加拿大臨時外國勞工計劃研究

【摘要】加拿大制定臨時外國勞工計劃（Temporary Foreign Worker Program，簡稱TFWP）主要目的是滿足國內(nèi)雇主的用工需求，當雇主無法找到可勝任該項工作的加拿大公民或永久居民時，可以按照臨時勞工計劃的規(guī)定招募工人以便解決用工問題。加拿大政府根據(jù)國內(nèi)雇主的需求和勞動力市場情況，隨時對該計劃進行調(diào)整。本文介紹了加拿大臨時外國勞工計劃的管理部門以及主要的法律依據(jù)，分析了該計劃的主要內(nèi)容以及加拿大政府對該計劃進行管理的重要舉措。

【關鍵詞】加拿大；臨時外國勞工；就業(yè)管理

一、加拿大臨時外國勞工計劃概述

根據(jù)加拿大《移民及難民保護法》，外國人是指既不是加拿大公民也不是永久居民的人，包括無國籍人。加拿大《移民及難民保護條例》中“工作”是指為掙取工資或賺取傭金的活動，或在加拿大勞動力市場上與加拿大公民或永久居民的活動直接競爭的活動。工作許可證是指移民官員向外國人簽發(fā)的準予在加拿大工作的書面文件，注明了雇主、工作地點、工作類別以及工作許可證的有效期。一般說來，外國人在加拿大就業(yè)必須取得工作許可，但也存在例外情況，例如《移民及難民保護條例》第186條規(guī)定的情形。

引入臨時外國勞工對加拿大而言是一把雙刃劍，一方面它是解決勞動力短缺問題的有效途徑。例如，阿爾伯塔省的油田和英屬哥倫比亞省的建設部門都需要大量的外國臨時勞工。

另一方面大量涌入的臨時外國勞工會搶占加拿大公民和永久居民的就業(yè)機會，因此加拿大政府權衡這兩個方面，對臨時外國勞工實行嚴格的管理。早在1973年加拿大就開始實施非移民工作許可計劃（Non-Immigrant Employment Authorization Program），對外國勞工進行管理，外國勞工只能在加拿大臨時居留，不能成為永久居民。該計劃經(jīng)過了多次修改，但其中的基本規(guī)定決定了當前臨時外國勞工計劃基本的框架結構。

臨時外國勞工計劃主要由三個聯(lián)邦政府部門協(xié)同管理，就三個部門的職責分工而言，就業(yè)與社會發(fā)展部受理雇主有關勞務市場意見的申請書并且確保其符合所有必要條件。就業(yè)與社會發(fā)展部向雇主提供勞務市場意見，評估外國工人可能對加拿大勞動力市場產(chǎn)生的影響。公民及移民部及境外的加拿大使館領館的簽證處受理工作許可申請書。邊境服務局的官員在向外國人頒發(fā)工作許可證并且允許其進入加拿大之前，于邊境口岸和機場審查外國勞工。

臨時外國勞工計劃在實施過程中的主要法律依據(jù)包括三類，首先是《移民及難民保護法》及其條例中對簽證、入境、工作、非法就業(yè)等相關規(guī)定；其次是加拿大加入的區(qū)域性和國際性貿(mào)易協(xié)定中關于外國自然人入境提供勞務的相關規(guī)定，這些協(xié)定主要包括《北美自由貿(mào)易協(xié)定》、《加拿大智利自由貿(mào)易協(xié)定》以及《服務貿(mào)易總協(xié)定》；此外還有加拿大加入的非貿(mào)易協(xié)定，例如加拿大與德國之間簽訂的《科技合作協(xié)定》等。

二、加拿大臨時外國勞工計劃的主要內(nèi)容

加拿大政府經(jīng)常對臨時外國勞工計劃做出調(diào)整，當前加拿大政府對臨時外國勞工計劃進行了多處修改，對臨時外國勞工計劃所涵蓋的勞工類別做出了調(diào)整。此次修改幅度最大的是對臨時外國勞工計劃進行了分流，以是否需要進行勞動力市場影響測試為標準，將其分為兩個相互獨立的計劃，現(xiàn)在新臨時外國勞工計劃（TFWP）所涵蓋的對象是需要經(jīng)過勞動力市場影響測試（Labour Market Impact Assessment，簡稱LMIA）的外國勞工；而新設的國際流動計劃所涵蓋的外國勞工則無需經(jīng)過該測試。

