領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)方法探析

王醒無

2015年4月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確指出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)，相較于十八屆三中全會(huì)提出的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)而言，多出了對(duì)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行審計(jì)的要求，這既表明了中央、國務(wù)院進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)工作在生態(tài)文明建設(shè)過程中的監(jiān)督作用，也對(duì)審計(jì)工作提出了更高的要求。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)仍處于探索發(fā)展階段，自然資源資產(chǎn)的科學(xué)量化評(píng)估，生態(tài)環(huán)境效益客觀公正評(píng)價(jià)，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任清晰合理界定等審計(jì)中出現(xiàn)的問題大多難以通過常規(guī)的審計(jì)方法來破解。

一、借助大數(shù)據(jù)力量，收集分析自然資源資產(chǎn)信息

自然資源資產(chǎn)種類繁多、內(nèi)容豐富，包括水資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、森林資源、草原資源、海洋資源等諸多方面；大多跨越多個(gè)行政轄區(qū)，或者作為不同轄區(qū)的分界限；有的屬于國家管理，有的屬于地方管理，而且又分別屬于環(huán)保、國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同部門管轄，僅靠人工是無法完成自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)算、分析和評(píng)價(jià)的，只有建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，才能準(zhǔn)確的獲取自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量，進(jìn)而對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，確保審計(jì)工作的有效開展。

第一，要按照大數(shù)據(jù)審計(jì)的要求，掌握被審計(jì)地區(qū)重點(diǎn)資源環(huán)境管理的全面數(shù)據(jù)以及其他相關(guān)數(shù)據(jù)，主要是自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治等的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)，保證自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用效果，促使相關(guān)問題得到及時(shí)整改和治理，有效提高審計(jì)效率。

第二，要開展大數(shù)據(jù)的總體分析和關(guān)聯(lián)分析，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間、上下級(jí)數(shù)據(jù)之間、不同部門之間、部門與企業(yè)、金融單位之間的關(guān)聯(lián)分析，特別是各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的占用結(jié)構(gòu)分析、變動(dòng)趨勢(shì)分析，進(jìn)而提高統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)能力和分析數(shù)據(jù)質(zhì)量，從總體分析中鎖定重點(diǎn)，從關(guān)聯(lián)分析中找出疑點(diǎn)，然后再對(duì)這些重點(diǎn)和疑點(diǎn)進(jìn)行分散核查，關(guān)注破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境典型案件，加大查處力度。

第三，將從相關(guān)部門收集的各類數(shù)據(jù)整合起來，轉(zhuǎn)換成為審計(jì)工作需要的大數(shù)據(jù)，從而建立審計(jì)大數(shù)據(jù)體系，要充分利用地理信息系統(tǒng)軟件技術(shù)和利用數(shù)據(jù)分析工具將檢查范圍擴(kuò)展至全部的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，對(duì)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量數(shù)據(jù)，以及引起自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和質(zhì)量變化的管理活動(dòng)進(jìn)行核實(shí)。

二、選擇具有代表性的對(duì)象試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大審計(jì)面

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)是一項(xiàng)新生事物，目前欠缺有效的理論指導(dǎo)，更無實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)供參考，所以必須進(jìn)行審計(jì)試點(diǎn)。審計(jì)試點(diǎn)的目的就是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼而推廣，在審計(jì)戰(zhàn)略、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方法上摸索和形成一些做法和經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)今后的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)工作。筆者認(rèn)為采取“取易棄難、先簡后繁”的審計(jì)戰(zhàn)略，以“國家下達(dá)的考核指標(biāo)”為主要審計(jì)內(nèi)容，達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理過程中的“合法性、合規(guī)性及效率性進(jìn)行審查鑒證”的審計(jì)目標(biāo)。

