權(quán)力結(jié)構(gòu)改革與監(jiān)察體制改革

李永忠

十八大后，習(xí)近平總書記開始了四個全面戰(zhàn)略布局，并明確提出“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的政改目標。六中全會一結(jié)束，很快就公布了在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點方案。

30多年改革開放的經(jīng)驗證明，經(jīng)濟體制改革的重音——在調(diào)結(jié)構(gòu)；政治體制改革的重音——同樣在調(diào)結(jié)構(gòu)。

其實，三省市的監(jiān)察體制改革，被中央稱作“事關(guān)全局的重大政治改革”。很多人對此是不理解的，說它不過是加強反貪手段的有之，說它是大力整合反腐資源的也有之，說它是紀委監(jiān)察不斷擴權(quán)的還有之。

但是，很少有人明白，監(jiān)察體制政改試點與“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”政改目標的內(nèi)在關(guān)系。

盡管監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，但監(jiān)察體制改革的終極目標，卻不能止步于打造一個反腐敗機構(gòu)。監(jiān)察體制改革與“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一政改目標，有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

監(jiān)察體制改革，就是將原隸屬于各級政府（行政機關(guān)）的監(jiān)察部門（行政監(jiān)察），調(diào)整為由人民代表大會（立法機關(guān)）產(chǎn)生的監(jiān)察機關(guān)（既同行政機關(guān)并列，又要監(jiān)督行政機關(guān)，也即監(jiān)察行政；還要對“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”，即國家監(jiān)察）。

深化國家監(jiān)察體制改革的目的，是完善黨和國家的自我監(jiān)督。要達到此目的，則需要緊緊圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這第五個現(xiàn)代化目標。

而我以為，治理體系現(xiàn)代化——主要是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)；治理能力現(xiàn)代化——主要是改革選人用人體制。

通過深化國家監(jiān)察體制改革的試點先行，改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而推動“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“重構(gòu)政治生態(tài)”。

以問題為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)“權(quán)力配置不科學(xué)”

“問題導(dǎo)向”，是十八屆新一屆黨中央給國際國內(nèi)最突出的印象。

2013年11月，習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時指出：“我們強調(diào)，要有強烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。”

據(jù)統(tǒng)計，過去，只要不搞群眾運動，全國年均處分率通常在1.5‰-1.7‰之間。十八大后第1年即突破2.1‰，第2年2.6‰，第3年3.9‰，第4年4.6‰。四年翻了一番多。4年共處分119萬人，其中移送司法機關(guān)4.7萬人，占受處分人數(shù)的3.9%；4年中央管理干部立案查處240人，移送司法機關(guān)105人，占立案查處數(shù)的43.7%。

我們會發(fā)現(xiàn)一個很揪心、但卻不得不正視的問題：越是關(guān)鍵少數(shù)，越是高級干部，我們在培養(yǎng)時越是盡心，在選拔時越是用心，在使用時越是放心，但在最后處理時卻最為傷心。

其實，30多年前，我在撰寫第一篇學(xué)術(shù)論文《略論我國封建社會監(jiān)察制度》中，通過研究比較，就明白一個最簡單道理：蘇聯(lián)模式的同體監(jiān)督是一種無效、低效、成本很高的監(jiān)督；而中國特色的異體監(jiān)督則是一種有效、高效、成本很低的監(jiān)督。

一個較為科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和較為合理的選人用人體制，不但能防止腐敗，鞏固政權(quán)，還能較長時間執(zhí)掌政權(quán)。在人類歷史上，曾有26個主要民族文明形態(tài)，在近6000年的時空長河中，次第登場。其興也勃焉，其亡也忽焉。只有中國源遠流長、橫亙古今、從未中斷。

而且在世界四大文明古國中，只有中國，其文化、人口、疆域、制度，雖經(jīng)2000多年的歷史顛簸，卻基本完整地保留下來。從漢、唐、宋，到元、明、清（除元朝外）政權(quán)，均在200年以上。

