地方治水困局待破

既要還清過去多年累積的環(huán)境欠賬，遏制水污染，系統(tǒng)控制污水排放，又要找準經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡點，重重難關(guān)之下，地方治水亟待突破既有困局。

4月中旬，在第三批中央環(huán)保督察啟動前，第二批督察組陸續(xù)向北京、上海、廣東、陜西、湖北、湖南等省市反饋意見。作為中央為地方環(huán)境治理開具的“診斷報告”，多省市反饋意見不約而同采用了一致的說法，“環(huán)境保護工作與中央要求和群眾期盼存在差距”。

而諸項差距中，水環(huán)境問題成為多省市暴露出的一大共同難題：水污染形勢嚴峻，某些區(qū)域呈現(xiàn)“好水變少、差水增多”趨勢，不少河流水質(zhì)甚至差于2013年，同時，水資源過度開發(fā)、污水無序排放以及地方水治理不作為、慢作為等問題凸顯。

在環(huán)保部3月例行新聞發(fā)布會上，環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波也曾給出相似表述，“我們清醒地認識到，水環(huán)境保護工作離人民群眾的期待還有很大差距，不少地方水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題依然十分突出?！?/p>

僅就水環(huán)境治理而言，去年以來開展的中央環(huán)保督察可視作水十條（《水污染防治行動計劃》）發(fā)布后對地方治水成效的階段性檢驗，按照計劃，去年至今年陸續(xù)迎來了重點城市黑臭水體治理等考核節(jié)點。

但是，既要還清過去多年累積的環(huán)境欠賬，遏制水污染，系統(tǒng)控制污水排放，又要找準經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡點，重重難關(guān)之下，地方治水亟待突破既有困局。

水污染依舊嚴重

水十條發(fā)布后，水環(huán)境治理成效初顯。2016年，全國地表水國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占67.8%（目標為66.5%），劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占8.6%（目標為9.2%）。

雖然年度目標總體達成，但區(qū)域不均衡現(xiàn)象突出。“有一些地方不僅沒有改善，還在惡化，而且是明顯反彈?！睆埐ㄔ诨貞?yīng)相關(guān)問題時表示。由于水環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)保部去年對陽泉等地主要負責人進行了約談，

2016年，25個國控斷面未達到年度Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)目標要求，并新增22個劣Ⅴ類斷面。

環(huán)保督察也暴露出不少問題。在廣東，2016年全省69條主要河流124個監(jiān)測斷面水質(zhì)達標率由2013年的85.5%下降為77.4%。流溪河89條一級支流中46條水質(zhì)為劣Ⅴ類，干流斷面水質(zhì)由2013年Ⅳ類下降為2016年劣Ⅴ類，江村斷面水質(zhì)長期為劣Ⅴ類，2016年氨氮濃度較2013年上升66%。

千湖之省湖北情況同樣嚴重。全省長江支流總體呈現(xiàn)“好水變少、差水增多”趨勢。東荊河潛江出境斷面2015年總磷、氨氮年均濃度分別較2013年上升200%、250%；通順河流經(jīng)潛江境內(nèi)僅15公里，水質(zhì)急劇從Ⅱ類惡化到劣Ⅴ類，氨氮濃度最高超過130毫克/升，沮河宜昌段受磷化工企業(yè)排污等影響總磷污染嚴重。

生活污水在一些城市依舊處在“失控”狀態(tài)。環(huán)保督察顯示，深圳、東莞兩市每天有約45萬噸生活污水直排環(huán)境，廣州每天有47萬噸生活污水直排流溪河或其支流。

在上海，中心城區(qū)雨污混接導(dǎo)致每天約20萬噸污水直排，中心城區(qū)雨污合流泵站平均每日放江量達97萬噸，雨污混接、泵站放江對中心城區(qū)河道和長江口水質(zhì)造成較大影響。

污水失控源于快速城市化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴重滯后。水十條明確，上海市所有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2016年全面達到一級A排放標準。但督察發(fā)現(xiàn)，上海50座城鎮(zhèn)污水處理廠中執(zhí)行一級A排放標準的只有10個，僅占總處理能力4%；21座污水處理廠仍在執(zhí)行二級排放標準，占比達68%。

而在陜西省會西安，因部分區(qū)域污水管網(wǎng)建設(shè)不到位，多個污水處理廠采取“河道納污、抽取河水”方式收集處理污水。2015年以來，渭河西安段天江人渡、耿鎮(zhèn)橋兩個斷面水質(zhì)仍為劣Ⅴ類。

按照廣東省“十二五”規(guī)劃，廣東全省計劃建成污水收集管網(wǎng)1.4萬公里，而實際只完成9000余公里；廣州市“十二五”計劃建設(shè)1884公里污水管網(wǎng)，實際建成590公里，僅完成目標任務(wù)的31%。截至2016年底，深圳污水管網(wǎng)缺口達4600多公里，全市污水收集率不足50%。

水資源過度開發(fā)

相對于普遍性的水污染問題，水資源過度開發(fā)帶來的環(huán)境問題在一些中西部省份凸顯。

督察反饋意見指出，湖北省水利（水務(wù)）部門不顧自然資源承載能力盲目開發(fā)，一些河湖生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、完整性破壞嚴重。

湖北全省建成水庫6275座，水電站1788座，漢江在流量減少的情況下仍實施六級梯級開發(fā)，干流流速降低，水體自凈能力下降，近年來年年發(fā)生水華。府澴河流域面積僅約1.8萬平方公里，建設(shè)水庫達888座，河流水體“湖泊”化，其中府河孝感段沿線共有涵閘56座、攔河壩8座，大多未依法開展環(huán)境影響評價。