1、臨時外國勞工計劃所包含的勞工類別

原來的臨時外國勞工計劃包括5個類別的勞工，即高級技術工人、低級技術工人、季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人計劃、農(nóng)業(yè)類以及家庭保姆計劃。高級和低級技術工人的差別在于學歷水平和在加拿大國家職業(yè)類別（NOC）中的技術水平，高級技術工人要達到NOC skill type O或者NOC skill level A or B，低級技術工人的技術水平只需達到NOCC or Dskill。季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人計劃允許來自墨西哥和一些加勒比國家的外國工人入境，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)暫時的、季節(jié)性的需求。農(nóng)業(yè)類允許雇主在缺乏可用的加拿大人時，雇用來自任何國家的臨時外國勞工在農(nóng)場上工作，時間最長為24個月。家庭保姆計劃允許有資質(zhì)的臨時外國工人來加拿大，在雇主的私人住所里為兒童、老人和殘疾人提供專職護理。

新臨時外國勞工計劃不再使用NOC標準劃分高級和低級技術勞工，就業(yè)與社會發(fā)展部以省或地區(qū)每小時平均工資為標準將職位分為高工資職位和低工資職位，并分別設定不同的要求。高工資職位的工資高于省/地區(qū)每小時平均工資，主要包括管理類、科學類等職位。低工資職位主要是普通勞動者、食品柜臺服務員、銷售和服務人員。

2、勞動力市場影響測試

臨時外國勞工計劃采取的是雇主驅動機制，需要雇傭外國勞工的雇主應按照規(guī)定提供材料或申請。2015年臨時外國勞工計劃改革后，由就業(yè)與社會發(fā)展部主管臨時外國勞工計劃，而公民及移民部主管國際流動計劃。新設的國際流動計劃中的外國人無需經(jīng)過勞動力市場影響測試，但是新增了其他的要求，即從2015年2月21日起雇主需要向公民及移民部支付雇主合規(guī)費用，并提交提供就業(yè)職位的表格。設立國際流動計劃的主要目的是促進加拿大經(jīng)濟和文化方面的國家利益，該計劃是根據(jù)加拿大與他國之間的多/雙邊協(xié)定（例如NAFTA，GATS等）的規(guī)定，基于對等原則而實施，主要目的是引入高級技能和高工資的外國勞工。

勞動力市場影響評估測試評估的是雇用外國臨時勞工可能會對加拿大勞動力市場產(chǎn)生的影響。加拿大設立了勞動力市場影響測試處理中心，不同職位或類別對應位于不同地方的處理中心。例如，位于英屬哥倫比亞省和育空、阿爾伯塔省、西北地區(qū)和努溫特省、薩斯喀徹溫省、曼尼托巴、安大略、魁北克以及大西洋省的處理中心負責農(nóng)業(yè)類以及高/低工資職位的勞動力市場影響測試。學術類、聯(lián)邦技術移民計劃、聯(lián)邦技術交易項目、加拿大經(jīng)驗類移民、醫(yī)生/專家或注冊護士以及家庭保姆和季節(jié)農(nóng)業(yè)工人計劃的勞動力市場影響測試由位于不同地點的專業(yè)化中心分別處理。

有五個省/地區(qū)政府與加拿大聯(lián)邦政府簽訂的移民協(xié)議的附件中都有關于豁免勞動力市場影響測試的規(guī)定，一些加拿大公司利用這些條款雇傭外國勞工而回避了優(yōu)先考慮雇傭加拿大人的要求。但是現(xiàn)在加拿大聯(lián)邦政府將改變這些既有的協(xié)議，要求雇主在雇傭外國臨時勞工之前，必須經(jīng)過新的更為嚴格的勞動力市場影響測試。

