新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門監(jiān)管涉農(nóng)資金的思考

徐海文

摘要：近年來，各級財政安排的支農(nóng)資金大幅增加，由于這些資金點多、面廣，資金運行風(fēng)險較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財政政策執(zhí)行和財政資金管理的終端環(huán)節(jié)，資金監(jiān)管水平的高低直接關(guān)系到財政政策執(zhí)行效果，直接關(guān)系到財政資金的安全、規(guī)范和有效。本文結(jié)合安徽省工作實際，重點分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；涉農(nóng)資金；財政監(jiān)管

近年來，隨著公共財政職能的不斷加強，各級財政安排的支農(nóng)資金大幅度增加。

從近年來全國各地開展的涉農(nóng)資金專項整治和審計檢查情況來看，涉農(nóng)資金使用和管理中仍然存在一些不規(guī)范、不完善、不到位的地方。有的擠占、挪用甚至騙取、套取涉農(nóng)資金；“重分配、輕管理”、“重使用、輕績效”、“重建設(shè)、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，在一些地方不同程度存在；財政資金監(jiān)管特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級比較薄弱、基礎(chǔ)工作不扎實問題仍較為突出。創(chuàng)新財政監(jiān)管方式，切實保障惠農(nóng)政策的貫徹落實和發(fā)揮財政支農(nóng)資金效益，已成為擺在各級財政尤其是基層財政部門面前的一項重要課題。

一、涉農(nóng)資金監(jiān)管基本情況

近年來，各級財政部門努力在“管精、管細、管好、管嚴、管實”上下功夫，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管工作進行了積極探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作取得了長足發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督制度不斷完善，方式方法不斷創(chuàng)新，成效成果不斷擴大。

2010年3月，財政部下發(fā)《關(guān)于切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2010]33號），進一步明確新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管確立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一項重要日常性工作。

2010年6月，財政部下發(fā)《關(guān)于切實加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督檢查工作的通知》（財監(jiān)[2010]58號）文件，提出加大對縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督工作的指導(dǎo)力度，強化縣鄉(xiāng)基層財政監(jiān)督能力建設(shè)，推動建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制。

2011年12月，財政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作辦法和流程的通知》（財預(yù)[2011]564號），對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管信息通達、公開公示、抽查巡查的工作辦法和流程進行規(guī)范和統(tǒng)一。

各地也紛紛出臺相關(guān)文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管提出要求。以安徽省為例，2014年10月，省財政廳出臺《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)互審工作的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)村[2014]1604號），旨在通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)互審工作，推動完善各項制度措施，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，從源頭上加強廉政風(fēng)險防控管理。

2015年8月，安徽省財政廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的意見》（財農(nóng)村[2015]1202號），要求進一步強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管重要性的認識、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作質(zhì)量、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管長效機制。同年，出臺《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部監(jiān)管涉農(nóng)資金工作的指導(dǎo)意見》，將涉農(nóng)資金監(jiān)管納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合管理職能，到2016年末，基本實現(xiàn)將所有用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下涉農(nóng)資金納入監(jiān)管范圍。

總體上看，各級黨委、政府高度重視涉農(nóng)資金的管理和使用，財政部門會同相關(guān)部門每年開展相關(guān)檢查，并且制定完善一系列規(guī)范管理制度，有力保障了國家惠農(nóng)政策的貫徹落實。

二、涉農(nóng)資金監(jiān)管存在的問題

（一）現(xiàn)實狀況制約監(jiān)管。近年來，盡管各級財政部門相繼制定下發(fā)了一系列加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的文件規(guī)定，但具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一些地方對財政資金的監(jiān)管仍然停在紙上、掛在墻上、喊在嘴上。究其原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主要精力仍然是經(jīng)濟發(fā)展和資金籌集，對于資金的監(jiān)管意識不夠強。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作任務(wù)越來越多，如公共服務(wù)、補貼發(fā)放、“三資”管理、農(nóng)村改革、民生工程等，既要完成財政本職工作，還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項中心工作，難免牽涉部分精力，無暇加強監(jiān)管。三是目前落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目和資金點多、面廣、量大，政策性強，群眾關(guān)注度高，信息掌握又比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員存有多一事不如少一事的畏難情緒。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管缺乏行業(yè)主管部門的協(xié)同支持，一些項目主管部門對其主管的項目和資金，出于本部門利益的考慮，不愿意讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門參與監(jiān)管，存有排斥情緒。

