涉農(nóng)資金管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

史杰

摘要：2015年黑龍江省對(duì)全省2013-2014年部分涉農(nóng)資金開(kāi)展重點(diǎn)抽查，本文對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；管理；建議

2015年，根據(jù)《財(cái)政部國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)部關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)[2015]7號(hào)）要求，黑龍江省相關(guān)廳局組織力量，深入市縣基層，通過(guò)走訪農(nóng)戶(hù)、查看資料、聽(tīng)取匯報(bào)等方式，對(duì)全省2013-2014年部分涉農(nóng)資金開(kāi)展重點(diǎn)抽查，并就檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)政策建議。從重點(diǎn)抽查和市縣組織的自查情況看，黑龍江省涉農(nóng)資金管理使用情況總體較好，涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)取得一定成效。但是，抽查中也發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問(wèn)題，如有些地方在項(xiàng)目申報(bào)中弄虛作假，套取和騙取財(cái)政資金；有些地方截留糧食直補(bǔ)資金；有些地方挪用征地拆遷款及危房改造資金；有些地方冒領(lǐng)私分農(nóng)民補(bǔ)貼資金和補(bǔ)償款；滯留、延壓項(xiàng)目資金；有些地方違反政府采購(gòu)及招投標(biāo)管理規(guī)定；還有一些地方存在未按規(guī)定時(shí)間啟動(dòng)項(xiàng)目、未按期完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容地點(diǎn)、未履行法定程序以及其它違法違紀(jì)問(wèn)題，應(yīng)引起各級(jí)政府和財(cái)政、涉農(nóng)管理部門(mén)的高度重視。

一、涉農(nóng)資金管理上存在的主要問(wèn)題

（一）分配權(quán)力過(guò)分集中。涉農(nóng)資金從起初小打小鬧的“跑冒滴漏”到局部地區(qū)出現(xiàn)“管涌”，暴露出資金分配權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。一方面，各級(jí)涉農(nóng)資金主管部門(mén)自由裁量空間大，即意味著尋租的可能，同時(shí)涉農(nóng)資金申請(qǐng)和發(fā)放環(huán)節(jié)的信息不對(duì)稱(chēng)，給基層官員尋租的機(jī)會(huì)；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管理者權(quán)限過(guò)大，在涉農(nóng)資金管理和使用上，一些人既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，集權(quán)錢(qián)于一身，全面掌握項(xiàng)目申請(qǐng)、上報(bào)及發(fā)放等，缺乏透明性，更缺乏來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督，導(dǎo)致涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域的系統(tǒng)性腐敗。

如2014年3月，某縣財(cái)政局收到財(cái)政廳涉農(nóng)扶貧補(bǔ)助2271萬(wàn)元，但直至同年10月，該縣才將款項(xiàng)陸續(xù)撥付各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且撥付金額與下達(dá)的指標(biāo)文件中批復(fù)金額不符，重新進(jìn)行了分配。財(cái)政廳2014年下達(dá)某縣級(jí)市2013年涉農(nóng)扶貧資金1824萬(wàn)元，該市實(shí)際下達(dá)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助金額與上述指標(biāo)文件金額不符，重新進(jìn)行了分配。此外，個(gè)別縣市所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)未按項(xiàng)目規(guī)定實(shí)施改造，通過(guò)申報(bào)虛假材料、偽造項(xiàng)目檔案，非法套取涉農(nóng)扶貧資金815萬(wàn)元。以上行為充分暴露出上級(jí)主管部門(mén)及基層干部權(quán)力過(guò)分集中，導(dǎo)致其在資金的申請(qǐng)、上報(bào)及發(fā)放環(huán)節(jié)違規(guī)操作空間大，為腐敗行為提供了溫床。

（二）管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。涉農(nóng)資金種類(lèi)多、覆蓋面廣、受眾多且分散，客觀上給補(bǔ)助發(fā)放帶來(lái)了困難，然而主觀上資金管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，更使惠農(nóng)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)長(zhǎng)期呈現(xiàn)混亂的狀態(tài)。如發(fā)放方式多，有財(cái)政直接支付，也有委托農(nóng)村信用社支付；發(fā)放渠道廣，有社會(huì)化發(fā)放，也有農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)?。粨芨冻绦蚍?，資金撥付程序比較復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，層級(jí)多，資金在途時(shí)間長(zhǎng)；發(fā)放成本高，農(nóng)民一般按補(bǔ)助項(xiàng)目開(kāi)戶(hù)，“一人多折”現(xiàn)象普遍存在，造成每項(xiàng)補(bǔ)助發(fā)放程序重復(fù)，既造成了人、財(cái)、物的浪費(fèi)，不利于資金發(fā)放管理，也不利于農(nóng)民保存和使用資金，同時(shí)增加農(nóng)村信用社的結(jié)算業(yè)務(wù)，浪費(fèi)賬戶(hù)資源。

