法官員額制改革成效初評(píng)

【摘要】我國的法官員額制改革自啟動(dòng)至今已有2年多的時(shí)間，各地在改革過程中形成了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)做法，也出現(xiàn)了一些問題。本文擬對員額制改革的成效進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，以期為后續(xù)改革的順利推進(jìn)提供可借鑒的思路和方法。

【關(guān)鍵詞】法官員額制；改革；成效

一、法官員額制改革進(jìn)展情況

2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，法官員額制改革大幕正式拉開。2014年7月，第一批上海、吉林、湖北、廣東、海南、青海、貴州7個(gè)試點(diǎn)省（直轄市）率先開始進(jìn)行法官員額制改革；2015年5月，第二批11個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）也相繼啟動(dòng)了法官員額制改革；2015年12月，余下的14個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）也跟進(jìn)實(shí)行法官員額制改革；全國32個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）已全面進(jìn)入改革進(jìn)行時(shí)。2017年2月16日，全國高級(jí)法院政治部主任會(huì)議上，最高人民法院政治部主任徐家新表示，“目前，全國27個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已完成首批員額法官選任工作。86.7%的法院完成員額法官遴選，產(chǎn)生員額法官105433名?！?017年2月27日，最高人民法院對外發(fā)布《中國法院的司法改革（2013—2016）》白皮書，其中提到“從廣度上看，司法責(zé)任制改革正在全國法院鋪開，全國已有28個(gè)高級(jí)法院（含兵團(tuán)分院）、363個(gè)中級(jí)法院、2644個(gè)基層法院完成員額法官選任工作，共產(chǎn)生入額法官105433名?！?/p>

二、法官員額制改革過程中形成的經(jīng)驗(yàn)做法

1、入額比例不超過39%

39%是中央政法委確定的法官員額比例的紅線，各地在改革過程中都嚴(yán)格遵守這一比例，但在具體理解和操作上有所不同。有的省份將此規(guī)定理解執(zhí)行為每個(gè)法院的法官入額比例都不允許超過39%，而有的省份則理解執(zhí)行為全省法官總數(shù)占總編制數(shù)比例不超過39%，在具體操作時(shí)向案件數(shù)量多的法院和基層一線傾斜，使得一些基層法院入額法官人數(shù)實(shí)際上超過了39%，但不論如何理解執(zhí)行，39%這一數(shù)字是不能被更改的。通過實(shí)踐證明，39%這一比例的確定基本是符合審判實(shí)際的，而且同世界其他國家相比，這一比例還是較高的。從媒體報(bào)道、筆者自身在法院的體會(huì)及與各地同行的交流來看，各地在試點(diǎn)過程中對于39%的比例未提出過多的異議，很多省份最終員額結(jié)果甚至遠(yuǎn)未達(dá)到39%。

2、采取“考核+考試”的方式選拔入額法官

在進(jìn)行入額遴選過程中，各地普遍采取了“考核+考試”的方式選拔入額法官，這一方式也基本得到了大多數(shù)人的認(rèn)可。原因在于這樣的入額選拔方式既能夠兼顧到不同情況的大多數(shù)，又能全面考察法官的能力和素質(zhì)。對于有經(jīng)驗(yàn)的老法官可以確定考核占比要高一些考試占比低一些，對于專業(yè)知識(shí)強(qiáng)的年輕法官可以確定考試占比高一些考核占比低一些，這樣能夠更好的照顧到二類人群的優(yōu)缺點(diǎn)，使得綜合素質(zhì)高、勝任法官工作要求的人員進(jìn)入員額。

