農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展財(cái)政政策研究

中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組

摘要：近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得巨大成就，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)歷史性的“十一連增”，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得新進(jìn)展。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨巨大挑戰(zhàn)，水土資源約束日益趨緊，農(nóng)業(yè)面源污染加重，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，水土資源管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)润w制機(jī)制還不健全，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已難以為繼。本文對(duì)財(cái)政如何支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政政策；研究

“農(nóng)為邦本，本固邦寧”，“三農(nóng)”是國(guó)家穩(wěn)定和安全的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)發(fā)展取得巨大成就，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)歷史性的“十一連增”，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得新進(jìn)展。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨巨大挑戰(zhàn)，水土資源約束日益趨緊，農(nóng)業(yè)面源污染加重，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，水土資源管理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)润w制機(jī)制還不健全，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已難以為繼。大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)“五位一體”戰(zhàn)略布局、建設(shè)美麗中國(guó)的必然選擇，是中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的內(nèi)在要求。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，一方面要確保我國(guó)糧食安全保障能力可持續(xù)，中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手上；另一方面，要確保我國(guó)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，給子孫后代留下良田沃土、綠水青山。當(dāng)前，人民群眾對(duì)資源環(huán)境保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全更加期待，主要農(nóng)產(chǎn)品連年增產(chǎn)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給充足，生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等技術(shù)模式不斷集成創(chuàng)新，農(nóng)村改革和生態(tài)文明體制改革不斷深入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具備了良好的基礎(chǔ)。

一、開(kāi)展農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展財(cái)政扶持政策研究的必要性

（一）有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要特征。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)投融資體制等影響“三農(nóng)”發(fā)展的多個(gè)方面深入推進(jìn)改革，需要統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)的力量共同提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。而農(nóng)業(yè)面臨自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)具有公益性特征，這就決定了在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性進(jìn)程中，需要政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和大力支持。因此財(cái)政投入就成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，財(cái)政扶持政策就成為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性的重要支撐。從農(nóng)業(yè)發(fā)展國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于農(nóng)業(yè)公益屬性及其所面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)引致農(nóng)業(yè)發(fā)展的脆弱性，世界各國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍給予區(qū)別于制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的保護(hù)和資金投入傾斜政策。從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐看，“一靠政策，二靠科技，三靠投入”的論斷仍然具有非常重要的指導(dǎo)意義，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展階段的歷史進(jìn)程中，財(cái)政扶持政策將會(huì)發(fā)揮極為重要的作用。因此，開(kāi)展農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展財(cái)政扶持政策研究對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有利于提高財(cái)政扶持政策的精準(zhǔn)性。財(cái)政政策對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保證國(guó)家糧食安全能夠發(fā)揮重要作用，而財(cái)政扶持政策發(fā)揮作用的程度又取決于政策實(shí)施的實(shí)際效果。從工作實(shí)踐看，雖然財(cái)政支農(nóng)投入力度逐年加大，但涉農(nóng)資金多頭下達(dá)、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等日益成為突出問(wèn)題，加大了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策行政成本，影響了財(cái)政政策的實(shí)際效果。在財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，同樣存在財(cái)政投入資金使用效益不高等問(wèn)題。為了保證財(cái)政政策實(shí)際效用逐年增長(zhǎng)，就需要不斷增加財(cái)政資金投入力度。從中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)走勢(shì)看，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速發(fā)展階段，在投資加速數(shù)原理作用下，我國(guó)財(cái)政收入增速將隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速而加倍放緩，而支出需求不斷增加，財(cái)政收支矛盾將不斷凸顯。在財(cái)政資金投入規(guī)模增長(zhǎng)空間有限的發(fā)展趨勢(shì)下，面對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展資金需求的不斷增長(zhǎng)，只有繼續(xù)提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，創(chuàng)新投入方式，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，才能為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。開(kāi)展支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策研究，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要探索新常態(tài)下提高財(cái)政扶持政策使用效益的內(nèi)在規(guī)律，探索財(cái)政支農(nóng)資金投入環(huán)節(jié)和渠道的科學(xué)性，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金使用方式，能夠增強(qiáng)財(cái)政資金投入的精準(zhǔn)性，有效提高財(cái)政扶持政策的有效性，適應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展的需要。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基本情況

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展取得的主要成就。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)支持力度不斷加大，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展取得了積極進(jìn)展。

