宜昌市夷陵區(qū)財(cái)政資金金融化調(diào)研報(bào)告

袁世明+馬寧+劉啟林

摘要：湖北省宜昌市在財(cái)政資金支持實(shí)體發(fā)展過程中，通過對(duì)財(cái)政資金金融化運(yùn)作，運(yùn)用市場化方式配置財(cái)政資源，較好地實(shí)現(xiàn)了綜合效益最大化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；金融化；實(shí)體經(jīng)濟(jì)；發(fā)展

將財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金按照金融方式操作，可以提高財(cái)政資金效率，放大財(cái)政資金的撬動(dòng)效果，讓財(cái)政資金循環(huán)往復(fù)持續(xù)發(fā)揮作用，并承受可能的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，湖北省宜昌市在財(cái)政資金支持實(shí)體發(fā)展過程中，通過對(duì)財(cái)政資金金融化運(yùn)作，運(yùn)用市場化方式配置財(cái)政資源，較好地實(shí)現(xiàn)了綜合效益最大化。

一、夷陵區(qū)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法

（一）推行“保育式”服務(wù)和“全程式”政策支持，大力推進(jìn)工業(yè)主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略和新型工業(yè)化。為推動(dòng)夷陵區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，夷陵區(qū)出臺(tái)了一系列促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策，包括支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、引進(jìn)高層次人才等方面，覆蓋了企業(yè)從種子期、初創(chuàng)期、發(fā)展期到成熟期的發(fā)展全階段。通過“保育式”服務(wù)和“全程式”的政策支持，激發(fā)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱情，激活了民間資本，培育了一批新興產(chǎn)業(yè)，壯大了一批骨干企業(yè)，促進(jìn)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展。

（二）培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，支持企業(yè)做大做強(qiáng)。

1.支持企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)。通過土地基金、城市建設(shè)配套費(fèi)補(bǔ)助的方式，對(duì)實(shí)體企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、擴(kuò)大再生產(chǎn)進(jìn)行支持，鞏固了稻花香集團(tuán)、蕭氏集團(tuán)、娃哈哈飲料、中科恒達(dá)石墨等原有重點(diǎn)企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。2014年，全區(qū)投入補(bǔ)助資金3.2億元。

2.投入技術(shù)改造。主要對(duì)娃哈哈集團(tuán)、江重機(jī)械、稻花香集團(tuán)和蕭氏集團(tuán)等企業(yè)的技術(shù)改造進(jìn)行補(bǔ)助，促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)。2014年，全區(qū)投入補(bǔ)助資金8574萬元。

3.加大招商引資力度。通過企業(yè)服務(wù)和政策支持，促進(jìn)了陽光融科、中園物流、中超重工等一批重點(diǎn)項(xiàng)目和外地企業(yè)在夷陵區(qū)落地生根，促進(jìn)夷陵區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的不斷完善。

（三）合理利用調(diào)度應(yīng)急資金，緩解企業(yè)流動(dòng)資金需求。

1.用活省級(jí)縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)度資金。近三年來，湖北省財(cái)政廳累計(jì)安排夷陵區(qū)10.43億元縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)度資金，對(duì)全區(qū)178家企業(yè)給予扶持。2015年，省財(cái)政廳分3批次安排夷陵區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)度資金70700萬元，已全部安排到企業(yè)。

2.建立應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢下行，企業(yè)普遍存在的融資難問題，夷陵區(qū)建立區(qū)級(jí)應(yīng)急周轉(zhuǎn)基金3000萬元，到2015年8月，應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金規(guī)模達(dá)到4600萬元。從2014年5月到2015年6月，已發(fā)放周轉(zhuǎn)金累計(jì)50筆，累計(jì)金額31760萬元，有效緩解了實(shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的最大困難，保障了企業(yè)的正常生產(chǎn)。

（四）發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用和放大效應(yīng)，撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

1.積極參股地方金融機(jī)構(gòu)。夷陵區(qū)通過財(cái)政注資先后在6家金融機(jī)構(gòu)參股，共投入30504萬元。其中，投資三峽農(nóng)商行3700萬元，持股5.6%；投資宜昌平湖投資擔(dān)保有限公司19304萬元，持股49.97%；投資宜昌市夷陵區(qū)平湖小額貸款有限責(zé)任公司6000萬元，持股26.31%；投資宜昌誠功融資擔(dān)保有限公司500萬元，持股5%；投資湖北溫商投資擔(dān)保有限公司500萬元，持股4.97%；投資宜昌東立融資擔(dān)保有限公司500萬元，持股5%。2014年，四家擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保項(xiàng)目1104宗，擔(dān)保金額達(dá)到32億元。通過參股銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，撬動(dòng)了銀行資金，發(fā)揮了財(cái)政資金的放大效應(yīng)。

