財力均等化與基本公共服務(wù)均等化關(guān)系研究

陳瑩+孫榮

摘要：財政均衡實(shí)施過程始終存在著公平與效率關(guān)系的權(quán)衡，二者之間可以找到一個相互兼顧的平衡點(diǎn)。在公平與效率權(quán)衡的基礎(chǔ)上，明確我國財政均衡的目標(biāo)導(dǎo)向為基本公共服務(wù)最低均等，這是適合我國國情的均等化模式選擇與標(biāo)準(zhǔn)定位，是推進(jìn)財力均等化的最終落腳點(diǎn)。對財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系展開定性與定量研究，結(jié)果表明，我國地區(qū)間財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間存在長期穩(wěn)定的關(guān)系，推進(jìn)財力均等化對實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有積極的促進(jìn)作用，但對不同領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化影響程度不同，在均等化實(shí)踐中兩種均等化模式都應(yīng)兼顧。

關(guān)鍵詞：財力均等化；基本公共服務(wù)均等化；協(xié)整分析

基本公共服務(wù)均等化已成為中國建立公共財政體制的基本目標(biāo)之一，而地區(qū)間財力的均衡是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提和保證。立足分稅制財政體制改革實(shí)踐，以財力與基本公共服務(wù)兩種均等化模式為基礎(chǔ)，客觀考察兩種均等化模式之間的內(nèi)在聯(lián)系，探究兩種均等化模式在中國實(shí)踐中的辯證關(guān)系，對于中國科學(xué)選擇基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)模式，尋找適合中國國情的均等化道路具有重要意義。

本文將首先論述財政均衡視閾下的公平與效率，基于公平與效率的權(quán)衡，探討我國均等化模式選擇的方向及其標(biāo)準(zhǔn)定位；然后對財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系進(jìn)行辨析，理清兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與差異；最后進(jìn)一步從實(shí)證的角度量化考察財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間是否存在長期穩(wěn)定的關(guān)系，揭示推進(jìn)財力均等化對于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的具體影響。

一、 財政均衡視閾下的公平與效率

均等化是一個與公平正義緊密相連的概念，財政均衡是西方公平理論與思想在公共管理實(shí)踐中的具體體現(xiàn)，因此，公平理念是財政均衡應(yīng)有的含義。此外，探討財力分配的公平問題無法脫離效率而獨(dú)立進(jìn)行，財力均等化的制度設(shè)計和實(shí)施過程始終存在著公平與效率關(guān)系的權(quán)衡。公平與效率之間關(guān)系的討論由來已久，學(xué)者們分別從不同的角度對其內(nèi)涵進(jìn)行了詮釋。部分學(xué)者[1]認(rèn)為公平與效率之間在本質(zhì)上是內(nèi)在統(tǒng)一的，即效率的實(shí)現(xiàn)需要依賴個體勞動的積極性，公平則是保護(hù)個體勞動積極性的根本因素，公平的建立需要以效率為基礎(chǔ)，而效率是公平得以保障和發(fā)展的動力。公平價值主導(dǎo)下的制度能夠處理好社會、政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的各種爭議；效率價值主導(dǎo)下的制度有利于發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化配置作用，有利于提高個體勞動的積極性和全社會的經(jīng)濟(jì)績效。當(dāng)公平與效率發(fā)揮互補(bǔ)作用時，能夠較好地解決社會均衡、可持續(xù)發(fā)展問題。在財政均衡實(shí)施過程中，公平和效率始終都是需要兼顧的政策目標(biāo)[2]。