填湖占湖問題依然存在，武漢官蓮湖西北部10個湖邊塘、硃山湖北部近200畝水面、湯遜湖約145畝湖邊塘均屬湖北省湖泊保護條例規(guī)定應(yīng)予保護的水域，但全部被劃出保護范圍，并作為建設(shè)用地出讓，在2013年以后被陸續(xù)填占用于工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。

此外，隨著產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，沿河沿江工業(yè)企業(yè)布局無序，污染嚴重。在湖北，長江兩岸的部分重化工企業(yè)偷排、超標排污等問題時有發(fā)生，宜昌等地區(qū)磷化工行業(yè)無序發(fā)展，加重了長江支流及干流總磷污染。

重慶的GDP增速連續(xù)11個季度領(lǐng)跑全國，但督察發(fā)現(xiàn)，該市有24個工業(yè)園區(qū)位于長江、嘉陵江和烏江沿岸，其中長壽、萬州和涪陵等3個重點化工園區(qū)部分企業(yè)位于沿江1公里范圍內(nèi)，98家規(guī)模以上化工企業(yè)沿長江布局。

“一些地方之所以出現(xiàn)企業(yè)布局亂、生態(tài)破壞比較嚴重等問題，根子上還是沒有真正確立起環(huán)境承載力的概念。流域環(huán)境承載力不同，有的地方特別敏感，比如江邊河邊、重要河湖濕地等都是有很高生態(tài)價值的區(qū)域。”張波說。

地方不作為、慢作為

“談及大氣污染就強調(diào)區(qū)域外來輸入，談到水污染就強調(diào)水資源不足，對主觀原因和自身工作問題認識不足?！敝醒氕h(huán)保督察組在向北京反饋意見時直言，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認識上習慣把環(huán)境問題歸咎于客觀原因。

作為環(huán)保工作的責任主體，各級地方政府在環(huán)境保護推進落實方面普遍存在不足。在陜西，不少人反映一些地方領(lǐng)導(dǎo)仍然認為經(jīng)濟發(fā)展是硬任務(wù)、環(huán)境保護是軟指標，因而在工作中一手硬、一手軟，環(huán)境保護工作顯得比較被動。

湖北一些地方和部門在環(huán)境保護方面說得多、做得少，重發(fā)展、輕保護的思想觀念沒有完全轉(zhuǎn)變。一些地方向湖泊要錢、要地、要房的趨勢仍未得到遏制，侵占蠶食湖泊的問題仍在發(fā)生。

同時，環(huán)境保護責任考核失之以寬。廣東省對完成跨界河流污染治理工作任務(wù)的有加分，對沒有完成的無扣分，這樣難以對地方形成壓力。

2013—2014年，廣東省對廣佛交界河流污染問題實施掛牌督辦，但在水質(zhì)繼續(xù)惡化的情況下解除省級掛牌，工作流于形式。湖北一些地市考核導(dǎo)向不合理，荊門、潛江等地將招商引資任務(wù)完成情況列為環(huán)保部門年度評先評優(yōu)的“一票否決”項。

此外，一些地方對環(huán)保工作放松要求、降低標準。長三角地區(qū)近岸海域匯水區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2016年底前全面達到一級A排放標準，但上海2015年12月出臺的《水污染防治行動計劃實施方案》將這項工作完成時限推遲到2020年底。

流域治污

作為銜貫東西的黃金水道，過去多年長江污染形勢嚴峻，流域環(huán)境承載力嚴重下降，目前總磷已上升為長江干流首要污染物。

“COD（化學需氧量）、氨氮不再是長江流域的首要污染物，這意味著經(jīng)過多年的大力治理，以COD、氨氮等指標為代表的工業(yè)和城市污染總體上得到遏制?！睆埐ㄕf，總磷成為首要污染物，意味著下一步必須高度重視農(nóng)業(yè)面源污染防治和流域生態(tài)保護。

今年2月，中央深改組審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》，提出將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，實行流域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。

“水上的工作必須按流域來做，因為監(jiān)督考核的可能是某個河流的某一個斷面，這個斷面上游有很大的匯水區(qū)域，如果不按流域來推進工作，就會形成行政轄區(qū)和行政轄區(qū)的標準不一致?！睆埐ㄕf。

他談道，流域治污實際上是“一點兩線”，一點即水環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)點；兩線一條是減排，一條是增容。而目前，污染物減排方面的工作相對較細、較實，法規(guī)標準、監(jiān)管辦法、治污設(shè)施也較多，但法律法規(guī)對增加環(huán)境容量、水生態(tài)保護的規(guī)定相對較原則，標準、監(jiān)管方法可操作性不強，職責也不明確，這使得水生態(tài)保護容易停留在概念上。

今后，環(huán)保部門將努力統(tǒng)籌減排和增容，把增容放在更加突出的位置。正在修訂的《水污染防治法》，其中一個重點內(nèi)容就是強化流域水生態(tài)保護。

張波強調(diào)，破壞淺灘濕地的行為要糾正，河流湖岸坡硬質(zhì)化單純考慮人的需求，也應(yīng)該糾正、避免；一味迎合高耗水需求，建那么多的水庫，層層截留，導(dǎo)致一些地方汛期河湖濕地都得不到水的補充，也要糾正。

“原來工業(yè)污染嚴重，河里的魚都絕跡了，現(xiàn)在水質(zhì)好了，開始養(yǎng)殖，但投餌養(yǎng)殖又造成污染；還有一些地方用挖泥船挖螺螄，把水下搞得像沙漠，這樣的流域生態(tài)破壞行為必須遏制?！睆埐ㄕf。