常態(tài)化的協(xié)同治理機制。例如：通過決策協(xié)商機制，實現(xiàn)多元主體參與政策決策工作，確保制度體現(xiàn)多元利益訴求，提高政策法規(guī)的社會滿意度和遵從度；通過執(zhí)法信息共享機制，完成海關(guān)監(jiān)管、征稅作業(yè)與其他聯(lián)檢單位、對外支付行為的在線驗核，提高執(zhí)法效率；通過社會監(jiān)管協(xié)助機制，如：網(wǎng)絡(luò)舉報、中介輔助稽查等方式，引入社會資源參與海關(guān)治理。通過海關(guān)大數(shù)據(jù)云平臺，建立海關(guān)云與其他政府云、企業(yè)云的數(shù)據(jù)聯(lián)絡(luò)機制，豐富海關(guān)的數(shù)據(jù)來源，提高海關(guān)對數(shù)據(jù)的加工分析和應(yīng)用能力建設(shè)，提升海關(guān)治理能力，同時還可以利用這些數(shù)據(jù)，為社會提供更多的海關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)，實現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化的初衷。

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來和新經(jīng)濟的崛起，是新技術(shù)革命引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)革命的結(jié)果，其影響和發(fā)展仍在繼續(xù)和深化，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革強烈要求上層建筑與之適應(yīng)，新技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)必然也要通過新技術(shù)創(chuàng)新來解決。在這一背景下，將新技術(shù)革命的成果引入海關(guān)治理，在流程優(yōu)化、機構(gòu)重組和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)智能化升級的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)智慧治理將是大勢所趨，應(yīng)用新技術(shù)構(gòu)建智慧海關(guān)也是應(yīng)對新形勢的唯一正確選擇。

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[2] 周陽.試論選擇性干預(yù)戰(zhàn)略在美國海關(guān)的應(yīng)用[M]//陳暉.海關(guān)法評論：第4卷.北京：法律出版社，2015.

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(責任編輯 趙世璐)

Intelligent Governance: the Idea and Framework of Customs under New Situations

Zhang Jianguo

The environment of customs governance has greatly changed under the new normal economy, which has posed serious challenges to the system of customs institution, management and operation established on the traditional situation of opening up. According to the requirements of the new situation, i.e. the new technological features and the requirements of the integrated customs clearance, the paper proposes that it is imperative to set up the concept of ecological governance and the idea of the governance structure symbolized by“I G”, and to accomplish the intelligent customs through the development of “Data Customs”,“Agile Customs”，“Invisible Customs”，“Hand-held Customs” and “Collaborative Customs”.

Cloud Computing; Big Data; Intelligent Governance; Intelligent Customs

張建國，浙江海關(guān)學會。