而這些，既得益于秦始皇創(chuàng)立的比較科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)的相互分立，也得益于隋唐創(chuàng)建的開科取士制——較為合理的選人用人體制。正是這兩大重要制度，保證了中國領(lǐng)先于世界1500年，并在這領(lǐng)先世界的時空區(qū)間，給人類歷史貢獻了“四大發(fā)明”。

人類社會發(fā)展史證明，獨占性、擴張性、排他性是權(quán)力的三大本質(zhì)屬性。受其三大本質(zhì)屬性的影響，不僅所有權(quán)力都傾向于腐敗，而且沒有任何一種權(quán)力傾向于廉潔。

據(jù)此，只有對權(quán)力進行科學(xué)分解、有效監(jiān)督，對人才進行優(yōu)勝劣汰、合理配置，才能把傾向于腐敗的權(quán)力遏制在可能的最低限度。

中國的歷史證明，凡是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)分解得好或者比較好，有能力的優(yōu)秀人才就能到達政權(quán)的重要或比較重要的位置，國家治理就是盛世或小康；凡是國家三大權(quán)力分解得不好或很不好，有能力的人大多不被政權(quán)容納，國家治理就會出現(xiàn)傾危或亂亡的局面。

對于30多年改革開放中，出現(xiàn)的高官高?，F(xiàn)象，我的研究證明，產(chǎn)生于打天下的戰(zhàn)爭年代，發(fā)展于計劃經(jīng)濟建設(shè)時期的蘇聯(lián)模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制，已經(jīng)很難適應(yīng)改革開放條件下的社會主義市場經(jīng)濟了。

5年前，我在《高官反腐錄》一書的序言中寫道：一兩個高官腐敗，通常是個人素質(zhì)出了問題；三五個高官腐敗，大多是思想教育出了問題；十來個高官腐敗，或許是組織管理出了問題；幾十個高官腐敗，應(yīng)該是監(jiān)督制度出了問題；上百個高官腐敗，肯定是權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化出問題了。

2016年的新年之際，在全國發(fā)行的《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》一書，從習(xí)近平當(dāng)選中共總書記近3年時間的講話、文章中，摘錄了200段論述，其中許多論述是第一次公開發(fā)表。

在此書中，我們可以清楚地看到，在中共黨的歷任最高領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)中，習(xí)近平是將“許多腐敗問題”與“權(quán)力配置不科學(xué)”相聯(lián)系的第一人。

從擔(dān)任大隊黨支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記，到就任中共中央總書記的習(xí)近平，在40多年治國理政的實踐中深諳“權(quán)力配置不科學(xué)”的危害。

以政改為目標“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”

1956年黨的“八大”，當(dāng)選為中共中央書記處總書記的鄧小平，長期擔(dān)任黨的最高執(zhí)行機關(guān)的主要負責(zé)人。臺上任職10年后，又被打倒在臺下10年。這些非凡的經(jīng)歷，使他成為不僅是中國而且是世界社會主義運動史上開啟制度建黨、制度監(jiān)督先河的第一人。而這些集中體現(xiàn)在1980年8月18日，他在中央政治局擴大會議上被稱之為制度建黨的扛鼎之作的重要講話——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中。

順著小平同志的思路，繼續(xù)深入研究就會認識到，“黨委會本身”不能實現(xiàn)“對領(lǐng)導(dǎo)人”有效監(jiān)督的原因，主要在于“議行監(jiān)合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨委會既是黨內(nèi)決策機關(guān)，又是黨內(nèi)執(zhí)行機關(guān)，同時還要領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)。于是，在同一級黨內(nèi)，沒有任何組織和個人，能夠?qū)h委及其主要領(lǐng)導(dǎo)實施及時有效的監(jiān)督。因此，科學(xué)分解合理配置黨內(nèi)權(quán)力，改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，便成為一項重要內(nèi)容。