如某村現(xiàn)有機(jī)動(dòng)地面積32.2畝，2013-2014年獲得糧食直補(bǔ)及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼4500元，上述資金通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所賬戶(hù)撥付，但一直未發(fā)放至農(nóng)民本人。某縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加日常支出資金來(lái)源，通過(guò)農(nóng)民賬戶(hù)違規(guī)提現(xiàn)，截留土地承包人糧食直補(bǔ)款，僅其所屬6鄉(xiāng)鎮(zhèn)就涉及違規(guī)金額390萬(wàn)元。某市林業(yè)局2013-2014年獲得涉農(nóng)資金補(bǔ)貼1569萬(wàn)元，但該局將上述款項(xiàng)下?lián)芙o各林場(chǎng)后，各林場(chǎng)將涉農(nóng)補(bǔ)貼資金直接抵頂土地承包費(fèi)，未發(fā)放給土地耕種者。此類(lèi)現(xiàn)象充分暴露出涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放缺乏統(tǒng)一規(guī)范的問(wèn)題，給涉農(nóng)資金管理帶來(lái)的困難。

（三）缺乏全程監(jiān)督控制。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，涉農(nóng)項(xiàng)目數(shù)量多，涉農(nóng)資金規(guī)模大，財(cái)政部門(mén)由于人員和精力等客觀因素的限制，工作重點(diǎn)通常放在資金的審核和撥付環(huán)節(jié)，而沒(méi)能對(duì)資金發(fā)放和使用情況進(jìn)行有效監(jiān)管。雖然財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等國(guó)家部委組織的各類(lèi)涉農(nóng)資金檢查工作，能夠發(fā)現(xiàn)資金使用過(guò)程中存在的套取、截留、挪用、未按規(guī)定發(fā)放補(bǔ)貼等問(wèn)題，但抽查畢竟并非常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部法律意識(shí)淡薄，違規(guī)操作現(xiàn)象仍比較普遍，且因長(zhǎng)期缺乏有效監(jiān)督，涉農(nóng)資金貪腐常出現(xiàn)窩案、串案，基層干部上下之間互相包庇，貪腐鏈越來(lái)越長(zhǎng)，嚴(yán)重影響資金使用效益。

如某縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2013-2014年就收到645戶(hù)涉農(nóng)扶貧資金，合計(jì)金額581萬(wàn)元。但該資金除14.5萬(wàn)元直接打入農(nóng)戶(hù)銀行賬戶(hù)外，其余567萬(wàn)元通過(guò)偽造發(fā)放明細(xì)表蓄意擠占挪用，并以現(xiàn)金支票形式借給開(kāi)發(fā)商個(gè)人。此事在當(dāng)?shù)赜绊懯謵毫?，然其貪腐行為多年未被曝光，充分暴露出有關(guān)部門(mén)“重?fù)芨遁p監(jiān)管”的弊病。

（四）政策宣傳力度不夠。由于涉農(nóng)各項(xiàng)資金主要投向基層，農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)作為涉農(nóng)政策的主要受益人，需要深入了解政策規(guī)定，準(zhǔn)確掌握政策變化，全面反映疑難困惑，及時(shí)獲得相應(yīng)反饋。然而，在政策落實(shí)的過(guò)程中，政府、部門(mén)、單位與農(nóng)民及涉農(nóng)企業(yè)等受益主體之間信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象十分普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照政策要求和工作程序，常采取以會(huì)代訓(xùn)的方式安排部署涉農(nóng)補(bǔ)貼。由于農(nóng)民教育程度相對(duì)較低，居住分散，政策宣傳不到位，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金常由村干部代辦、代簽、代領(lǐng)，公開(kāi)公示亦流于形式。農(nóng)民對(duì)補(bǔ)貼的大項(xiàng)有所了解，細(xì)則不甚清楚，大多依靠口口相傳、道聽(tīng)途說(shuō)，導(dǎo)致政策信息傳遞失真，嚴(yán)重影響政策的執(zhí)行落實(shí)，更使補(bǔ)貼發(fā)放脫離社會(huì)監(jiān)督，為違法違紀(jì)行為敞開(kāi)方便之門(mén)。