1.農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)歷史性的“十一連增”，連續(xù)8年穩(wěn)定在5億噸以上，連續(xù)2年超過(guò)6億噸。棉油糖、肉蛋奶、果菜魚(yú)等農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定增長(zhǎng)，市場(chǎng)供應(yīng)充足，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平不斷提高。農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，增速連續(xù)5年超過(guò)同期城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)。

2.農(nóng)業(yè)資源利用水平穩(wěn)步提高。嚴(yán)格控制耕地占用和水資源開(kāi)發(fā)利用，推廣實(shí)施了一批資源保護(hù)及高效利用新技術(shù)、新產(chǎn)品、新項(xiàng)目，水土資源利用效率不斷提高。農(nóng)田灌溉水用量占總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系數(shù)由0.44提高到2013年的0.52，糧食畝產(chǎn)由293公斤提高到2014年的359公斤。在地少水缺的條件下，資源利用水平的提高，為保證糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了重要貢獻(xiàn)。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度不斷加大。國(guó)家先后啟動(dòng)實(shí)施水土保持、退耕還林還草、退牧還草、防沙治沙、石漠化治理、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等一批重大工程和補(bǔ)助政策，加強(qiáng)農(nóng)田、森林、草原、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)，強(qiáng)化外來(lái)物種入侵預(yù)防控制，全國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)惡化趨勢(shì)初步得到遏制、局部地區(qū)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。2013年全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到21.6%，全國(guó)草原綜合植被蓋度達(dá)54.2%。

4.農(nóng)村人居環(huán)境逐步改善。積極推進(jìn)農(nóng)村危房改造、游牧民定居、農(nóng)村環(huán)境連片整治、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、秸稈綜合利用、農(nóng)村沼氣和農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)村鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建和農(nóng)村傳統(tǒng)文化保護(hù)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)村人居環(huán)境逐步得到改善。截至2014年底，改造農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶，定居游牧民24.6萬(wàn)戶；5.9萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展了環(huán)境整治，直接受益人口約1.1億。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得巨大成就的同時(shí)，農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來(lái)的一系列問(wèn)題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。

1.資源硬約束日益加劇，保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給的任務(wù)更加艱巨。人多地少水缺是我國(guó)基本國(guó)情。全國(guó)新增建設(shè)用地占用耕地年均約480萬(wàn)畝，被占用耕地的土壤耕作層資源浪費(fèi)嚴(yán)重，占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，守住18億畝耕地紅線的壓力越來(lái)越大。耕地質(zhì)量下降，黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問(wèn)題凸顯。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)比發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平低0.2，華北地下水超采嚴(yán)重。我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長(zhǎng)，水土資源越繃越緊，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給與資源約束的矛盾日益尖銳。

2.環(huán)境污染問(wèn)題突出，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的任務(wù)更加艱巨。工業(yè)“三廢”和城市生活等外源污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴(kuò)散，鎘、汞、砷等重金屬不斷向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境滲透，全國(guó)土壤主要污染物點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥利用率不足三分之一，農(nóng)膜回收率不足三分之二，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現(xiàn)象嚴(yán)重。海洋富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，赤潮、綠潮時(shí)有發(fā)生，漁業(yè)水域生態(tài)惡化。農(nóng)村垃圾、污水處理嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染加重的態(tài)勢(shì)，直接影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，建設(shè)生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)的任務(wù)更加艱巨。全國(guó)水土流失面積達(dá)295萬(wàn)平方公里，年均土壤侵蝕量45億噸，沙化土地173萬(wàn)平方公里，石漠化面積12萬(wàn)平方公里。高強(qiáng)度、粗放式生產(chǎn)方式導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡、功能退化，農(nóng)林、農(nóng)牧復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)亟待建立。草原超載過(guò)牧問(wèn)題依然突出，草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)。湖泊、濕地面積萎縮，生態(tài)服務(wù)功能弱化。生物多樣性受到嚴(yán)重威脅，瀕危物種增多。生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