2.通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)，開展銀政合作。目前已開展了助農(nóng)貸、助保貸，擬與農(nóng)行夷陵支行合作開展“流轉(zhuǎn)貸”。

3.實(shí)行補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持企業(yè)發(fā)展實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策，累計(jì)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)970萬元。實(shí)行銀行政策和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)政策，優(yōu)化銀、政、企合作環(huán)境。

（五）實(shí)施小微企業(yè)和個(gè)人貸款貼息，積極支持大眾創(chuàng)業(yè)。近幾年，夷陵區(qū)財(cái)政累計(jì)投入3000萬元，以三峽農(nóng)商行和郵儲(chǔ)銀行為承貸機(jī)構(gòu)，為小微企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，直接和間接幫助了近萬名下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。2015年，全面提高了小額擔(dān)保貸款額度，將個(gè)人貸款的5萬元、婦女貸款的8萬元限額統(tǒng)一提高到10萬元，高校畢業(yè)生的10萬元限額提高到15萬元。同時(shí)，增設(shè)二次貸款，對(duì)就業(yè)能力強(qiáng)、科技含量高、潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和市場前景好的項(xiàng)目經(jīng)營者，首次貸款后按時(shí)還款的，可給予第二次個(gè)人貸款。

二、夷陵區(qū)財(cái)政資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的矛盾和問題

（一）財(cái)政資金的管理方式不夠完善。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，由于缺乏規(guī)范有效科學(xué)的財(cái)政分配機(jī)制，財(cái)政資金分配成為各部門爭奪的“蛋糕”，處于各自為戰(zhàn)的局面，最終形成財(cái)政資金的部門化，財(cái)政資金碎片化問題突出。財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策有的交叉，財(cái)政資金使用重疊，部門間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，企業(yè)多頭、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目的現(xiàn)象普遍存在，既影響了財(cái)政資金的使用效率，也影響了財(cái)政資金使用的公平、公正。

（二）財(cái)政資金的使用重點(diǎn)不夠突出。從財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)看，扶持產(chǎn)業(yè)多，范圍廣，專項(xiàng)過多，單項(xiàng)過小，用于重點(diǎn)方向的專項(xiàng)資金投入不足，造成“撒胡椒面”現(xiàn)象，使得有限的財(cái)力不能發(fā)揮更大的作用。從財(cái)政資金分配主體來看，部門都想做事、都在分配資金，造成在支持對(duì)象、內(nèi)容、方式等方面的類同或重疊。從扶持企業(yè)發(fā)展階段來看，存在早期扶持少，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持少，扶強(qiáng)不扶弱的現(xiàn)象，不利于促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。從資金的投放時(shí)間看，扶持時(shí)間短，主要是解決企業(yè)流動(dòng)需求，不能促使企業(yè)考慮長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）財(cái)政資金的扶持方式單一。大多數(shù)財(cái)政資金主要采取直接投入為主，以財(cái)政借款形式為輔。這形成了企業(yè)對(duì)政府的依賴思想，企業(yè)一旦有困難，首先想到的就是找政府，而不是去找市場。同時(shí)，過多直接扶持企業(yè)的行為，不利于建立公平競爭的市場機(jī)制，難以發(fā)揮市場在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的積極作用。

三、財(cái)政資金金融化的對(duì)策

總體改革思路是：整合投入，優(yōu)化配置，基金為主，切實(shí)發(fā)揮政府投入的引導(dǎo)作用；平臺(tái)投放，專業(yè)管理，資本運(yùn)作，切實(shí)發(fā)揮市場的決定性作用。

（一）設(shè)立股權(quán)投資產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿和撬動(dòng)效應(yīng)。

1.整合投入，設(shè)立基金。整合夷陵區(qū)本級(jí)專項(xiàng)，包括區(qū)級(jí)中小企業(yè)發(fā)展基金，磷化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，柑橘、茶葉、畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、旅游發(fā)展等專項(xiàng)資金。規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)類項(xiàng)目，在全面清理各部門、各行業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，出臺(tái)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)類項(xiàng)目，明確獎(jiǎng)勵(lì)范圍、對(duì)象、條件和標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌中央、省未分配到具體企業(yè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和扶持資金，區(qū)級(jí)初期設(shè)立引導(dǎo)基金3個(gè)億，力爭2-3年內(nèi)使基金投入占各類企業(yè)扶持資金的80%以上。

2.完善決策，科學(xué)管理。組建引導(dǎo)基金決策委員會(huì)，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)工作。下設(shè)決策委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)決策委員會(huì)日常事務(wù)性工作。組建專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，受托經(jīng)營管理引導(dǎo)基金。同時(shí)，建立基金設(shè)立、運(yùn)作和監(jiān)管等管理機(jī)制，建立完善與基金市場化運(yùn)作模式相適應(yīng)的退出機(jī)制，建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)定期對(duì)基金目標(biāo)、效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評(píng)估，定期報(bào)告運(yùn)作情況。