審計(jì)部門可以按自然稟賦特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)工作現(xiàn)狀選定有代表性的市縣，選擇1至2項(xiàng)自然資源資產(chǎn)開展審計(jì)試點(diǎn)。在實(shí)地調(diào)查了解自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、分布、結(jié)構(gòu)、管理、利用、效果等情況的基礎(chǔ)上，研究制定實(shí)施方案，根據(jù)需要，聘請(qǐng)具有資源、環(huán)境、法律、工程技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參與審計(jì)，建立資源環(huán)境審計(jì)專家?guī)臁ａ槍?duì)不同類別自然資源資產(chǎn)，分別做好評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選工作，最終形成一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)審計(jì)試點(diǎn)結(jié)果，制定出具有科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、指導(dǎo)性、操作性的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作指導(dǎo)意見和具體操作指南，明確審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)和分類構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以指導(dǎo)審計(jì)工作實(shí)踐。逐步擴(kuò)大審計(jì)面，直至對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)全覆蓋，一方面使審計(jì)結(jié)果得到有效應(yīng)用，不斷提高審計(jì)能力和水平，另一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)。

三、深入實(shí)際調(diào)查，廣泛收集書面資料

聘請(qǐng)自然資源管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)資源和環(huán)境專家，組成聯(lián)合調(diào)查小組，深入自然資源資產(chǎn)所在地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取樣，并對(duì)樣本進(jìn)行檢測(cè)。向長期生活在這些自然資源附近的居民發(fā)放問卷調(diào)查或面對(duì)面交流，了解領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間是否出現(xiàn)違反法律法規(guī)和國家相關(guān)政策的情況，是否存在對(duì)污染行為未及時(shí)處理造成周邊的生態(tài)環(huán)境遭到破壞等現(xiàn)象。通過這些信息的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和搜集，共同研究確定領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間和離任時(shí)的自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)情況，保證審計(jì)結(jié)果的真實(shí)可靠。收集領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間相關(guān)的書面材料進(jìn)行審查，主要包括與自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的憑證、賬冊(cè)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、項(xiàng)目書、合同、記錄等書面資料，重點(diǎn)審計(jì)用于資源環(huán)境管理方面的資金，包括自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)過程中資金的籌集、分配、使用、流向和管理的情況，資金的發(fā)放是否到位等，對(duì)于依賴自然資源建立起的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、運(yùn)營和日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合法，投入產(chǎn)出是否合理、有效。

四、建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用統(tǒng)計(jì)方法分析

以指標(biāo)的形式來衡量地區(qū)自然資源資產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r：一是自然資源資產(chǎn)存量指標(biāo)，反映在任期間領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其管轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)存量，特別是任職首期的資產(chǎn)存量。二是自然資源資產(chǎn)的消耗指標(biāo)，反映任期內(nèi)相應(yīng)年度領(lǐng)導(dǎo)干部為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的代價(jià)。三是自然資源資產(chǎn)使用效率指標(biāo)，反映任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與資源消耗量的比率。四是自然資源資產(chǎn)極限值指標(biāo)，反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)各項(xiàng)資源的消耗量、存量、使用效率所設(shè)定的極限值。此外，對(duì)無法確認(rèn)并計(jì)量，游離于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表之外的部分自然資源即負(fù)債應(yīng)作為表外信息作為披露，反映其相關(guān)用途，風(fēng)險(xiǎn)及收益信息。

采用統(tǒng)計(jì)的方法進(jìn)行分析：一是成本效益分析法，即通過分析自然資源項(xiàng)目所需的運(yùn)作成本與所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，來對(duì)比分析和評(píng)價(jià)項(xiàng)目的優(yōu)劣；二是信息比較分析法，即是通過搜集不同項(xiàng)目的數(shù)據(jù)并匯總整理后進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，將對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的成本或收益，分別進(jìn)行比較，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間投入項(xiàng)目的效果；三是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分析法，即根據(jù)國內(nèi)或國際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的自然資源的發(fā)展做出判斷等；四是調(diào)查測(cè)量計(jì)算法，即通過調(diào)查測(cè)量的方式來采集自然資源資產(chǎn)審計(jì)的數(shù)據(jù)，比如：權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、國土、水資源、水環(huán)境、森林資源等數(shù)據(jù)的測(cè)量、繪圖、計(jì)算等。