4.體制機(jī)制尚不健全，構(gòu)建農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展制度體系的任務(wù)更加艱巨。水土等資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制尚未建立，山水林田湖等缺乏統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)。農(nóng)業(yè)資源市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未建立，特別是反映水資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制沒(méi)有形成。循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制不完善，種養(yǎng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用率較低。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。農(nóng)業(yè)污染責(zé)任主體不明確，監(jiān)管機(jī)制缺失，污染成本過(guò)低。全面反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的農(nóng)業(yè)資源定價(jià)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺失和不健全，制約了農(nóng)業(yè)資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（三）我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的機(jī)遇。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨前所未有的歷史機(jī)遇。一是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)日益廣泛。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指明了方向。全社會(huì)對(duì)資源安全、生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高度關(guān)注，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展理念深入人心，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展集聚了社會(huì)共識(shí)。二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)日益雄厚。我國(guó)綜合國(guó)力和財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度持續(xù)加大，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品連年增產(chǎn)，利用“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”、彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源不足的能力不斷提高，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)提供了戰(zhàn)略空間和物質(zhì)保障。三是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的科技支撐日益堅(jiān)實(shí)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)精華廣泛傳承，現(xiàn)代生物技術(shù)、信息技術(shù)、新材料和先進(jìn)裝備等日新月異、廣泛應(yīng)用，生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等技術(shù)模式不斷集成創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力的技術(shù)支撐。四是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度保障日益完善。隨著農(nóng)村改革和生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，法律法規(guī)體系不斷健全，治理能力不斷提升，將為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展注入活力、提供保障。

三、改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策演進(jìn)情況

（一）有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1978-1993年）。

自1978年以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始普遍推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。與此同時(shí)，為了盡快改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后的局面，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。首先，一方面提高部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，另一方面通過(guò)補(bǔ)貼生產(chǎn)企業(yè)的方式控制機(jī)械、化肥等生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲。僅1979年，國(guó)家主要農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格漲幅達(dá)22.1%，之后又多次調(diào)整了農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，累計(jì)達(dá)214.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲幅度。同時(shí)，從1985年開(kāi)始我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。其次，國(guó)家進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政體制改革，開(kāi)辟了新的資金來(lái)源方式，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政支農(nóng)范圍也得以拓展。一是中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出不斷增大，但財(cái)政投入仍以地方財(cái)政為主。8年問(wèn)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總額達(dá)1133.28億元，年均141.66億元，年均增長(zhǎng)51.7%，其中地方財(cái)政投入共979.92億元，占86.5%，中央財(cái)政投入共153.36億元，占13.5%；二是投入結(jié)構(gòu)由注重農(nóng)業(yè)基本建設(shè)向支持農(nóng)村生產(chǎn)和管理支出轉(zhuǎn)移。其中農(nóng)村生產(chǎn)的投入總額達(dá)307.62億元，占國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入總額的27.1%；三是在投入政策上，重點(diǎn)投向與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系緊密的環(huán)節(jié)和方面，例如，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、支持社會(huì)化服務(wù)和農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系建設(shè)等。1986-1993年間，財(cái)政支農(nóng)共投入約2765.71億元，占國(guó)家財(cái)政投入總額的8.7%左右。

總體看來(lái)，改革開(kāi)放到上世紀(jì)90年代初，實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制改革，加上以大幅提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、增加農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入為主要內(nèi)容的財(cái)政支農(nóng)政策的配合，極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民生活和收入水平的提高。但是，雖然這一時(shí)期國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)政策有所調(diào)整，如縮小了工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，加大財(cái)政支農(nóng)的投入，然而國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的“取予”格局沒(méi)有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立時(shí)期（1994-2004年）。

1994-2004年間，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策和公共財(cái)政管理體制不斷完善，國(guó)家的“取”、“予”分配格局發(fā)生了歷史性變化。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和分稅制的刺激，這一時(shí)期我國(guó)財(cái)政總收入增長(zhǎng)較快，同時(shí)中央財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政總收入的比重得到提高，對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付能力得以增強(qiáng)。同時(shí)，國(guó)家努力減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，建立農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)制度等。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，針對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢等突出問(wèn)題，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，采取“多予、少取、放活”的方針，還相繼制定了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的政策措施，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。自2000年以來(lái)，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家財(cái)政每年投入將近400多億元，在全國(guó)20個(gè)省、市、自治區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革，試圖通過(guò)增加對(duì)“三農(nóng)”的投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

這段時(shí)期，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，以實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，通過(guò)增加發(fā)行國(guó)債和吸引外資等方式，擴(kuò)大財(cái)政投入范圍，重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、開(kāi)發(fā)與利用西部資源及生態(tài)工程建設(shè)和農(nóng)村稅費(fèi)改革等。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期（2004年至今）。