如某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部分村組均存在村支書(shū)代領(lǐng)農(nóng)民補(bǔ)助，而未支付或未全額支付給受助人的情況。某縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于村里缺乏水毀房屋補(bǔ)貼相關(guān)政策宣傳，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)不了解該政策，存在水毀房屋的農(nóng)戶(hù)未及時(shí)申請(qǐng)申報(bào)，從而未能得到水毀房補(bǔ)貼款。此類(lèi)行為損害了農(nóng)民的切身利益，同時(shí)其發(fā)放行為未按規(guī)定實(shí)施公開(kāi)透明原則，侵害了農(nóng)民的知情權(quán)。

（五）項(xiàng)目資金多頭分散。在國(guó)家大力扶持農(nóng)村工作的背景下，各級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門(mén)安排的惠農(nóng)項(xiàng)目日益增加，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、扶貧等分屬不同部門(mén)的涉農(nóng)補(bǔ)貼資金常有數(shù)十項(xiàng)。但由于參與涉農(nóng)補(bǔ)貼資金分配和管理的部門(mén)在立項(xiàng)、審批及撥付環(huán)節(jié)溝通不夠，常出現(xiàn)補(bǔ)助資金多頭分散，交叉重疊，反復(fù)申報(bào)等現(xiàn)象。

二、政策建議

（一）“一卡通”，完善統(tǒng)一發(fā)放制度。為避免涉農(nóng)資金管理及發(fā)放環(huán)節(jié)混亂，應(yīng)擴(kuò)大直接補(bǔ)貼范圍，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，重點(diǎn)推廣“一卡通”發(fā)放方式。根據(jù)各地農(nóng)村的交通狀況和基層政權(quán)建設(shè)等情況，逐步推廣“一卡通”發(fā)放，試點(diǎn)成熟后應(yīng)全面實(shí)行。這一發(fā)放方式，一方面能夠減輕基層干部工作量，降低發(fā)放成本，提高效率，另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，減少腐敗機(jī)會(huì)，提高監(jiān)管水平，使虛報(bào)、套取、截留、挪用涉農(nóng)資金行為無(wú)處隱藏。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)遵循整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會(huì)化發(fā)放的工作思路，建立健全統(tǒng)一的發(fā)放制度，提高涉農(nóng)資金補(bǔ)助的管理水平。同時(shí)有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大力度管制村干部私下扣留農(nóng)民“一卡通”行為，重點(diǎn)監(jiān)控“一卡通”發(fā)放流程，確保“一卡通”交付于農(nóng)民本人手中。

（二）“兩步走”，逐步整合項(xiàng)目資金。為提高涉農(nóng)資金投資效益，發(fā)揮財(cái)政資金集中力量辦大事的作用，必須保證重點(diǎn)，逐步加大涉農(nóng)資金整合力度。一要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，將各部門(mén)之間性質(zhì)相似、用途相近的項(xiàng)目進(jìn)行整合，從源頭上解決資金分散、多頭管理、重復(fù)投資的問(wèn)題。二是按照資金所屬層級(jí)，將上下級(jí)分別管理?yè)芨叮珒?nèi)容用途相同的資金項(xiàng)目整合，由上級(jí)單位統(tǒng)一安排管理，節(jié)約發(fā)放成本，提高資金使用效益。

