國家審計發(fā)展戰(zhàn)略研究

陜西省審計學(xué)會課題組

隨著我國經(jīng)濟和政治改革的深入，政府職能模式從干預(yù)性向引導(dǎo)性轉(zhuǎn)變，治國方式的轉(zhuǎn)變，國家審計工作也隨之顯現(xiàn)出一些與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題，本文重點研究新常態(tài)下國家審計發(fā)展的新戰(zhàn)略。

一、國家審計發(fā)展戰(zhàn)略目標

（一）總目標。國家審計戰(zhàn)略的總目標是對未來審計工作制度的完善、保障，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)做出部署和安排，加大改革創(chuàng)新力度，完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)。到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。

（二）具體目標。根據(jù)國家審計發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標，我們可以將總體目標進行進一步的分解為提高政府效能和促進改善民生、維護國家經(jīng)濟安全、推進廉政建設(shè)、促進依法治國、推動透明問責(zé)。這樣的目標分解能夠使我們明確今后的審計任務(wù)，更好的實現(xiàn)國家審計發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標。

二、國家審計發(fā)展戰(zhàn)略目前存在問題

（一）國家審計覆蓋不全面。我國國家審計覆蓋不全面具體表現(xiàn)在：第一，審計范圍受到一定限制，由于隸屬關(guān)系等方面的原因，在具體執(zhí)行中還存在一定的盲區(qū)；第二，審計內(nèi)容不夠全面，目前國家審計在內(nèi)容上還局限于財政財務(wù)收支審計的傳統(tǒng)審計領(lǐng)域，現(xiàn)在的審計內(nèi)容與為宏觀經(jīng)濟管理提供準確有用的決策依據(jù)的目標還存在相當(dāng)大的差距；第三，審計深度不足且形式單一基本上還限于事后審計，國家審計以查錯糾弊為工作目標，缺乏從宏觀上和制度上提出審計的建議。

（二）國家審計法治體系不夠完善。迄今為止，我國由憲法、審計法、審計法實施條例、國家審計準則、地方性審計法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的中國特色社會主義審計法律規(guī)范體系框架已經(jīng)形成，但是在獨立性、立法性、執(zhí)法性、審計程序規(guī)范、審計結(jié)果公開等方面還存在以下問題。首先，國家審計從組織機構(gòu)和經(jīng)費來源上看存在獨立性弱的問題；其次，在國家審計執(zhí)法方面存在法律體系不健全、審計執(zhí)法主體的法律授權(quán)不明確、多法交叉的沖突、審計程序安排有誤，審前準備工作不到位、審計方案內(nèi)容不完善和不按法定時間制發(fā)審計法律文書，審計復(fù)核制度不健全、法律依據(jù)適用不當(dāng)，條文引述不規(guī)范等問題。然后，存在審計結(jié)果公開與現(xiàn)行審計保密制度相互矛盾和審計機關(guān)內(nèi)部對審計公開的準備不足的問題；最后還存在國家審計機關(guān)和審計人員的法律責(zé)任的定義過于簡單，明顯不具操作性。

（三）國家審計資源統(tǒng)籌整合不到位。目前，我國審計資源一方面表現(xiàn)出資源不足，另外，還存在審計人員的知識結(jié)構(gòu)不盡合理的問題、審計技術(shù)手段落后的問題、審計機關(guān)與有關(guān)監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作的問題、各級審計機關(guān)之間在開展業(yè)務(wù)方面相對割裂的問題、審計機關(guān)資金匱乏的問題，審計成果大量閑置的問題，等等。

（四）創(chuàng)新審計技術(shù)目前存在的問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響日益深刻，大數(shù)據(jù)日益成為重要生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計領(lǐng)域的順利應(yīng)用則是一項較為復(fù)雜、艱巨的工程和任務(wù)。