不同的社會有不同的公平標(biāo)準(zhǔn)，有的公平標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)社會中最底層民眾的生活狀況，有的側(cè)重于社會能否給每個人提供均等的機(jī)會，有的則注重結(jié)果的平等，但無論哪種公平標(biāo)準(zhǔn)，都不是絕對平均，其目的都是追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，最大限度地提高社會福利[3]。雖然不同的國家由于其價值觀的差異而有著不同的社會公平觀，但多數(shù)國家仍把公平原則作為財政均等化的首要原則。在西歐高福利國家，這種公平原則在實(shí)踐中得到了極大的貫徹。但西方主要發(fā)達(dá)國家在均等化過程中對公平原則的看重，并沒有忽視對效率的關(guān)注，比如公共服務(wù)均等化是在市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的前提下實(shí)施的，強(qiáng)調(diào)機(jī)會的均等；即使是公平度最高的西歐國家也沒有出現(xiàn)絕對公平的現(xiàn)象，這些都體現(xiàn)了對市場效率的尊重。

財政均衡制度因缺乏激勵和約束而經(jīng)常受到來自各方的批判，西方主要發(fā)達(dá)國家通過均等化制度的完善來實(shí)現(xiàn)公平與效率關(guān)系的適當(dāng)均衡。在較短時間內(nèi)，公平與效率之間一般需要做出取舍，但是從長期來看，公平與效率是可以兼容的，因此，主要發(fā)達(dá)國家在推行財政均等化過程中，盡量通過長期的合理的制度設(shè)計來降低均等化對效率產(chǎn)生的負(fù)面影響，在均等化的制度中融入一定的激勵和約束機(jī)制。如通過設(shè)置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持續(xù)性，通過強(qiáng)化對州和州以下地方政府的責(zé)任機(jī)制來減弱均等化可能產(chǎn)生的不利影響。實(shí)際上，地區(qū)間財力差異是客觀存在的，要尋求財力的絕對均等或均衡是難以實(shí)現(xiàn)的。地區(qū)間財力差異所形成的效率最佳狀態(tài)，在某種程度上即為地區(qū)間財力分配不公平狀態(tài)；而地區(qū)間財力差異所形成的公平最佳狀態(tài)，在某種程度上即為地區(qū)間財力分配效率低下狀態(tài)。隨著地區(qū)間財力差異的變化，公平與效率曲線有著不同的變化趨勢。一般來說，公平與效率不可能同時達(dá)到最優(yōu)，但二者之間可以找到一個相互兼顧的平衡點(diǎn)。因此，政府要綜合考慮公平與效率的變化趨勢，調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異達(dá)到公平與效率的綜合優(yōu)化狀態(tài)。政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的財政均衡，不是為了實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人均收入水平、財力水平的完全均等，而是在考慮各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求之間差異的基礎(chǔ)上，使各地區(qū)在一定范圍內(nèi)能夠提供均等的公共服務(wù)。

二、 基于公平與效率的我國財政均衡目標(biāo)導(dǎo)向

1. 均等化模式選擇

世界主要發(fā)達(dá)國家的歷史和經(jīng)驗表明，為了使均等化模式的選擇更適合本國國情，往往需要全面考慮本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、歷史背景、政府體制、社會價值觀念等因素[4]。均等化模式的選擇是基于社會制度、政治制度與經(jīng)濟(jì)制度等相互作用的結(jié)果，均等化制度要接受具體國情的直接制約。均等化模式能否在實(shí)現(xiàn)公平的同時又促進(jìn)效率，很重要的一點(diǎn)就是均等化模式是否充分綜合考慮本國的具體國情。