從這個意義上講，十一屆三中全會的功勞，不僅在解放思想上，也不僅在全黨工作重點的轉(zhuǎn)移上，而且在從中央到地方黨的紀律檢查委員會的恢復(fù)和重建上。隨著黨章的修改，紀委由黨委會選舉產(chǎn)生，到由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，地位在提高，權(quán)限在加大。

通過認真研讀《鄧小平文選》三卷，特別是他的“8·18”講話——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，讓我明白了制度的兩層含義：一為淺層意義上的規(guī)章、守則，即說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上，要求大家遵守執(zhí)行的條條款款；一為深層意義上的組織體系（權(quán)力結(jié)構(gòu)），即決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的“專門機構(gòu)”，以保證上述那些條條款款得以堅決施行。

2013年1月，習(xí)近平總書記剛上任兩個月，就在中央紀委二次全會上，下定了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的反腐決心；一年后，在中央紀委三次全會上，明確了“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的政改目標；2015年1月，在中央紀委五次全會上，做出了“制度治黨”、“重構(gòu)政治生態(tài)”的戰(zhàn)略規(guī)劃。

從習(xí)近平總書記的系列重要講話中，可以清楚地看到，從下定反腐的決心，到明確政改的目標，再到重構(gòu)政治生態(tài)的戰(zhàn)略規(guī)劃，貫穿其間的是改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，改權(quán)力反腐為制度反腐，改權(quán)力治黨為制度治黨。

如果在黨的十九大報告和修改的黨章中，制度建設(shè)能作為黨的根本建設(shè)，并以載體關(guān)系呈現(xiàn)出來，就能為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供穩(wěn)定的制度保障。

以三省為試點實現(xiàn)對公權(quán)力的全覆蓋

2016年11月7日，也即俄國十月革命99周年紀念日的這天晚上，中央紀委網(wǎng)站上發(fā)布了一條重磅消息：“事關(guān)全局的重大政治改革”——《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》正式公布。這是30多年來，最為重大的一次政治體制改革突破。

“深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)”。通過三省市改革，“從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐”，“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。

通過多年紀檢監(jiān)察工作實踐和大量監(jiān)督案例研究，我在20年前就指出：這么多年來，幾乎沒有一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，是由同級紀委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的。

由此，我在20多年前，創(chuàng)造了一個詞組——“異體監(jiān)督”。并在1995年向中央紀委領(lǐng)導(dǎo)寫信建議，在監(jiān)督制度難有實質(zhì)性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來不斷加大巡視力度，充分發(fā)揮了巡視這一“異體監(jiān)督”的利劍作用。

4年的反腐敗成果如何鞏固，下一步斗爭如何深入，全面從嚴治黨如何推進，多年來嚴重滯后的政治體制改革如何開啟？

改革國家監(jiān)察體制，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。這是改革開放30多年來，最重大的政治體制改革，這也是深入開展反腐敗斗爭，全面從嚴治黨最重大的舉措，這還是由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督、由治標為主轉(zhuǎn)向以治本為主、由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，并通過改革“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的最重大利好。

多年來的實踐探索和理論研究，使我深知，由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，需要選擇突破口。在黨代會常任制未能取得實質(zhì)性進展前，黨內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分權(quán)難，而變行政監(jiān)察為監(jiān)察行政易。

三省市改革試點，就性質(zhì)而言，它是由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督的重大政治舉措。近20年巡視組作為異體監(jiān)督日積月累的量的積累，發(fā)展為質(zhì)的巨變——變行政監(jiān)察的同體監(jiān)督，為國家監(jiān)察的異體監(jiān)督。這三省市“由省（市）人民代表大會產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)?！毙鲁闪⒌膰冶O(jiān)察委員會，是從政治領(lǐng)域摒棄“蘇聯(lián)模式”的分權(quán)試點，因此被稱為“事關(guān)全局的重大政治改革”。