三、國家審計發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的路徑

（一）國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑

1. 國家審計全覆蓋的目標要求。審計機關(guān)要建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，通過在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面審計，實現(xiàn)審計全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)。通過審計全覆蓋發(fā)現(xiàn)國家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經(jīng)法紀，促進廉政建設(shè)；反映經(jīng)濟運行中的突出矛盾和風(fēng)險隱患，維護國家經(jīng)濟安全；總結(jié)經(jīng)濟運行中好的做法和經(jīng)驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創(chuàng)新。

2. 國家審計全覆蓋的內(nèi)容。主要包括：對公共資金實行審計全覆蓋、對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋、對國有資源實行審計全覆蓋和對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。

3. 我國審計發(fā)展戰(zhàn)略階段模型。不同經(jīng)濟發(fā)展時期，國家審計發(fā)展戰(zhàn)略具有不同的模式，我國審計戰(zhàn)略發(fā)展經(jīng)歷了以行政命令為指導(dǎo)的審計發(fā)展模式，以依法治國為指導(dǎo)的審計發(fā)展模式和以社會責(zé)任為指導(dǎo)的審計發(fā)展模式。以社會責(zé)任為主導(dǎo)的審計發(fā)展階段是國家治理逐漸向以民主為主導(dǎo)的發(fā)展模式演進。這個階段更加注重對關(guān)系人民群眾切身利益領(lǐng)域的審計監(jiān)督，以推進民主法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點與落腳點。

4. 國家審計全覆蓋的實現(xiàn)路徑。以社會責(zé)任為指導(dǎo)的審計發(fā)展戰(zhàn)略模型的設(shè)計，首先考慮了新常態(tài)下國家治理對審計職能的要求，然后從高壓反腐、社會治理與民生保障、績效履行和風(fēng)險防范等方面實現(xiàn)審計監(jiān)督對象的全覆蓋，具體對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理使用以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法、效益情況，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履行情況，各部門和單位管理財政收支、財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的計算機信息系統(tǒng)的安全性、可靠性和經(jīng)濟性進行全面審計。

（二）完善審計法治建設(shè)的實現(xiàn)路徑

1. 國家審計獨立性模式的實現(xiàn)路徑。我國理想型的政府審計機構(gòu)應(yīng)該不屬于任何國家機構(gòu)，獨立于政府、人大和法院之外，單獨形成國家政權(quán)的一個分支。國家審計機關(guān)獨立于三權(quán)之外，是具有自治權(quán)的部門，只對國家最高權(quán)力機關(guān)負責(zé)。國家審計署既不屬于立法部門，也不屬于司法部門，而是一個獨立的財政監(jiān)督機構(gòu)，只對法律負責(zé)和作為顧問，為立法部門和政府部門提供幫助。

2. 理想的審計執(zhí)法模型的構(gòu)想。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，在不久的將來，國家審計的業(yè)務(wù)方向會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)生結(jié)構(gòu)調(diào)整。理想狀態(tài)下的審計執(zhí)法，將審計單位界定于國家權(quán)力機構(gòu)的顧問和監(jiān)督者的角色上。審計機關(guān)查出的財政違規(guī)問題將協(xié)同紀檢監(jiān)督部門共同處置；查出的專項審計問題將協(xié)同各部委共同處置；查出的經(jīng)濟效益問題由審計部門提出改進建議方案，各單位自行消化提高；查出的內(nèi)部控制問題由審計部門提出改進意見限期責(zé)令相關(guān)單位進行整改，并通知相關(guān)單位復(fù)查時間。

3. 規(guī)范電子信息系統(tǒng)審計程序。對于電子信息系統(tǒng)審計程序的規(guī)范應(yīng)增加審查的項目，即審計人員必須審查被審計單位的會計信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)，評價被審計單位電子計算機信息系統(tǒng)的安全性，如發(fā)現(xiàn)安全隱患，審計機關(guān)應(yīng)追查可能出現(xiàn)的違法行為，并有權(quán)要求被審計單位采取糾正措施。在這一方面目前我國還沒有出臺相關(guān)的操作指南。