五、谷歌地理信息（Google Earth）的應(yīng)用

GoogleEarth是谷歌公司開發(fā)的一款虛擬地球軟件，可用于查看地球表面的地形、地貌、地表附著物、地標(biāo)人工痕跡、街景視圖等。數(shù)據(jù)資源豐富，運(yùn)算效率極高。強(qiáng)大的功能使Google Earth成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)離任審計(jì)的有力工具。審計(jì)工作中主要利用Google Earth的歷史圖像比對(duì)、立體圖像顯示、測(cè)算距離、計(jì)算面積等功能。通過圖像對(duì)比可查看審計(jì)對(duì)象的歷史地貌圖像、原始地貌、歷史狀況和現(xiàn)實(shí)情況、地形的平面和立體圖像等并可測(cè)量出距離，計(jì)算出目標(biāo)物類面積。這就解決了傳統(tǒng)審計(jì)手段難以解決的目標(biāo)面積大、勘察難、任期時(shí)間長難追溯、建設(shè)項(xiàng)目分散難統(tǒng)籌、采用數(shù)據(jù)多難計(jì)算等難題。通過圖像對(duì)比篩選不但可以直接發(fā)現(xiàn)未批先建、違規(guī)占地、毀林造地等問題，還能確定重點(diǎn)審計(jì)區(qū)域，提高審計(jì)效率，用有限的審計(jì)資源盡可能的擴(kuò)大審計(jì)成果。

六、地理信息技術(shù)的應(yīng)用

地理信息技術(shù)是遙感技術(shù)（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS）的統(tǒng)稱，是空間技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和通訊技術(shù)相結(jié)合，多學(xué)科高度集成的對(duì)空間信息進(jìn)行采集、處理、和應(yīng)用的現(xiàn)代信息技術(shù)。GIS技術(shù)主要解決在審計(jì)過程中對(duì)審計(jì)對(duì)象的位置、面積等地理信息的審計(jì)分析，可以將諸如土地、河流、交通線、礦業(yè)權(quán)、建設(shè)項(xiàng)目等對(duì)象在軟件中以圖層的方式顯示出來，分析其所處的位置、長度、面積大小，還可以對(duì)多個(gè)圖層進(jìn)行分析計(jì)算，審計(jì)其是否有重疊、差異，根據(jù)不同條件篩選對(duì)象，計(jì)算坡度表面積等。不僅提高了對(duì)地理信息進(jìn)行審計(jì)分析的效率，更實(shí)現(xiàn)了以往傳統(tǒng)方式無法實(shí)現(xiàn)的審計(jì)功能，為審計(jì)工作查處問題提供了新途徑。GPS定位儀準(zhǔn)確定位，在審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行地理空間數(shù)據(jù)的測(cè)量采集，也可以在后期對(duì)《地理信息輔助審計(jì)軟件》所計(jì)算結(jié)果進(jìn)行實(shí)地測(cè)量和審核。利用地理信息技術(shù)，通過衛(wèi)星遙感影像疊加對(duì)比分析、外業(yè)調(diào)查等方式掌控自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量、范圍、數(shù)量等。一是對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)量的確認(rèn)。利用GIS獲取土地、林、水等自然資源區(qū)域面積、長度等。二是對(duì)自然資源資產(chǎn)質(zhì)量的分析。利用數(shù)字高程模型，可準(zhǔn)確計(jì)算分析耕地、新增耕地、新開墾林地的坡度、密度、樹種水質(zhì)等情況，進(jìn)而判斷低丘緩坡性質(zhì)、水土流失隱患。三是對(duì)自然資源結(jié)構(gòu)屬性的鑒證。通過國土、林業(yè)、礦產(chǎn)等部門的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)以及衛(wèi)星圖片和地理信息圖片進(jìn)行疊加，就可以分析出諸如基本農(nóng)田里包含公益林，土地開發(fā)整理這種占用公益林，礦在耕地、公益林、水源地等開發(fā)等。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)中各種方法的使用不是孤立的、單一的，通常一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容要運(yùn)用多種審計(jì)方法，相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，力求盡快查明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)資料的正確性、真實(shí)性、合法性、合理性和有效性。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)要根據(jù)審計(jì)對(duì)象、自然環(huán)境、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)等，確定不同的審計(jì)方法，才能做到有的放矢，高質(zhì)量完成工作任務(wù)。

（作者單位：陜西省審計(jì)廳）