（三）“三公開(kāi)”，加大信息公開(kāi)力度。

為避免部分基層干部利用信息不對(duì)稱(chēng)進(jìn)行舞弊，要保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)，一要公開(kāi)惠農(nóng)政策。不斷加大政策宣傳力度，在發(fā)放宣傳單、辦宣傳欄等基礎(chǔ)上，充分利用財(cái)政部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，快捷全面地向農(nóng)民傳遞涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放政策。同時(shí)各鄉(xiāng)村培養(yǎng)一批熟悉惠農(nóng)政策的志愿者，在宣傳惠農(nóng)政策的同時(shí)也可為農(nóng)民答疑解惑。二要公開(kāi)補(bǔ)貼發(fā)放信息。繼續(xù)加強(qiáng)信息共享和信息公開(kāi)，在現(xiàn)有條件下，逐步建立健全信息化體系，包括農(nóng)戶(hù)耕種面積、作物等基礎(chǔ)信息，以及各涉農(nóng)項(xiàng)目發(fā)放補(bǔ)助金額，加大各渠道公示力度，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)透明，充分發(fā)揮社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督力度，使腐敗行為無(wú)處隱藏。三要公開(kāi)投訴舉報(bào)方式。暢通群眾表達(dá)訴求通道，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民對(duì)涉農(nóng)資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督的積極性，并為農(nóng)民行使監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)提供各種方便。對(duì)農(nóng)民的舉報(bào)，相關(guān)部門(mén)一定要認(rèn)真核查，核查結(jié)果應(yīng)以書(shū)面形式告知舉報(bào)者，并嚴(yán)格保密舉報(bào)者個(gè)人信息。對(duì)已查處的違紀(jì)現(xiàn)象，應(yīng)加大力度予以公示公告，結(jié)合法治建設(shè)和干部素質(zhì)教育，以案說(shuō)法，使涉農(nóng)資金領(lǐng)域始終處于高壓態(tài)勢(shì)。

（四）“四層級(jí)”，加強(qiáng)農(nóng)村法律制度建設(shè)。涉農(nóng)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”的決議，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。一要加強(qiáng)涉農(nóng)資金相關(guān)法制建設(shè)。理順各層級(jí)間權(quán)利及職責(zé)的關(guān)系，減少上級(jí)部門(mén)審批事項(xiàng)和自由裁量權(quán)，建立基層部門(mén)權(quán)利制衡機(jī)制。二要推行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。對(duì)于補(bǔ)貼面積、作物等信息，由農(nóng)戶(hù)申報(bào)、村組核實(shí)填報(bào)、鄉(xiāng)村長(zhǎng)簽字上報(bào)并出具承諾書(shū)，對(duì)已上報(bào)數(shù)據(jù)由行政首長(zhǎng)執(zhí)行負(fù)責(zé)制，對(duì)其真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，并以此作為下年補(bǔ)貼兌付依據(jù)。三要加強(qiáng)農(nóng)村會(huì)計(jì)制度建設(shè)。盡快制定統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等崗位管理制度，糾正現(xiàn)有農(nóng)村財(cái)務(wù)不規(guī)范，管理真空狀態(tài)；應(yīng)設(shè)置單獨(dú)會(huì)計(jì)崗位，并按現(xiàn)行制度要求一月一核算；應(yīng)建立嚴(yán)格印鑒及身份管理辦法，規(guī)范審批流程；應(yīng)按照回避及制約原則，合理配備會(huì)計(jì)人員。四要建立問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于套取、截留、挪用涉農(nóng)資金等違法違紀(jì)行為，嚴(yán)格按照法律法規(guī)處理，并追究相關(guān)人員責(zé)任。對(duì)于未履行公示公告制度、未行使監(jiān)督管理職責(zé)以及其它使涉農(nóng)資金產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患行為，應(yīng)按規(guī)定追究相關(guān)人員失職、瀆職責(zé)任，提高違規(guī)成本，加大處罰力度。

（五）“五舉措”，建全日常監(jiān)管機(jī)制。雖然國(guó)家和地方多次開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)檢查，但隨著國(guó)家惠農(nóng)支出的進(jìn)一步增加，建立一套國(guó)家涉農(nóng)資金補(bǔ)貼日常性監(jiān)管機(jī)制更為迫切，這需要通盤(pán)考慮和多方完善。一要建立健全財(cái)務(wù)、決策等一系列管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行，任何人不得越俎代庖。二要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)基層干部進(jìn)行定期審計(jì)和離任審計(jì)。三要建全村委會(huì)的民主和監(jiān)督制約機(jī)制，繼續(xù)堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)制度，重大事項(xiàng)須由村民大會(huì)討論決定。四要充分發(fā)揮社會(huì)化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間互相監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)嘗試引入非政府組織對(duì)涉農(nóng)資金管理及使用情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查。五要逐步建立農(nóng)民信息及涉農(nóng)資金發(fā)放情況備案平臺(tái)，以便監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行動(dòng)態(tài)日常監(jiān)管。