邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：從“國家主義”到“國家社會互構(gòu)”

摘 要：邊疆治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。推進邊疆治理現(xiàn)代化，首先應(yīng)確立科學(xué)的推進策略并選擇恰當(dāng)?shù)膶嵤┞窂?。從現(xiàn)代治理理論及其實踐的角度看，邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于以公共治理權(quán)力為軸心合理調(diào)適國家與社會關(guān)系，實現(xiàn)邊疆治理從“國家主義”到“國家社會互構(gòu)”的轉(zhuǎn)型。為此，應(yīng)進一步引導(dǎo)、規(guī)范和發(fā)展社會力量，為邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型打好社會基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：邊疆治理；轉(zhuǎn)型；“國家主義”；“國家社會互構(gòu)”

中圖分類號：D616 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-048-03

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“國家治理現(xiàn)代化”由此成為一個全新的時代命題。國家治理現(xiàn)代化，既是一個整體性概念，又包含著對國家各個組成部分的強烈訴求。作為國家疆域之邊緣地帶，邊疆地區(qū)是國家的重要組成部分，在國家發(fā)展中具有特殊的戰(zhàn)略地位。因此，確立科學(xué)的轉(zhuǎn)型策略，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)型路徑，加快邊疆治理現(xiàn)代化進程，就成為邊疆建設(shè)面臨的重大理論與實踐課題。

一、邊疆治理轉(zhuǎn)型的策略

所謂邊疆治理現(xiàn)代化，就是樹立現(xiàn)代的理念、思維與精神，建立更為科學(xué)、完善的組織與制度體系，運用現(xiàn)代的、與時俱進的技術(shù)、手段與措施開展邊疆治理并實現(xiàn)邊疆公共事務(wù)的治理目標(biāo)[1]。邊疆治理從傳統(tǒng)治理形態(tài)向現(xiàn)代治理形態(tài)轉(zhuǎn)變，并逐步獲得現(xiàn)代屬性的過程即是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。從某種意義上說，邊疆治理現(xiàn)代化是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的結(jié)果。推進邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要確立科學(xué)的推進策略，并在此基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)男袆勇窂剑卫砑捌洮F(xiàn)代化的核心訴求與價值取向則是確立科學(xué)的邊疆治理轉(zhuǎn)型策略和行動路徑選擇的根本依據(jù)。

首先，現(xiàn)代治理理論及其實踐模式，是圍繞治理權(quán)力“軸心”展開的公共事務(wù)治理與公共利益實現(xiàn)的宏偉圖景，要形成公共事務(wù)治理的多元主體結(jié)構(gòu)與多元互動方式，就必須實現(xiàn)治理權(quán)力與權(quán)威的分散化或“去中心化”?！叭ブ行幕币笳茖W(xué)配置公共治理權(quán)力，實現(xiàn)政府內(nèi)部層級間的理性放權(quán)與授權(quán)，同時還權(quán)于社會，從而提高政治體系運轉(zhuǎn)效率、激發(fā)社會自主治理活力。

其次，現(xiàn)代治理理論及其實踐模式，所展示的是一幅國家與社會關(guān)系調(diào)整的新圖譜。在國家與社會關(guān)系新圖譜中，公共治理權(quán)力的公共性與包容性進一步彰顯，社會的自主性與建構(gòu)功能進一步增強，政府更為廉潔高效、社會更具活力、市場更有秩序和效率。可見，治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是以公共治理權(quán)力為中心所建構(gòu)起來的全新國家與社會間關(guān)系，治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性為邊疆治理現(xiàn)代化策略提供了基本的方向與指南。

根據(jù)公共治理權(quán)力在國家與社會之間配置狀況的不同，邊疆治理可采取三種策略，即國家（權(quán)力）中心、社會（權(quán)力）中心、國家與社會間權(quán)力共享。不同的策略分別賦予國家、社會不同的地位，由此形成了“強政府-弱社會”、“強社會-弱政府”與“強政府-強社會”等不同關(guān)系形態(tài)。治理現(xiàn)代化的價值取向勢必要求邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型首先應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“國家（權(quán)力）中心”策略，確立“國家與社會間權(quán)力共享”策略，明確國家、社會在治理轉(zhuǎn)型中的地位與角色。