4. 建立審計信息公開機制。建議審計機關(guān)應(yīng)該建立信息公開風(fēng)險處置機制；同時為了滿足社會對審計信息的需求，應(yīng)建立和完善審計信息公開制度，提高審計的透明度，規(guī)范審計信息公開的內(nèi)容、公開發(fā)布途徑和發(fā)布形式。另外，審計保密的范圍必須通過法律進行嚴格界定，審計信息公開的保密責(zé)任也應(yīng)進行合理界定，防止隨意擴大國家機密和商業(yè)機密的審計信息范圍。

5. 審計人員法律責(zé)任方面對策建議。建議將關(guān)于審計人員的法律責(zé)任條款區(qū)分為專業(yè)性的法律責(zé)任和非專業(yè)性法律責(zé)任。專業(yè)性法律責(zé)任規(guī)定審計人員未遵循審計程序、審計標準所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，非專業(yè)性責(zé)任規(guī)定審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊應(yīng)負的法律責(zé)任。

（三）整合統(tǒng)籌審計資源的實施路徑

1. 審計資源統(tǒng)籌路徑分析。針對我國現(xiàn)今存在的審計資源統(tǒng)籌方面的問題，也為了實現(xiàn)上述審計資源統(tǒng)籌整合的要求，我們設(shè)計了以下幾方面的實施路徑。一是以“一體化”思維統(tǒng)籌審計項目，實現(xiàn)多專業(yè)有機融合、多層級優(yōu)勢互補、多部門高效協(xié)同，實現(xiàn)審計由局部向全覆蓋、由“點”向“面”、由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，增強審計的整體性、全局性和宏觀性。二是創(chuàng)新審計項目計劃管理，合理調(diào)配審計資源，形成審計合力，增強審計監(jiān)督整體效能，發(fā)揮審計監(jiān)督的整體性和宏觀性作用，更好服務(wù)科學(xué)發(fā)展大局。三是以公共政策審計為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌跟蹤審計、績效審計、專項審計調(diào)查、財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等不同審計方式，實現(xiàn)高度融合和互補。四是通過探索審計結(jié)果應(yīng)用有效方式，將審計信息由審計機關(guān)內(nèi)部共享逐步擴大到與其他黨政重要部門共享，加強審計經(jīng)驗和方法技巧推廣應(yīng)用。

2. 審計職業(yè)化管理對策建議。根據(jù)公務(wù)員法和審計職業(yè)特點，建立適應(yīng)審計工作需要的審計人員分類管理制度，建立審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列。完善審計人員選任機制，審計專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和綜合管理類公務(wù)員分類招錄，對專業(yè)性較強的職位可以實行聘任制。健全審計職業(yè)崗位責(zé)任追究機制。完善審計職業(yè)保障機制和職業(yè)教育培訓(xùn)體系。建議進一步推進審計人員后續(xù)教育制。詳細規(guī)定審計人員的任職條件和后續(xù)教育制度。

（四）創(chuàng)新審計技術(shù)的實施路徑

審計機關(guān)探索和創(chuàng)新工作模式、手段的方法主要是一方面建立起聯(lián)網(wǎng)實時審計監(jiān)督平臺，審計部門就可以通過專用網(wǎng)絡(luò)采集聯(lián)網(wǎng)單位電子數(shù)據(jù)，實施日常動態(tài)監(jiān)控，由事后審計問題向事中提示與風(fēng)險防范結(jié)合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)事后審計與事中審計相結(jié)合、靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合，拓寬審計覆蓋面，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違紀違規(guī)問題，提高審計工作效率。另一方面，創(chuàng)造基于大數(shù)據(jù)的審計技術(shù)創(chuàng)新，具體包括構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺、建立健全審計數(shù)據(jù)定期報送制度和加強開發(fā)和運用國家審計大數(shù)據(jù)技術(shù)。

（課題組組長：段興民 成員：光昭、王穎、鐘萍、王芹、劉萍）