（二）監(jiān)管職責(zé)不夠明晰。雖然文件明確把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管確立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一項重要的日常性工作，但在實踐中，并未明確縣級財政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室和縣級業(yè)務(wù)主管部門這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任和任務(wù)，導(dǎo)致三方互相割裂，權(quán)責(zé)分離。在實行縣級報賬制的情況下，上級主管部門控制項目的確定和資金的撥付，有權(quán)無責(zé)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在目前的管理體系中級別最低，要監(jiān)管上級部門特別是跨部門、跨系統(tǒng)安排的項目和資金，顯然有責(zé)無權(quán)，有心無力，監(jiān)管工作落入形式化。

（三）部門協(xié)調(diào)有待加強。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的項目類資金，除一事一議財政獎補外，其他如八小水利工程、村村通工程、農(nóng)村危橋改造等項目都實行縣級報賬制，項目實施單位只對縣級主管部門負責(zé)，這些項目的申報、實施、監(jiān)督、驗收和資金的使用等環(huán)節(jié)，都是由縣級業(yè)務(wù)主管部門負責(zé)，并不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門參與。作為項目實施地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門，對項目資金“看得見、管不著”，甚至是“看不見，更管不著”，更談不上全程監(jiān)管。

（四）信息通達不夠完善。雖然相關(guān)文件都要求加強財政局內(nèi)部、縣鄉(xiāng)財政之間資金監(jiān)管信息的互聯(lián)互通，但調(diào)研中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門普遍反映，縣級財政部門內(nèi)部科室、縣級業(yè)務(wù)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所之間信息傳遞脫節(jié)。許多專項資金管理辦法并沒有明確內(nèi)部科室和業(yè)務(wù)主管部門的信息傳遞職責(zé)，加上縣局業(yè)務(wù)科室工作繁忙，導(dǎo)致項目和資金信息遲遲不能錄入監(jiān)管平臺?？h級業(yè)務(wù)主管部門更談不上主動將項目和資金信息傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。另外，目前的預(yù)算管理、國庫集中支付、資金監(jiān)管等系統(tǒng)都各自封閉運行，沒有互聯(lián)互通，無法實施網(wǎng)上實時監(jiān)控。由于缺乏剛性約束機制，財政資金信息上下級溝通不暢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所信息掌握比較困難，監(jiān)管難度較大。

（五）監(jiān)管能力有待提升。當(dāng)前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在人員不足、人員老化、業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊等問題，很多人特別是年輕人不愿意到基層工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員更新?lián)Q代難，業(yè)務(wù)骨干缺乏，知識結(jié)構(gòu)偏低，與新常態(tài)下的財政資金監(jiān)管工作不相適應(yīng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管處于一種游離狀態(tài)。

三、加強涉農(nóng)資金監(jiān)管的對策建議

打通財政資金監(jiān)管的“最后一公里”，確保國家惠農(nóng)政策有效落實，必須高度重視、切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，完善制度，規(guī)范程序，嚴格監(jiān)管，把涉農(nóng)財政資金的最后一道防線打牢、筑實。

（一）切實提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的認識。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、提高財政資金績效的迫切需要。要按照“誰主管、誰負責(zé)”、“誰審批、誰負責(zé)”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用管理中財政部門、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的責(zé)任。各級財政部門要創(chuàng)新舉措，健全機制，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的規(guī)范性、安全性和有效性?？h級財政部門要切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的指導(dǎo)，研究制定監(jiān)管工作方案，完善資金流程、信息通達、績效反饋等監(jiān)管機制，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作。