2004年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變，即已經(jīng)進(jìn)入城市支持農(nóng)村的階段。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，明確提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的經(jīng)濟(jì)格局，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。2006年1月1日起，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》廢止，我國(guó)農(nóng)民不再繳納農(nóng)業(yè)稅，這是新中國(guó)歷史上繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“第三次革命”。2011年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出首次超過(guò)萬(wàn)億元，合計(jì)10497.7億元，增長(zhǎng)22.4%。其中，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出4089.7億元，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支出1406億元；2012年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)12 387.64億元，增長(zhǎng)18.0%。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出4785.05億元，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支出1643億元；2013年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排合計(jì)13799億元，增長(zhǎng)11.4%，其中糧食直補(bǔ)，良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼4項(xiàng)補(bǔ)貼超過(guò)1700億元。2004-2013年，10年間中央財(cái)政“三農(nóng)”支出累計(jì)達(dá)71 909.72億元，年均增長(zhǎng)47.3%，同時(shí)，地方財(cái)政也加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

雖然財(cái)政扶持政策有力支持了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但財(cái)政政策在投入總量、結(jié)構(gòu)以及投入方式上仍有改善和優(yōu)化的空間。

一是財(cái)政投入總量不足。投入總量不足是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢和城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大等，面對(duì)保障國(guó)家糧食安全的嚴(yán)峻形勢(shì)、加快城鎮(zhèn)化和全面建設(shè)小康社會(huì)的繁重任務(wù)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資需求將呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，同時(shí)，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平還比較低，運(yùn)用WTO“綠箱”和“黃箱”政策支持農(nóng)業(yè)的潛力很大。因此，加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的必然選擇。

二是投入結(jié)構(gòu)不夠合理。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入主要取決于財(cái)政支農(nóng)體制和農(nóng)業(yè)支持政策。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化，農(nóng)業(yè)投資的內(nèi)涵和外延不斷完善，支農(nóng)資金不僅包括政府下?lián)艿母鞣N財(cái)政資金，也包括通過(guò)各種金融渠道用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金。但是國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的科研及推廣，尤其是農(nóng)民直接受益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會(huì)及環(huán)境發(fā)展、地下水超采處理等方面投入嚴(yán)重不足，造成投入結(jié)構(gòu)的不盡合理。因此，當(dāng)前在我國(guó)公共財(cái)政體制改革創(chuàng)新中，不僅要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度和投入規(guī)模，還要優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)。

三是投入產(chǎn)出效率不高。政府投資農(nóng)業(yè)的效率一直是公共投資領(lǐng)域較為關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)政府農(nóng)業(yè)投資既存在總量不足的主要矛盾，也存在投資項(xiàng)目交叉重復(fù)、結(jié)構(gòu)不合理、資金使用分散和管理不到位等突出問(wèn)題，嚴(yán)重影響了政府農(nóng)業(yè)投資的投入產(chǎn)出效率。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，公共財(cái)政的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，政府農(nóng)業(yè)投資也更多地投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等惠及民生的中、小型項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及千家萬(wàn)戶，相對(duì)比較分散，對(duì)政府農(nóng)業(yè)投資管理提出了更高的要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)投資一直是政府主導(dǎo)型的。一些地方政府出于展示其政績(jī)和獲取一定利益的目的，以行政指令的方式提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求錯(cuò)位，供給成本高，出現(xiàn)了以追求“政績(jī)”為價(jià)值目標(biāo)、忽視農(nóng)民實(shí)際需要的農(nóng)村公共品供給效率“漏出”現(xiàn)象，陷入了農(nóng)業(yè)投資既總量不足又嚴(yán)重浪費(fèi)的怪圈，造成多頭投入、項(xiàng)目分散、監(jiān)管缺失、績(jī)效評(píng)價(jià)不健全等現(xiàn)象，導(dǎo)致投入產(chǎn)出效率較為低下。