近年來，我國對財政均等化問題越來越關(guān)注。許多學(xué)者[1，5]認(rèn)為，國內(nèi)財政均等化過程中，公平與效率的關(guān)系應(yīng)遵循公平優(yōu)先，兼顧效率的原則。從我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來看，這種觀點(diǎn)有其現(xiàn)實(shí)合理性。但如果綜合考慮公平與效率的理論爭論，以及國內(nèi)外財政均等化狀況，在我國兼顧公平和效率的原則應(yīng)該具有更強(qiáng)的參考價值。中央政府可以將地區(qū)間財力差異控制在一個合理的區(qū)間內(nèi)，按照兼顧公平和效率的原則，在促進(jìn)各地區(qū)之間社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，又保持必要的激勵機(jī)制。因為從社會經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展歷程來看，公平與效率雖然在短時間內(nèi)的具體公共問題上會有沖突，但在更為長期的背景下卻是可以兼容的互補(bǔ)關(guān)系，效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的條件。目前，在國內(nèi)公平與效率之間存在著短期內(nèi)的矛盾，但更要從公平與效率的長期關(guān)系著眼，通過制度改革和制度創(chuàng)新，加強(qiáng)對過程不公平的矯正，因為只有過程的公平才有助于社會經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展，并促成公平與效率雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種公平與效率兼顧的原則需要政府及其他社會力量的介入，并且要處理好起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平的關(guān)系。通常來說，過程和規(guī)則的公平是關(guān)鍵，因為只有過程和規(guī)則公平，才能真正調(diào)動起民眾的積極性，才能夠創(chuàng)造長久的高效率，可以為進(jìn)一步的公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)在財力方面與其他地區(qū)存在較大的差距，而縮小這種差距則意味著經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)財力需要直接或間接向經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的地區(qū)不同程度的傾斜，這種傾斜一方面可能弱化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢地區(qū)對追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的激勵，另一方面也可能引發(fā)落后地區(qū)的依賴心理，兩者都會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利影響，因此，我國當(dāng)前的均等化模式選擇要在不同層面綜合考慮公平的重要性。可以使地方政府的財力均等化到基本水平上，使它們受到大致相當(dāng)?shù)募睿棺钬毨У牡胤秸灿心芰μ峁┮欢ㄋ降幕竟卜?wù)。通過均等化措施縮小地區(qū)間財力差異，有利于各級政府均衡提供基本公共服務(wù)，但不能人為地拉平地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，甚至在一定時期內(nèi)還應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均財力和公共服務(wù)水平相對高一些，不搞平均主義。同時，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)應(yīng)保證其維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的財力最低需求和提供最基本的公共服務(wù)，并采取有效措施，使不同地區(qū)的居民都能享受基本的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、交通通訊、信息吸納、社會保障等方面的機(jī)會與服務(wù)水平。由以上分析可知，基于公平與效率關(guān)系的權(quán)衡，基本公共服務(wù)均等化是適合我國國情的均等化模式，是推進(jìn)財力均等化的最終落腳點(diǎn)，正因為如此，基本公共服務(wù)均等化已成為當(dāng)今我國重要的國家政策。

2. 均等化標(biāo)準(zhǔn)定位

多數(shù)發(fā)達(dá)國家在確定均等化的目標(biāo)水平時，一般都要結(jié)合本國的社會經(jīng)濟(jì)狀況，采取相對有限的均等化水平，一些曾經(jīng)采取較高水平均等化程度的歐洲福利國家，近年來也開始通過福利改革適度降低福利水平；美國是按公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)推行均等化，納入均等化范疇的公共服務(wù)范圍也相對有限。中國政府在黨的十六屆六中全會上明確提出了“完善公共財政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，并提出政府要為公民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)。

政府提供均等化的基本公共服務(wù)，目的在于滿足本國居民的公共需求。居民的公共需求必然要隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和人民生活水平的提高而變化，其范圍和內(nèi)容要大體呈不斷提高的趨勢。比如，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的階段，為解決貧困問題的公共服務(wù)就屬于基本的公共服務(wù)，而隨著溫飽問題的解決，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)就成為基本公共服務(wù)。選擇合適的公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)主要取決于本國具體的社會經(jīng)濟(jì)狀況。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家可以選擇較高的均等化標(biāo)準(zhǔn)，反之，則應(yīng)選擇較低水平的均等化標(biāo)準(zhǔn)。而完整、詳細(xì)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料是保證公共服務(wù)均等化客觀公正的關(guān)鍵，因此，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備的情況下，實(shí)行過高的均等化標(biāo)準(zhǔn)很容易引發(fā)激勵問題而損害效率。此外，公共服務(wù)的不均等狀況也影響著均等標(biāo)準(zhǔn)的確定，不同地區(qū)的公共服務(wù)水平差距越大，實(shí)施更高水平的均等化面臨的難度也越大，應(yīng)該先實(shí)現(xiàn)較低水平的均等化標(biāo)準(zhǔn)，然后再逐步提高均等化水平。近年來，我國經(jīng)濟(jì)總量雖然取得了快速發(fā)展，但人均水平仍與發(fā)達(dá)國家存在不少差距，同時社會公共服務(wù)水平地區(qū)差異十分明顯，又缺乏實(shí)施公共服務(wù)均等化的全面系統(tǒng)數(shù)據(jù)，為此，均等化的制定標(biāo)準(zhǔn)不宜過高。