3、工作許可

一般情況下，外國人在加拿大工作應該取得工作許可。臨時外國勞工計劃的工作許可獲得條件，依據(jù)該勞工屬于新臨時外國勞工計劃還是國際流動計劃會有所不同。

開放式工作許可是一種特殊類別的工作許可，它不規(guī)定具體的工作，持有這種工作許可的人不需要進行勞動力市場影響測試，也不需要雇主提交提供工作的表格或支付雇主合規(guī)費用。國際流動計劃下的勞工所持有的即為開放式工作許可。

發(fā)放工作許可的決定由加拿大公民與移民部做出，取得工作許可需要滿足以下條件：

證明當你的工作許可證到期時你會離開加拿大；證明你在加拿大期間，有足夠的錢來照顧自己和家人，并且能夠負擔得起回家的費用；遵守法律，沒有犯罪記錄；對加拿大的安全不構成威脅；身體健康，并做過體檢；沒有為無雇主資格名單上的人工作的計劃；不打算為定期提供脫衣舞表演、色情舞蹈、妓女服務或色情按摩服務的雇主工作；未曾在2011年4月1日以后在加拿大工作一個或多個時段，累計滿四年；以及所需要的其他證明文件。加拿大法律規(guī)定在一些特殊情形下，不需要取得工作許可。

國際流動計劃之下的外勞無需進行勞動力市場影響測試，但是有些種類需要取得工作許可，包括國際協(xié)定中的勞工、參加交流項目的人、親屬類、有資格通過聯(lián)邦—省/地區(qū)協(xié)議獲得工作許可的人、省/地區(qū)提名獲得永久居留權的勞工、學者、宗教工作者等12類。

對于所有的低工資職位而言，在勞動力市場影響評估結果上注明的工作許可的有效期最長為1年。

三、加拿大政府對臨時勞工計劃的管理

臨時外國勞工計劃實施以來，確實對加拿大的經(jīng)濟發(fā)展起到了促進作用，也給雇主帶來了方便，為外國勞工提供了相對于其來源國而言更為有利的工作和生活條件。但是該計劃在實施過程中也暴露出一些問題，例如雇主過度依賴臨時外國勞工，從而減少了加拿大公民和永久居民的工作機會；雇主虐待剝削臨時外國勞工的現(xiàn)象時有發(fā)生。針對這些情況，加拿大政府積極采取措施加強監(jiān)管，并從聯(lián)邦和各省/地區(qū)兩個層面對臨時勞工提供保護。

1、設定低工資臨時外國勞工的數(shù)量上限

在2013年，加拿大有1123家雇主所雇傭的外國勞工達到了50%。雇主對外國臨時勞工過度依賴，會使加拿大本國人的就業(yè)機會減少，這與加拿大政府設立臨時外國勞工計劃的初衷相違背。因此加拿大政府，對于雇主可以雇傭的低工資臨時外國勞工數(shù)量設定上限，規(guī)定了過渡期，最終的上限是10%。這就意味著雇主們必須多多招募、雇傭和培訓加拿大人。

2、加強對雇主的監(jiān)督檢查

加拿大政府為了防止臨時外國工人計劃被濫用，加強了對雇主的監(jiān)督，增加了檢查的次數(shù)，每年抽取雇傭了臨時外國勞工的雇主中的四分之一進行檢查。加拿大邊境服務局加強了對雇主違反《移民及難民保護條例》的犯罪行為的調(diào)查，實施了特定的行為的雇主將會受到嚴厲的刑事制裁。為了有效打擊雇主的違法行為，加拿大聯(lián)邦政府各部門之間以及就業(yè)與社會發(fā)展部和各省/地區(qū)政府之間都加強了信息共享。從2014年開始，雇主的LMIAs被吊銷或撤銷的或者雇主違反了臨時外國勞工計劃規(guī)則的，雇主的名字將會被公布在網(wǎng)站上的黑名單中。