3.突出引導(dǎo)，市場運(yùn)作。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)根據(jù)國家和省產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞轉(zhuǎn)型升級(jí)“組合拳”，重點(diǎn)投向信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。按照市場化要求進(jìn)行專業(yè)化管理運(yùn)行，受托管理的引導(dǎo)基金公司，按程序公開招募子基金管理人、主持評(píng)審子基金設(shè)立方案。由行業(yè)主管部門、引導(dǎo)基金公司、私募基金專家、相關(guān)行業(yè)專家、律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等方面組成評(píng)審委員會(huì)，對(duì)設(shè)立方案進(jìn)行評(píng)審，決策委員會(huì)根據(jù)評(píng)審意見進(jìn)行決策，決定是否參股組建子基金。

（二）強(qiáng)化擔(dān)保增信，切實(shí)化解中小企業(yè)融資難問題。

1.繼續(xù)推進(jìn)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新。出臺(tái)《流轉(zhuǎn)貸基金管理辦法》，力爭把流轉(zhuǎn)貸打造成全省一流土地流轉(zhuǎn)抵押貸款創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。加快推出二期“保證保險(xiǎn)貸”。積極探索“合作社+金融模式”，加快開發(fā)“支農(nóng)貸”等創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。

2.積極做大做強(qiáng)政府投資的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。出臺(tái)《夷陵區(qū)政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理辦法》，明確政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)和業(yè)務(wù)規(guī)范。政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和意圖，確定擔(dān)保支持重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和主要對(duì)象。要與其他商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)有所分工，突出科技型、創(chuàng)新性企業(yè)，對(duì)市場競爭充分、單筆貸款基金需求大的貸款業(yè)務(wù)盡量由銀行機(jī)構(gòu)或其他商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)去做。要采取靈活多樣的抵償方式，支持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。要建立健全政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償辦法和資本金補(bǔ)償機(jī)制。

3.探索建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及代償補(bǔ)償機(jī)制，完善再擔(dān)保體系。設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，建議按照擔(dān)保額度大小分類補(bǔ)助，對(duì)擔(dān)保費(fèi)率達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)行差額補(bǔ)助，綜合補(bǔ)助比率在擔(dān)保余額的3‰左右。幫助融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)放寬準(zhǔn)入條件和放大倍數(shù)，降低貸款利率上浮比例，降低企業(yè)融資成本。

（三）用好貼息政策，拓展大眾創(chuàng)新資金渠道。

1.加大政策激勵(lì)。加大對(duì)小型密集型企業(yè)的貼息力度，對(duì)區(qū)內(nèi)凡符合貼息條件的應(yīng)貼盡貼，地方負(fù)擔(dān)部分納入財(cái)政預(yù)算。建議協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)，對(duì)再就業(yè)貸款質(zhì)量實(shí)施單獨(dú)考核，為承貸銀行和經(jīng)辦人員減壓、減負(fù)。

2.優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境。設(shè)立科技型中小企業(yè)貼息基金，優(yōu)化貼息貸款申報(bào)和貼息流程，提高財(cái)政貼息政策精準(zhǔn)度。健全鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)的有效措施，從技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)、稅收費(fèi)用等方面給予支持和優(yōu)惠，改善再就業(yè)的環(huán)境，引導(dǎo)下崗失業(yè)人員選擇合理的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，形成小額擔(dān)保貸款的真正需求。

3.加強(qiáng)政策宣傳。要運(yùn)用宣傳櫥窗、發(fā)放宣傳資料等適合下崗失業(yè)人群生活特點(diǎn)的各種形式，加大對(duì)再就業(yè)小額擔(dān)保貸款優(yōu)惠政策的宣傳，把政策講清，規(guī)程講透，正確引導(dǎo)下崗失業(yè)人員對(duì)政策的理解和認(rèn)識(shí)，尤其要消除少數(shù)下崗失業(yè)人員把小額擔(dān)保貸款當(dāng)作政府救濟(jì)款的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，幫助下崗失業(yè)人員在創(chuàng)業(yè)過程中防范市場風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（四）用活周轉(zhuǎn)資金，保障重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)企業(yè)應(yīng)急需求。

整合各類財(cái)政周轉(zhuǎn)資金，包括省級(jí)實(shí)施的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，區(qū)財(cái)政通過轉(zhuǎn)貸方式，適當(dāng)增加應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金規(guī)模，讓更多企業(yè)享受到政策的便利。委托小貸公司進(jìn)行具體運(yùn)作，財(cái)政部門不直接參與財(cái)政周轉(zhuǎn)資金的發(fā)放和回收，主要職責(zé)是制定辦法，加強(qiáng)監(jiān)管。