城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資BOT模式現(xiàn)狀研究

劉濤+劉博

【摘要】當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，對(duì)城市礎(chǔ)設(shè)施需求量極大，但資金短缺是我國(guó)政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的最大問題，發(fā)達(dá)國(guó)家最常見的解決辦法是采用融資模式來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。本文從論述融資模式的涵義開始，首先介紹了我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施BOT融資模式的意義，然后分析了我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)融資的現(xiàn)狀，并結(jié)合我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的發(fā)展情況，分析融資模式仍存在的問題。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；項(xiàng)融資

伴隨著改革開放在我國(guó)的深入進(jìn)行，各大中小城市普遍加快城市化建設(shè)步伐，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資節(jié)節(jié)攀升，融資模式不斷創(chuàng)新。目前，我國(guó)城市地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式主要包括中央和地方財(cái)政撥款、典當(dāng)融資、債券融資、項(xiàng)目融資模式和地方政府融資平臺(tái)融資等，“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)通過第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決并高票通過，將對(duì)PPP發(fā)展給予規(guī)劃引導(dǎo)，其中BOT成為已經(jīng)被廣泛應(yīng)用的項(xiàng)目融資模式之一必將在未來發(fā)揮積極作用。

一、BOT介紹

BOT是英文“Build Operate transfer”的縮寫，中文譯作“建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交”，是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。定義為：政府通過特許權(quán)協(xié)議授予項(xiàng)目發(fā)起人以一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的城市公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。因此我國(guó)又稱項(xiàng)目為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目。

BOT實(shí)際上是一種債務(wù)與股權(quán)混合的產(chǎn)權(quán)，項(xiàng)目發(fā)起人可以是私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)或法人國(guó)企，他們亦可以聯(lián)合其他公司、私人投資者、運(yùn)營(yíng)商等組建專門的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、施工，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目梭工后在特許權(quán)期內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，向用戶收取費(fèi)用，以收回投資、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，最終特許權(quán)期滿后將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無償移交給政府。

二、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施BOT融資模式的意義

黨的十八屆五中全會(huì)通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，要?jiǎng)?chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。以BOT、TOT等融資模式落地的眾多項(xiàng)目，在項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)借鑒中有重大意義。

1、“十三五”規(guī)劃明確了公共服務(wù)供給的改革方向，即能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。未來社會(huì)資本將以BOT模式投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)包括博物館、體育館、醫(yī)院、學(xué)校等在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域項(xiàng)目，在公共服務(wù)領(lǐng)域做出嘗試和貢獻(xiàn)。

2、BOT融資模式在一定程度上加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)速度。有效利用外資或民間資本，可同時(shí)開發(fā)和建設(shè)多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與國(guó)際接軌的進(jìn)程。

3、融資模式可以分散政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，把項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到投資者身上，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

4、BOT融資模式有利于促進(jìn)融資平臺(tái)建設(shè)。在“十三五”規(guī)劃背景下，建立高效、多元、可持續(xù)的融資規(guī)劃是投融資平臺(tái)科學(xué)推進(jìn)“十三五”規(guī)劃的客觀需要和必然選擇，BOT融資模式必能在實(shí)現(xiàn)地方投融資平臺(tái)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展上發(fā)揮重要作用。

三、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施BOT融資模式的現(xiàn)狀

項(xiàng)目融資在20世紀(jì)80年代中期被引入我國(guó)，深圳沙角火力發(fā)電廠融資項(xiàng)目標(biāo)志著中國(guó)利用項(xiàng)目融資方式進(jìn)行建設(shè)的開始。20世紀(jì)90年代之前，發(fā)展較為緩慢。進(jìn)入90年代，我國(guó)陸續(xù)出現(xiàn)了一些類似BOT方式進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，但只有重慶地鐵、深圳地鐵、北京京通高速公路等項(xiàng)目被國(guó)家正式認(rèn)定為采用BOT模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。90年代中期，模式在我國(guó)達(dá)到頂峰。到上世紀(jì)末，第一次投資浪潮己趨于平靜。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，北京申奧成功，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求量出現(xiàn)井噴，又給外商及中國(guó)民間資本以方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。

2010年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國(guó)發(fā)號(hào)）》，明確表示鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2010年的廣州亞運(yùn)會(huì)，將近37個(gè)大型體育場(chǎng)館都是采用的BOT運(yùn)營(yíng)方式。

《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式?！?016年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。截止2016年6月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委已公布了近萬個(gè)擬實(shí)施和已落地的包括BOT模式在內(nèi)的PPP項(xiàng)目，投資總需求達(dá)到12萬億元規(guī)模。

四、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施BOT融資模式存在的問題

1、法制不健全

BOT模式需要有專門的法律規(guī)定及制度體系來支持，使其全生命周期管理的過程更加透明，市場(chǎng)的投資規(guī)則更加公開、公平。但到目前為止只是進(jìn)入了人大的立法計(jì)劃。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，許多問題得不到有效解決，一定程度上阻礙了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2、管理體制不完善

實(shí)施投資方式，涉及到國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策，我國(guó)目前沒有制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，也沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，致使投資管理工作不夠規(guī)范，許多項(xiàng)目因管理體制上的問題進(jìn)展緩慢。也有許多地方政府因急于引進(jìn)外資放松了對(duì)項(xiàng)目的審批，致使一些論證不充分的項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，又以失敗告終。另外，宏觀規(guī)劃上的不足使多數(shù)項(xiàng)目集巾于東部地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)項(xiàng)目太少，不利于配合中央“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實(shí)施。

3、運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范

我國(guó)項(xiàng)目目前的做法是“一個(gè)項(xiàng)目，一種方案”，還未形成規(guī)范的運(yùn)行模式。沒有充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等市場(chǎng)機(jī)制，項(xiàng)目運(yùn)作上還留有較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，致使許多項(xiàng)運(yùn)營(yíng)效率低下，成功的項(xiàng)很少。

4、金融機(jī)構(gòu)需改革

BOT項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的投融資方式不同，除了政策性金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時(shí)，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設(shè)立BOT資產(chǎn)交易平臺(tái)，降低社會(huì)資本的并購(gòu)成本，提高其市場(chǎng)化配置資產(chǎn)的效率。

五、結(jié)論與展望

邁進(jìn)小康社會(huì)，中國(guó)的發(fā)展日新月異，國(guó)民生產(chǎn)總值持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也迎來了飛速發(fā)展的時(shí)期。在財(cái)政資金緊張的情況下，各地方政府為發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已采取面向市場(chǎng)融資，財(cái)政撥款，銀行貸款，社會(huì)籌資等多元融資辦法，來加快促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。而融資模式被許多發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為是一種較理想的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式，的確在短期內(nèi)能夠給政府解決一次性財(cái)政資金投入過大的問題，一定程度上也解決了政府工程投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的問題，但因?yàn)樯鐣?huì)資金的介入，給政府增加了項(xiàng)目監(jiān)管、合同履行的難度和風(fēng)險(xiǎn)。可以說，融資模式搞得好，是實(shí)現(xiàn)“雙贏”，反之，則是“兩敗俱傷”。因此，各地方政府對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式應(yīng)持慎重態(tài)度，科學(xué)決策有無實(shí)施的必要性和可行性，一切從實(shí)際出發(fā)，切不宜一蹴而就。我們有理由相信特許經(jīng)營(yíng)管理模式在項(xiàng)目融資中表現(xiàn)出無限的發(fā)展?jié)摿?，它將成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的方向。

【參考文獻(xiàn)】

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