（二）健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管協(xié)作機制。落實好監(jiān)管全流程、全覆蓋的要求，不僅僅是財政部門的責(zé)任，更需要理順理清與各相關(guān)部門的關(guān)系。要探索制定財政部門與有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門之間、財政部門各業(yè)務(wù)科室之間、財政部門與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的協(xié)作機制，建立起橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動、通力合作的順暢監(jiān)管渠道。要協(xié)調(diào)好以財政部門和其他業(yè)務(wù)部門等為主線的專業(yè)監(jiān)督，以人大、審計、監(jiān)察等為重點的執(zhí)法監(jiān)督，以社會公眾等為主力的社會監(jiān)督，不斷增強監(jiān)督的力量和效果。

（三）加強資金監(jiān)管的信息通達、公開公示和抽查巡查。縣級財政部門要積極向同級有關(guān)部門了解其項目建設(shè)和資金下?lián)苄畔?，重點落實各業(yè)務(wù)科室對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的信息通達工作，內(nèi)部相關(guān)科室要積極支持配合資金監(jiān)管機構(gòu)開展工作，主動將各項資金監(jiān)管信息及時傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門全面掌握屬地各項財政性資金到位情況。要積極探索推進“互聯(lián)網(wǎng)+信息公開”模式，不斷從形式和內(nèi)容上創(chuàng)新公開公示。要加強抽查巡查力度，積極發(fā)揮人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、新聞媒體的作用，強化日常監(jiān)督。要充分發(fā)揮財政大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，在條件允許的情況下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管信息系統(tǒng)與“金財工程”市縣大平臺對接，與國庫集中支付接口對接，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實現(xiàn)動態(tài)實時監(jiān)管。

（四）全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度。要將所有財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有財政支出由國庫單一賬戶支付，對預(yù)算單位每一筆資金的支付對象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等信息都進行實時監(jiān)測，從而實現(xiàn)財政監(jiān)督從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，有效地保障財政資金支付的安全和高效。

（五）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)。要招錄一批年輕人充實到一線財政隊伍，培養(yǎng)一批踏實能干的財政業(yè)務(wù)骨干，努力打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強、服務(wù)優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍，逐步改善基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員力量缺、業(yè)務(wù)素質(zhì)弱和監(jiān)管能力差的不良發(fā)展態(tài)勢。要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部創(chuàng)造必要的工作環(huán)境，更好地讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部挑起財政資金管理使用監(jiān)督的重擔(dān)，促進基層財政監(jiān)管工作規(guī)范化建設(shè)。

（六）加大查處違紀違法力度。加強各相關(guān)部門問的橫向聯(lián)合，相互溝通，對違法違紀案件形成齊抓共管的氛圍和態(tài)勢。要加大專項資金的查處力度，對弄虛作假、騙取國家投資，截留、挪用、擠占財政專項資金，擅自改變資金用途搞“形象工程”、“政績工程”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個人，要堅決從嚴查處，維護黨紀國法和財經(jīng)紀律的嚴肅性。

（七）建立健全獎勵考核機制。要建立相應(yīng)的獎勵政策和約束機制，強化對縣級財政部門內(nèi)部相關(guān)科室信息傳遞和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督目標責(zé)任的考核。對監(jiān)管工作開展較好、工作業(yè)績突出、實際效果顯著的內(nèi)部科室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所給予獎勵；對行動遲緩、消極應(yīng)付的內(nèi)部科室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所給予批評；對工作失職、造成不良后果的要追究相關(guān)人員責(zé)任。

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作是一項長期的、系統(tǒng)的工程，要不斷研究和探索新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管特點和規(guī)律，不斷在監(jiān)管實踐中尋求著力點和突破口，努力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管日?；⒊B(tài)化，實現(xiàn)財政預(yù)算“好監(jiān)管”和“監(jiān)管好”的雙重目標。