四是投入機(jī)制與當(dāng)前全面深化改革和財(cái)政收支新形勢(shì)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)資本投入的主體主要包括政府、社會(huì)和農(nóng)民個(gè)體等。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資長(zhǎng)期以來(lái)不足10%，農(nóng)業(yè)整體上缺乏資金支持；在政府投資的影響下，由于農(nóng)業(yè)比較效益低下，以盈利為目的的社會(huì)資金缺乏投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的沖動(dòng)；廣大農(nóng)民則由于受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和落后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的限制，收入增長(zhǎng)緩慢，直接導(dǎo)致農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足而缺乏投資能力；同時(shí)，由城鄉(xiāng)發(fā)展巨大差距引起的農(nóng)村資金持續(xù)外流。因此，在全面深化改革和財(cái)政收支新形勢(shì)下，政府、社會(huì)和農(nóng)民個(gè)體等資本投入機(jī)制與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不適應(yīng)，成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

四、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)是一個(gè)多層次主體參與和推動(dòng)的成分多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能繁復(fù)的復(fù)合系統(tǒng)。解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展所面臨的問(wèn)題，不論是理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題、技術(shù)進(jìn)步問(wèn)題，還是戰(zhàn)略和政策的制定與實(shí)施問(wèn)題，都不能單純依靠某個(gè)局部或某個(gè)層面的努力，而應(yīng)從微觀到宏觀、從農(nóng)民到政府，從農(nóng)戶（場(chǎng)）、社區(qū)到國(guó)家各個(gè)層次上全面推進(jìn)。縱觀各國(guó)實(shí)踐，各個(gè)層次之間既有相對(duì)分工，又有彼此協(xié)作，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口、資源與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)民素質(zhì)、貧困問(wèn)題和農(nóng)業(yè)制度與管理問(wèn)題等較為突出，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒無(wú)疑為推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了有益啟示。

（一）微觀層次上的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展管理。

1.農(nóng)場(chǎng)（戶）層次的微觀管理。各國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，絕大部分是由私營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和林場(chǎng)來(lái)完成的.而農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題，即能否在避免破壞環(huán)境的情況下，增加生產(chǎn)以滿足不斷增長(zhǎng)的人口的需要，這取決于農(nóng)民的生產(chǎn)和生育行為及其結(jié)果。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在微觀層次上的農(nóng)民廣泛參與，提高農(nóng)民素質(zhì)，擺脫貧困，以及推廣可持續(xù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

（1）注重農(nóng)村人力資源問(wèn)題。目前，世界總?cè)丝谝殉^(guò)60億，且以每年平均8600萬(wàn)的速度繼續(xù)增長(zhǎng)著，這些人口的增加絕大部分是由發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口的快速增加所致。這也正是發(fā)展中國(guó)家廣大農(nóng)村貧困、資源承載壓力增大、自然資源多樣性破壞和環(huán)境污染的根源所在。許多國(guó)家設(shè)法制定各種有效政策，包括深入細(xì)致的計(jì)劃生育政策，而且把這些政策措施作為國(guó)家的重大國(guó)策，以控制農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)。

（2）消除農(nóng)村貧困。農(nóng)村貧困、經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)封閉和農(nóng)村政治不穩(wěn)定，是當(dāng)今許多國(guó)家農(nóng)村發(fā)展的重要制約因素，已引起各國(guó)決策者的高度關(guān)注，例如，發(fā)展中國(guó)家發(fā)展較快的拉丁美洲和加勒比地區(qū)，目前絕對(duì)貧困的人口已占該地區(qū)的三分之一以上。為了解決這個(gè)問(wèn)題，各國(guó)都相應(yīng)采取了一些措施，一是制定脫貧致富的總體目標(biāo)計(jì)劃，對(duì)小農(nóng)戶、無(wú)地或少地農(nóng)民、當(dāng)?shù)赝林用?、婦女與青年貧困者優(yōu)先給予考慮，幫助他們脫貧致富；二是根據(jù)貧困人口的特點(diǎn)，確定逐步脫貧致富的人口目標(biāo)群，按相同特點(diǎn)的貧困人口劃分成若干目標(biāo)群，實(shí)行具體支持；三是根據(jù)貧困人口的地理分布特點(diǎn)，確定地理目標(biāo)群，分區(qū)進(jìn)行脫貧致富；四是制定正確的脫貧致富政策。