二、邊疆治理轉(zhuǎn)型的路徑及其比較

基于上述策略，邊疆治理可采取國家建構(gòu)、社會建構(gòu)、社會參與建構(gòu)、國家社會互構(gòu)四種路徑。其中，社會建構(gòu)路徑是指公共治理權(quán)力完全或主要由社會行使，國家完全或基本不行使公共治理權(quán)力。這種方式忽略了國家或政府在公共治理中的主導(dǎo)地位，在現(xiàn)代國家政治生活實踐中并不存在。因此，邊疆治理及其轉(zhuǎn)型可供選擇的路徑，主要是國家建構(gòu)、社會參與建構(gòu)、國家與社會互構(gòu)，其中社會參與建構(gòu)是國家建構(gòu)與國家社會互構(gòu)的過渡形態(tài)。

國家建構(gòu)路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據(jù)絕對性支配地位，獨攬公共治理權(quán)力，并開展邊疆公共事務(wù)治理活動，也就是邊疆治理的“國家主義”路徑。在邊疆治理現(xiàn)代化語境下，國家建構(gòu)路徑則是國家依靠政權(quán)的力量強行推進邊疆治理現(xiàn)代化，其實質(zhì)是政治統(tǒng)治模式下的邊疆治理現(xiàn)代化。這種方式適合于公民參與意識較低、社會力量十分弱小因而根本無法有效參與邊疆治理的情況。

社會參與建構(gòu)路徑，是指國家或政府在邊疆治理中占據(jù)主導(dǎo)地位并發(fā)揮重要作用，但是國家或政府并不是獨攬公共治理權(quán)力，而是與社會分享一部分公共治理權(quán)力，積極吸納社會力量參與邊疆治理。這種路徑適合治理體系比較開放、公民具有較強的公共精神與參與意識、社會組織發(fā)展較快、公民社會發(fā)育較好的邊疆地區(qū)。

在社會參與建構(gòu)路徑中，國家能夠有效控制與調(diào)節(jié)社會，建構(gòu)法治秩序與社會生活規(guī)則；以社會組織為中心的公民社會獲得了一定的公共治理參與空間，但是社會力量并沒有強大到足以有效影響國家控制能力，實現(xiàn)對國家的建構(gòu)，只能被動地接受國家力量的建構(gòu)。相反，國家能夠比較充分地發(fā)揮其自主性，實現(xiàn)對社會的建構(gòu)。

公民社會發(fā)展比較成熟之后，國家與社會之間的建構(gòu)關(guān)系必然發(fā)生變化。這時，社會不僅接受來自國家的建構(gòu)，同時也能夠有效限制國家自主性、影響國家政策傾向，實現(xiàn)對國家的建構(gòu)。換言之，國家不再享有完全的自主性，它也要受到社會的建構(gòu)。一方面，國家通過建構(gòu)法治秩序與規(guī)則實施對社會的有效控制，使社會朝著國家預(yù)期的秩序與方向發(fā)展。另一方面，社會力量的影響使得國家被迫按照社會的意愿做出某些改變與調(diào)整。

國家重塑社會，社會塑造國家，二者相互交織，這就是國家社會互構(gòu)路徑。在這種路徑中，國家與社會相互吸納，即國家對現(xiàn)存社會力量的吸納與現(xiàn)存社會力量對國家的吸納，從而成功建立起“國家中心”與“社會中心”之外的“第三條道路”。因此，在確立了“國家社會間權(quán)力共享”的轉(zhuǎn)型策略之后，實現(xiàn)從“國家建構(gòu)”路徑到“社會參與建構(gòu)”路徑再到“國家社會互構(gòu)”路徑的轉(zhuǎn)變，就成為邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)。