三省市改革試點，就體系來說，它是破解碎片化難題的重要制度保障。建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體系，是為解決過去監(jiān)督體系和反腐敗體系碎片化的問題。一是立足于戰(zhàn)略布局的高度，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一。二是著眼于戰(zhàn)役合成的寬度，紀委與監(jiān)委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。三是著手于戰(zhàn)術(shù)突破的角度，整合各類監(jiān)督資源、辦案手段，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

三省市改革試點，就力量來講，會產(chǎn)生“1+1>2”的整體效應(yīng)。過去各種監(jiān)督力量、反腐手段分散在紀委、監(jiān)察、檢察、審計等有關(guān)機關(guān)及部門，形成監(jiān)督、反腐誰都有責(zé)任，但誰也無責(zé)任的九龍治水格局。三省市試點，通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，先完成檢察機關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸，推動人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。

如何通過三省市的試點，“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”？我以為，全覆蓋有上中下三策可選擇：上策是監(jiān)察工作全覆蓋；中策是監(jiān)察機構(gòu)全覆蓋，下策是監(jiān)察人員全覆蓋。

敢于拿出包括直轄市在內(nèi)的3個省來做政改試點，既體現(xiàn)了中央決心大、力度大，也體現(xiàn)了中央更大的政治勇氣和更大的政治智慧。其實，監(jiān)察體制改革，只是當(dāng)前我們所能看到的政改一小步；其后，才是我黨從政治領(lǐng)域解決蘇聯(lián)模式的一大步。

2015年6月5日上午，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)：“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”“試點能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”。他指出：“要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用?！?/p>

綜上所述，監(jiān)察體制改革，是為了“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，但卻不會僅限于加強反貪的手段，也不會止步于整合反腐的資源，還不會追求于紀委監(jiān)察不斷的擴權(quán)。因為，作為“事關(guān)全局的重大政治體制改革”，要實現(xiàn)對“所有行使公權(quán)力的公職人員”的監(jiān)督全覆蓋，必須在政治領(lǐng)域堅決摒棄蘇聯(lián)模式，必須形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和合理的選人用人體制，必須通過政治體制改革，讓制度真正發(fā)揮制衡的作用。

30多年的監(jiān)督實務(wù)工作和監(jiān)督理論研究，使我深知，沒有科學(xué)的權(quán)力分解，就沒有合理的權(quán)力制衡，就沒有及時有效的監(jiān)督，就沒有人才的優(yōu)勝劣汰，就沒有真正的國富民強。

這其中，制衡是最佳點。在制衡中，如果監(jiān)督多了一點，那么監(jiān)督者易犯錯誤；如果監(jiān)督少了一點，執(zhí)行者易犯錯誤；只有真正實現(xiàn)了制衡，那么，誰都不易犯錯誤。

如何在三省市的試點中，突出建立健全反腐敗機構(gòu)這個實質(zhì)，落實加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個要求，讓制度真正發(fā)揮制衡的這個作用，完成對“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”這項任務(wù)，實現(xiàn)“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”、“重構(gòu)政治生態(tài)”這個重大政改目標，必須鼓勵三省市大膽探索，積極創(chuàng)新，勇于拼搏；敢于試錯，能夠容錯，及時糾錯；不拘一格，推陳出新，優(yōu)勝劣汰。

監(jiān)察體制改革試點的難度系數(shù)，絕不亞于當(dāng)年的小崗村、鳳陽縣、安徽、四川的包產(chǎn)到戶試點和深圳等經(jīng)濟體制改革。

因此，從某種意義上講，解放思想比頂層設(shè)計重要，自選動作比規(guī)定動作重要，兩個積極性比一個積極性重要，允許失誤比只許成功重要……如果中央與地方，領(lǐng)導(dǎo)與群眾，能深刻理解有關(guān)試點的意義，則三省市試點可期，事關(guān)全局可期，重大政治體制改革也自可期。

作者系中國紀檢監(jiān)察學(xué)院原副院長