（3）推廣運(yùn)用持續(xù)農(nóng)業(yè)技術(shù)。主要是運(yùn)用土壤管理技術(shù)，增加各種投入，特別是有機(jī)肥料的使用；農(nóng)林科學(xué)和農(nóng)牧業(yè)一體化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)；害蟲(chóng)綜合防治和運(yùn)用生物工程技術(shù)的辦法，以及運(yùn)用從傳統(tǒng)的農(nóng)作物品種中培育出的農(nóng)作物新品種替代化學(xué)殺蟲(chóng)劑。

2.社區(qū)層次的微觀管理。

（1）發(fā)揮社區(qū)各類中介組織的作用。從發(fā)達(dá)國(guó)家看，美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主合作社對(duì)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展起著十分重要的社會(huì)化服務(wù)作用，全美五分之四以上的農(nóng)場(chǎng)主都自愿參加了各種類型的農(nóng)場(chǎng)主合作社。日本的”農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”和西歐的各類合作社，也都是農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分，對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起著極為重要的促進(jìn)作用。從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，人口增長(zhǎng)、技術(shù)落后、集資困難以及政府干預(yù)不當(dāng)?shù)?，都可能?dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展難以為繼，客觀上就需要建設(shè)和發(fā)展社區(qū)共同管理與決策體制。西非的一些社區(qū)性組織，在特別貧困的地區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)也是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。例如，西非的牧業(yè)協(xié)會(huì)已著手尋求提高公共牧場(chǎng)與水資源的生產(chǎn)率，并已取得了不同的成就。除管理水源、牧場(chǎng)以外，他們還努力爭(zhēng)取各種投入與勞務(wù)組織合作社開(kāi)展市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)，為個(gè)體農(nóng)民提供營(yíng)銷服務(wù)。凡是取得成功的協(xié)會(huì)都有明確的領(lǐng)導(dǎo)層、有效的法律保護(hù)和各種籌集資金的機(jī)制。即使牧業(yè)協(xié)會(huì)具有合法地位，但他們依然存在許多困難，如難以得到正規(guī)的信貸，一些社區(qū)組織就為農(nóng)民提供籌資、融資服務(wù)，如在毛里塔尼亞，資金是以繳納會(huì)費(fèi)的形式籌集的。而在馬里，組織良好的機(jī)構(gòu)是通過(guò)在其成員給其牲畜飲水時(shí)收取水費(fèi)而籌集資金的。

（2）建立社區(qū)公共財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制。公共財(cái)產(chǎn)管理依賴于社區(qū)成員不斷地進(jìn)行自我約束，集體行動(dòng)是許多社區(qū)根深蒂固的做法。在土耳其阿拉尼亞的近海漁業(yè)中，由于漁民在20世紀(jì)70年代聯(lián)合起來(lái)以解決由于過(guò)度捕撈而引起的各種問(wèn)題，他們制定了一套在不同水域進(jìn)行輪流捕撈的制度，并且劃定了捕魚(yú)區(qū)，還相應(yīng)地確定了監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制。這種制度的制定抑制了過(guò)度捕撈并減少了各種代價(jià)慘重的沖突的發(fā)生。在一些國(guó)家，沿海社區(qū)有時(shí)還團(tuán)結(jié)起來(lái)進(jìn)行資源管理。如菲律賓，爆破捕魚(yú)的方法使?jié)O業(yè)資源趨于枯竭，也使珊瑚礁遭到破壞，為此，米沙鄢群島發(fā)展中心發(fā)展了一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，組織本地勞力運(yùn)用本地材料制成的人造礁石修筑魚(yú)類庇護(hù)場(chǎng)所。這一項(xiàng)目的實(shí)施，既保護(hù)了魚(yú)類生態(tài)環(huán)境，又為該地區(qū)創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，修筑了道路，解決了鄉(xiāng)村供水問(wèn)題。

（二）政府層次的宏觀管理。

1.建設(shè)精簡(jiǎn)高效的政府。為了適應(yīng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的要求，各國(guó)正朝著機(jī)構(gòu)設(shè)置適度，管理人員精悍的高效政府轉(zhuǎn)變。尤其是注重選用高素質(zhì)的管理人員，例如，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和印度等發(fā)展中國(guó)家的中央農(nóng)業(yè)部，處室級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要求具有碩士學(xué)位，司（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要求具有博士學(xué)位，而且必須是某個(gè)行業(yè)的專家，其他工作人員也要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核后才能被錄用，從而確保了在管理機(jī)構(gòu)適量的情況下提高每個(gè)工作人員的工作效率。政府管理機(jī)構(gòu)的職能，主要通過(guò)立法手段并以政策法規(guī)形式實(shí)行宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的中心任務(wù)是保護(hù)自然資源基礎(chǔ)和維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益。