三、邊疆治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎(chǔ)與發(fā)展愿景

國家與社會之間的相互建構(gòu)是一個持續(xù)的過程。隨著國家與社會現(xiàn)代性增強，以往完全處于被支配地位的社會已獲得了較強的自主性。在東部發(fā)達地區(qū)，社會參與公共治理已是一種常態(tài)。即便在邊疆地區(qū)，社會力量參與公共治理也越來越普遍，社會參與建構(gòu)邊疆治理現(xiàn)代化已初露端倪。迅速發(fā)展的“社會參與”，為邊疆治理從“國家主義”向“國家社會互構(gòu)”路徑的轉(zhuǎn)型提供了堅實基礎(chǔ)。

1.“社會參與建構(gòu)”：邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎(chǔ)

邊疆治理現(xiàn)代化過程中的“社會參與建構(gòu)”，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是社會組織發(fā)展較快且積極參與邊疆治理。以西南邊疆地區(qū)為例，由于艾滋病傳播、基礎(chǔ)教育水平偏低與少年兒童失學(xué)率高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、貧困人口多等較為突出的社會問題，西南地區(qū)受到了國際社會的廣泛關(guān)注。自20世紀80年代末以來，眾多境外非政府組織進駐西南地區(qū)開展掃盲、防艾、扶貧等活動，并且支持和帶動了一批草根組織的發(fā)展。二是公民參與意識逐步增強。隨著經(jīng)濟發(fā)展與科技教育水平的提高，民眾的主體意識逐步覺醒，公共參與愿望不斷增強。比如昆明市民自發(fā)聚集在市區(qū)南屏街表達抵制擬在安寧建設(shè)的“PX”項目的意愿，就是一個很好的例子——盡管對于這種方式仍存在爭議。

基于緩解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展等原因，邊疆民族地區(qū)地方政府對包括境外非政府組織在內(nèi)的社會力量采取了比較寬容的態(tài)度，同時也不斷提高了公共管理能力。這也是邊疆治理過程中，以公民參與意愿增強為基礎(chǔ)、以社會組織發(fā)展為核心的社會力量能夠逐漸壯大并參與了包括經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等眾多領(lǐng)域公共治理的重要原因。毋庸置疑，與越是發(fā)達地區(qū)社會力量發(fā)展越快的認識相左，邊疆地區(qū)的社會力量發(fā)展與其經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在著較大反差——西南邊疆地區(qū)社會組織的快速發(fā)展即是有力佐證?？梢哉f，邊疆地區(qū)社會力量的發(fā)展縱使沒有徹底改變“強政府，弱社會”的國家社會關(guān)系，也在一定程度上對這種格局造成了較大沖擊。邊疆治理中的“社會參與建構(gòu)”路徑，無疑為邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.“國家與社會互構(gòu)”：邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的前景與核心問題

社會力量廣泛地參與，為推進邊疆治理現(xiàn)代化做出了積極貢獻。然而，即便是在社會組織快速發(fā)展的西南邊疆地區(qū)，以社會組織為中心的社會力量在邊疆治理中的角色仍然只是政府的“幫手”，其功能與作用總體而言也僅限于參與“政府主導(dǎo)”的公共治理，而并非“建構(gòu)”。因此，要實現(xiàn)從“社會參與”到“國家與社會互構(gòu)”的轉(zhuǎn)變，需要公民社會進一步從成長走向成熟，獲得更強的現(xiàn)代性。其中，邊疆社會發(fā)展的首要任務(wù)便是要在公共治理實踐中培養(yǎng)公民的公共精神。

所謂公共精神，即是一種公共理性，它是理性的行動者在參與公共治理過程中形成的平等意識、法律意識、民主意識、責(zé)任意識、權(quán)利意識的總和。公共精神“并不表明要把自身利益作為一種個人動機或社會動機消除掉”，它僅僅表明“這些‘動機要保持平衡并且最終要承認公民美德和公共利益的頭等重要性”[2]。從本質(zhì)上講，公共精神是“社會行為主體為了公共利益，基于公共價值進行推理而取得共識的能力和實踐良序公共生活的機制”[3]。