3、對臨時外國勞工的保護

外國勞工屬于弱勢群體，容易遭到雇主的剝削和虐待，加拿大聯(lián)邦和個省/地區(qū)政府都非常注重對外國勞工權益的保護。在加拿大的外國勞工受到《加拿大勞工法》和各省/地區(qū)的勞工標準以及職業(yè)健康和安全法律的保護，臨時外國勞工與加拿大工人享有同等的權利和保護。每個省和地區(qū)都有管理勞工和雇傭法規(guī)的辦公室，工作人員向勞工介紹平均工資、工作時間、休息時間、工作條件等。以英屬哥倫比亞省為例，該省頒布了《雇傭標準法》（Employment Standards Act），規(guī)定了工作時數(shù)和超時工作、年假或法定假期、工資、終止雇用等問題，并且設置了雇用標準處負責保障工人權利。此外，該省還制定了《職業(yè)健康和安全條例》，設置工作安全局負責保障工人權利和促進安全工作環(huán)境。

四、加拿大政府提供的網(wǎng)絡信息服務

加拿大政府通過網(wǎng)絡向外國勞工和雇主提供信息和服務。

加拿大政府在網(wǎng)上公布了《臨時外國勞工指南》，雖不具有法律效力卻具有重要的解釋和指導作用。該指南介紹了臨時外國勞工計劃每年的更新情況，列舉并解釋了與臨時外國勞工密切相關的法律和國際協(xié)定的具體規(guī)定，主要包括《移民及難民保護法》及其條例中與外國臨時勞工相關的規(guī)定，加拿大所加入國際協(xié)定中與外國勞工有關的規(guī)定以及加拿大公民與移民部出臺的政策。指南的內(nèi)容全面、具體，加拿大雇主和外國勞工將該指南作為指導手冊。

在加拿大公民與移民部的網(wǎng)站上，有Work in Canada板塊，通過該板塊外國人可以了解是否需要工作許可，如何獲得工作許可以及辦理工作許可延期的程序和所需文件，在網(wǎng)頁上提供相關表格的下載服務。此外該板塊還有一些電子出版物，提供重要信息。

在加拿大就業(yè)與社會發(fā)展部的網(wǎng)站上，公布有勞動力市場信息，想要雇傭臨時外國勞工的雇主將他們的用工信息和要求掛在Job Bank網(wǎng)頁上，求職者可以查詢。此外，還提供Job Match服務，根據(jù)個人的技能和經(jīng)驗篩選出可供選擇的工作職位。此外，網(wǎng)站上公布了勞動力市場影響測試的相關數(shù)據(jù)，分為年度數(shù)據(jù)和季度數(shù)據(jù)兩個類別。

加拿大統(tǒng)計局實施季度職位空缺調(diào)查（Quarterly Job Vacancy Survey），這項調(diào)查將收集職業(yè)信息、市場需要的職位空缺、職位空缺的持續(xù)時間、教育和其他要求等相關數(shù)據(jù)。

五、結語

加拿大主要通過臨時外國勞工計劃對外國人在加拿大就業(yè)進行管理。移民屬于聯(lián)邦與各省/地區(qū)共同管理的事項，既保證了聯(lián)邦移民法律法規(guī)得到遵守，又能滿足各省/地區(qū)在人才選擇方面的差異性需求，是科學合理的安排。臨時外國勞工計劃由加拿大公民與移民部、就業(yè)與社會發(fā)展部以及邊境服務局三個聯(lián)邦部門和各省/地區(qū)共同負責執(zhí)行，通過勞動力市場影響測試、工作許可的簽發(fā)以及入境等環(huán)節(jié)的審查批準程序，使得政府可以對希望進入加拿大的臨時外國勞工進行充分的篩選和審查，確保進入加拿大的勞工能夠解決勞動力市場的人才短缺問題，并且將工作種類限定于加拿大公民或永久居民無法勝任的工作，這樣既滿足了雇主對勞動力的需求又不會侵占本國人的就業(yè)機會。

此外加拿大政府非常注重信息服務，對于想要去加拿大工作的外國人而言，相關信息非常容易獲得。加拿大政府及時調(diào)整臨時外國勞工計劃，使得臨時勞工所帶來的經(jīng)濟、文化、社會利益實現(xiàn)最大化。

【作者簡介】

馬媛媛（1991—），河南焦作人，北京師范大學法學院國際法專業(yè)碩士研究生。