2.實(shí)施對(duì)共有資源的有效管理。各國(guó)政府在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中扮演著重要角色，他們通常擁有自然資源，在許多國(guó)家，尤其是在發(fā)展中國(guó)家，由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和支持土著民族以及弘揚(yáng)文化遺產(chǎn)等多重目標(biāo)的追求，通常都由政府來(lái)掌握自然資源與自然環(huán)境，熱帶雨林幾乎毫無(wú)例外地屬國(guó)家所有，水資源的基礎(chǔ)設(shè)施也歸公共部門開(kāi)發(fā)和所有。當(dāng)然，由于政府資源管理機(jī)構(gòu)往往官僚主義嚴(yán)重，人浮于事，加上自然資源價(jià)格偏低造成資源濫用和以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象，一些國(guó)家的政府正著手改革，逐漸將自然資源的投資和實(shí)施管理的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給個(gè)人、社區(qū)和各種自負(fù)盈虧的實(shí)體手中。

3.依法保護(hù)自然資源基礎(chǔ)。各國(guó)政府重視通過(guò)健全法律體系和實(shí)施對(duì)資源所有者有激勵(lì)作用的政策來(lái)影響資源的分配。例如，在保護(hù)林業(yè)方面，各國(guó)政府注重對(duì)公眾進(jìn)行造林綠化和美化環(huán)境的宣傳教育，并利用政府法律和行政手段保護(hù)森林和林地。美國(guó)、德國(guó)、日本法律中都規(guī)定不準(zhǔn)減少森林面積，只有獲得政府批準(zhǔn)后方可采伐木材，森林變?yōu)榉橇值乇仨毥?jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)并按規(guī)定期限在其他地方重新造林，恢復(fù)同等面積的森林，并向林業(yè)部門支付一定的補(bǔ)償費(fèi)。政府重視對(duì)林業(yè)的投入，經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃，其所需資金一般能得到充分的保證；對(duì)林業(yè)所得，普遍實(shí)行免稅和低稅政策，鼓勵(lì)造林綠化；美國(guó)、日本等國(guó)還專門建立中長(zhǎng)期林業(yè)政策性貸款，利率比一般商業(yè)性貸款低得多。

4.積極興建各類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。各國(guó)都非常重視農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是水利和道路的建設(shè)。在水利設(shè)施方面，各國(guó)政府都是建設(shè)投資的主渠道，印度、巴基斯坦政府投入水利建設(shè)占10%以上，而菲律賓則占到20%以上；各國(guó)在水利建設(shè)和管理上普遍劃分中央與地方的事權(quán)，確定投資范圍，調(diào)動(dòng)中央、地方政府和社區(qū)集體與居民個(gè)人的積極性，一般大型工程由中央政府投資，地方性的中型工程由地方政府投資，而小型工程則由社區(qū)或農(nóng)民組織建設(shè)并由財(cái)政支付一定的補(bǔ)貼；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路建設(shè)也是農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的最重要原因之一，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州、縣政府非常重視和大力支持物質(zhì)的和社會(huì)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且建設(shè)得富有成效，由三級(jí)政府分別投資管理而興建的高速公路長(zhǎng)度高達(dá)520萬(wàn)公里，配備各種車輛和訓(xùn)練有素的賀駛員，保證農(nóng)產(chǎn)品的及時(shí)運(yùn)送，使生產(chǎn)地與消費(fèi)地緊密聯(lián)系，確保農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的順利實(shí)現(xiàn)。

5.保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)利益。主要是制定和實(shí)施合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策，并通過(guò)價(jià)格杠桿刺激農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。制定和實(shí)施合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策的核心有兩點(diǎn)：一是保證農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格與其價(jià)值相適應(yīng)，不能使價(jià)格與價(jià)值背離；二是不僅要使農(nóng)產(chǎn)品之間的比價(jià)合理，而且更要使農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間的比價(jià)合理，使工農(nóng)產(chǎn)品之間的剪刀差逐步縮小而不是擴(kuò)大。