以公民公共精神培育為基礎(chǔ)，邊疆地區(qū)草根社會組織的健康發(fā)展需要重點解決兩個問題：一是自主發(fā)展問題。比如西南邊疆地區(qū)的草根社會組織多數(shù)是在國際或境外社會組織幫助、扶持下建立起來的，其成長過程中接受了較多的外部支援，包括資金、管理技術(shù)，對國際或境外社會組織的依賴性強，嚴重影響了其自由、自主健康發(fā)展。二是領(lǐng)導(dǎo)人才與人力資源建設(shè)問題。社會組織能否真正在邊疆治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮建構(gòu)性作用，關(guān)鍵在于人才建設(shè)，特別是領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)人才往往承擔(dān)著與政府、其他組織或團體、公民之間的協(xié)調(diào)、溝通、談判等對外公共關(guān)系任務(wù)，因此領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)就顯得尤為重要和迫切。

當(dāng)然，社會力量能否發(fā)揮建構(gòu)性作用，不僅取決于社會力量本身是否足夠強大，也取決于政府能在多大程度上接納和承認社會力量。要充分發(fā)揮社會力量在邊疆治理轉(zhuǎn)型中的建構(gòu)性作用，邊疆地方政府應(yīng)積極營造包容、和諧、共生的行政生態(tài)，并著重解決兩個相互關(guān)聯(lián)的核心問題：一是主動適應(yīng)問題。在西南地區(qū)，社會力量之所以能廣泛參與邊疆治理，并非完全出于地方政府自愿，其寬容姿態(tài)具有較強的被動性。二是開放性問題。開放性既涉及邊疆地方政府對待社會力量的態(tài)度，也涉及邊疆地方政府的組織結(jié)構(gòu)與職能調(diào)整。適應(yīng)性問題與開放性緊密關(guān)聯(lián)，二者相互交錯、相互影響、相互作用。邊疆地方政府的開放性不足勢必造成其對社會力量的不適應(yīng)性與被動性，而對社會力量發(fā)展及其公共參與的適應(yīng)性不足，又反過來影響其包容性與開放性。

四、結(jié)語

邊疆治理現(xiàn)代化是一項包含治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理體系與治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程[4]，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型自然也是一個十分復(fù)雜的過程。無論是從邊疆治理轉(zhuǎn)型結(jié)果層面看，還是從邊疆治理轉(zhuǎn)型過程層面看，確立科學(xué)的轉(zhuǎn)型策略與選擇恰當(dāng)?shù)男袆勇窂蕉际鞘直匾?。在國家治理現(xiàn)代化與邊疆公民社會不斷成長壯大的時代背景下，一方面邊疆地區(qū)傳統(tǒng)的“國家主義”治理策略及其實施路徑顯然已無法順利實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。另一方面，以社會組織發(fā)展為中心的公民社會已成為邊疆治理現(xiàn)代化的重要力量。因此，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型首先應(yīng)明確國家與社會間“權(quán)力共享”的治理策略，努力實現(xiàn)“國家主義”治理路徑向“國家社會互構(gòu)”治理路徑的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮公民社會在邊疆治理轉(zhuǎn)型中的“建構(gòu)性”作用。

參考文獻：

[1]姚德超，馮道軍.論“一帶一路”戰(zhàn)略視野下邊疆治理現(xiàn)代化[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)：漢文版，2016（1）.

[2]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：22.

[3]張平.科學(xué)發(fā)展理性：中國轉(zhuǎn)型社會的公共理性[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報，2012（4）：54.

[4]姚德超，馮道軍.邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的邏輯：結(jié)構(gòu)、體系與能力[J].學(xué)術(shù)論壇，2016（2）.