三、法官員額制改革中出現(xiàn)的問題

1、員額標(biāo)準(zhǔn)和選任方式不明晰

對于進(jìn)入員額的法官需要具備哪些條件和標(biāo)準(zhǔn)，各地雖然都提到了諸如政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、辦案成績、考試成績等重點(diǎn)考慮因素，但如何使這些要素量化為可操作的規(guī)范，使得此后的準(zhǔn)員額法官在準(zhǔn)備入額時(shí)有徑可循，這方面還有待進(jìn)一步完善。另外，目前各地普遍采用的“考核+考試”選任方式，在實(shí)際操作過程中，容易把握不好。比如，什么樣的人可以不經(jīng)考試，直接考核入額？這類人享受這樣的特權(quán)，是否意味著不公平？在實(shí)行“考核+考試”時(shí)，考核與考試的比例應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定更為科學(xué)？因?yàn)檫@些問題的答案都不夠明晰，所以在實(shí)際執(zhí)行過程中，難免使人對入額選任的科學(xué)性、公平性有所質(zhì)疑，影響入額選任程序的權(quán)威性。分值比例，存在兩個(gè)問題：一是考核評(píng)分權(quán)重過高，過于看重辦案業(yè)績，部分試點(diǎn)地區(qū)還將任職資歷作為一項(xiàng)十分重要的評(píng)分指標(biāo)，有論資排輩之嫌；二是考試內(nèi)容輕忽了對法官邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力等專業(yè)素養(yǎng)的測驗(yàn)，有流于形式的可能。

2、員額比例的確定僵化且不透明

中央政法委雖然規(guī)定了法官員額比例不得超過39%，各地在改革時(shí)也分別確定了各自的員額比例要求，但均未向外界透露這一比例是依據(jù)什么做出的。客觀分析，這一比例的確定應(yīng)與各個(gè)法院的案件受理數(shù)、轄區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，但究竟如何與這些因素關(guān)聯(lián)才能得出最佳、最合理的員額比例，改革的設(shè)計(jì)方并沒有給出答案。事實(shí)上，這一關(guān)聯(lián)非常重要，而且直接決定著每一個(gè)法院改革后的一段時(shí)期內(nèi)法官人數(shù)是否與案件數(shù)量相匹配，能否激發(fā)出最大的內(nèi)生動(dòng)力。筆者認(rèn)為，不管這一比例是如何測算出的，但一定不能是一個(gè)簡單的算法，而且不應(yīng)當(dāng)是固定不變的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)在發(fā)展、案件數(shù)量、法官隊(duì)伍素質(zhì)都處在變化之中，如果將員額的比例數(shù)值直接固定，未免過于僵化。

四、完善后續(xù)改革的意見建議

1、員額比例的科學(xué)測算

設(shè)置合理的員額比例，有利于將法官數(shù)量與案件數(shù)量實(shí)現(xiàn)最佳配置，保證審判機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。如果設(shè)置的員額比例過低，會(huì)造成法官疲于招架，難以在工作時(shí)間完成辦案任務(wù)，進(jìn)而影響案件質(zhì)量和審判效率；如果設(shè)置的員額比例過高，則會(huì)造成法官資源的浪費(fèi)。因此，需要科學(xué)的測算最佳的員額比例。對于中央確定的不高于39%的比例，各地在具體落實(shí)過程中，都根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行了變通。對此，筆者認(rèn)為，中國幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異巨大，一刀切顯然不能適應(yīng)各地的不同情況，最好的辦法是借助大數(shù)據(jù)的信息化手段，將與員額設(shè)置有關(guān)的地區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)、以往收結(jié)案數(shù)量、法院編制數(shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)庫，并運(yùn)用云計(jì)算的智能化手段分析得出每一省、每一市甚至每一縣的最佳法官比例。

2、員額職數(shù)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)

員額職數(shù)是根據(jù)人口數(shù)、案件數(shù)等多種因素綜合影響下確定的數(shù)值，按照數(shù)學(xué)函數(shù)原理，該數(shù)值也應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述因素的變化而變化。但考慮到員額職數(shù)屬于立法層面，一旦確定不便隨意更改，因此，如何在員額職數(shù)合理變化的客觀性與立法層面的確定性之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是我們下一步在改革過程中需要解決的一個(gè)新課題。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立員額職數(shù)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，這是尊重客觀規(guī)律、實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，如果員額數(shù)量一旦確定變不容有變，那勢必會(huì)跟不上社會(huì)的發(fā)展變化，甚至形成進(jìn)步的阻力。考慮到立法要求的穩(wěn)定性問題，可以設(shè)立一個(gè)動(dòng)態(tài)變化閥值。一旦影響員額職數(shù)的各項(xiàng)指標(biāo)都發(fā)生了顯著變化，超出了設(shè)定的閥值，就應(yīng)啟動(dòng)立法程序?qū)T額職數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王利明. 司法改革研究[M]. 法律出版社， 2001.

[2] 鄭成良. 司法改革四問[M]. 法制與社會(huì)發(fā)展， 2014（6）.

【作者簡介】

劉水（1984—），男，黑龍江雙城人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)在讀碩士研究生，主要研究方向：法學(xué)理論。