6.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科教事業(yè)和國(guó)際國(guó)內(nèi)地區(qū)之間的交流與合作。各國(guó)政府大都重點(diǎn)支持科學(xué)研究和教育事業(yè)，注重可持續(xù)發(fā)展的人力資源開(kāi)發(fā)和人力資本投資。與此同時(shí)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，深入開(kāi)展國(guó)際和國(guó)內(nèi)合作與交流，也是當(dāng)今各國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。例如在食物、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題上，已經(jīng)建立了很多相互支持和合作的組織和信息網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展國(guó)家或地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)交流與合作，包括建立共同市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，提高食物安全程度，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)研究、教育與培訓(xùn)和合作，強(qiáng)化地區(qū)性農(nóng)業(yè)投入物的生產(chǎn)與分配，以及開(kāi)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)設(shè)備的合作研究與開(kāi)發(fā)等等。

五、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換財(cái)政資金投入方式，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧?，帶?dòng)金融和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用。大力清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)“小、散、亂”及效果不明顯的涉農(nóng)專項(xiàng)資金要堅(jiān)決整治；對(duì)目標(biāo)接近、投入方向類同的涉農(nóng)專項(xiàng)資金予以整合；對(duì)地方具有管理信息優(yōu)勢(shì)的涉農(nóng)支出，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付切塊下達(dá)，由地方統(tǒng)籌支配，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)，切實(shí)提高涉農(nóng)資金投入績(jī)效。合理劃分中央與地方支農(nóng)事權(quán)，明確政府問(wèn)應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)的支出責(zé)任，推進(jìn)各級(jí)政府支農(nóng)事權(quán)規(guī)范化、法律化。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度。根據(jù)各類主要農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)計(jì)民生中的重要程度，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。改進(jìn)并繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。按照“價(jià)補(bǔ)分離”的思路，繼續(xù)實(shí)施棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，完善補(bǔ)貼發(fā)放辦法。改革、完善玉米收儲(chǔ)政策。改進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控方式，避免政府過(guò)度干預(yù)，搞活市場(chǎng)流通，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。完善農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)政策，堅(jiān)持按貼近市場(chǎng)和保障農(nóng)民合理收益的原則確定收儲(chǔ)價(jià)格，降低儲(chǔ)備成本，提高儲(chǔ)備效率。加強(qiáng)糧食現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)流通、加工等各類企業(yè)主體參與糧食倉(cāng)容建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)，規(guī)范收儲(chǔ)行為，培育多元化市場(chǎng)主體。創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式，強(qiáng)化以信息化為支撐的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通新型業(yè)態(tài)，發(fā)揮電子商務(wù)平臺(tái)在聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場(chǎng)方面的作用。

（三）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，將現(xiàn)行的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，優(yōu)化補(bǔ)貼支持方向，突出耕地保護(hù)和糧食安全。保持與現(xiàn)有政策的銜接，調(diào)整部分存量資金和新增補(bǔ)貼資金向各類適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，合理確定支持力度，不人為“壘大戶”。進(jìn)一步拓寬財(cái)政支農(nóng)資金的渠道，突出財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持重點(diǎn)，持續(xù)增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投入，完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)的投入機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置等的支持力度。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。健全快捷高效的補(bǔ)貼資金發(fā)放辦法，鼓勵(lì)有條件的地方探索對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼的辦法。

（四）建立農(nóng)田水利建設(shè)管理新機(jī)制。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行總量控制和定額管理，配套完善供水計(jì)量設(shè)施，建立有利于節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

（五）深化農(nóng)業(yè)科技體制改革。堅(jiān)持科技興農(nóng)、人才強(qiáng)農(nóng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研院所改革，打破部門條塊分割，有效整合科技資源，建立協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教緊密結(jié)合。完善科研立項(xiàng)和成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)科技人員的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化。扶持種業(yè)發(fā)展，做強(qiáng)一批“育繁推”一體化的大型骨干種子企業(yè)。完善基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系，探索公益性農(nóng)技推廣服務(wù)的多種實(shí)現(xiàn)形式。

（六）建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，健全農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)投入品減量提效補(bǔ)償機(jī)制。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用激勵(lì)機(jī)制。實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，加強(qiáng)重金屬污染耕地治理和東北黑土地保護(hù)。深入推進(jìn)退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。完善森林、草原、濕地、水源、水土保持等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金穩(wěn)定投入機(jī)制。