綜合考慮我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面因素，基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)采用靠近最低均等化水平的標(biāo)準(zhǔn)更具可行性。過高的均等化標(biāo)準(zhǔn)，政府財力難以承受，過低則難以實(shí)現(xiàn)均等化的目標(biāo)。政府提供基本公共服務(wù)均等化，滿足人們生存和發(fā)展最基本條件的均等，目前來說是可以實(shí)現(xiàn)的?？傮w上來說，基本公共服務(wù)均等化最低標(biāo)準(zhǔn)要能夠滿足民眾生存與發(fā)展的基本需要，促進(jìn)社會公平和社會穩(wěn)定，能夠為公民創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機(jī)會，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，而不過多影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。國家應(yīng)讓每個居民確信，無論他居住在哪個地區(qū)，都能獲得最低保證的基本公共服務(wù)，諸如安全、健康、福利和教育等。國家應(yīng)確定具體的基本公共服務(wù)項目，制定出最低的提供標(biāo)準(zhǔn)，并保障各地政府有能力提供這些服務(wù)，最終還要通過績效評價確保服務(wù)質(zhì)量。國家還應(yīng)允許有財政能力的地方政府提供更多的、質(zhì)量更高的公共服務(wù)，但經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由提供服務(wù)的地方政府承擔(dān)。

由上述可知，基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)均等化模式是符合我國國情的。我國目前的人均財力水平仍然比較低，加上經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大支出需求，尚無力達(dá)到全部公共服務(wù)均等化。國家有選擇地將部分重要公共服務(wù)列為基本公共服務(wù)，并以國家名義來保證最低供給水平，既有必要性，又有可能性。該模式既可以保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)民眾獲得必要的公共服務(wù)，又不妨礙發(fā)達(dá)地區(qū)提供更多的質(zhì)量更高的公共服務(wù)?；竟卜?wù)最低標(biāo)準(zhǔn)均等化模式考慮了國家財力水平，其標(biāo)準(zhǔn)、范圍可以隨著國家財力水平提高而逐步提高，為國家提高最低標(biāo)準(zhǔn)留下了政策空間。

三、 財力均等化與基本公共服務(wù)均等化關(guān)系辨析

1. 財力均等化是基本公共服務(wù)均等化的前提條件

目前在中國，社會各界對均等化內(nèi)涵的理解并不統(tǒng)一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，均等化是居民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在什么地方，享受的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等[67]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，均等化問題的核心和關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)財力的公平分配[8]。前者關(guān)注基本公共服務(wù)的最終目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果的均等化，而后者關(guān)注手段，更加強(qiáng)調(diào)財力的均等。實(shí)際上，財力均等是基本公共服務(wù)均等的前提和手段，而基本公共服務(wù)均等則是財力均等的最終目標(biāo)。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗，基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和基本實(shí)現(xiàn)手段是財政能力的均等化，基本公共服務(wù)均等化通常通過財政能力均等化來實(shí)現(xiàn)。有些學(xué)者認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了就可以保障基本公共服務(wù)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下由市場發(fā)揮優(yōu)化資源配置作用就可以滿足民眾的公共服務(wù)需求，認(rèn)為地方政府財力不是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要因素。事實(shí)上，政府作為公共服務(wù)的主體，其財政能力的大小直接影響著居民獲得公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有必要通過政府財力支持來實(shí)現(xiàn)，而財政轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)政府間財力均衡的一個重要手段。財力的均衡為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供了物質(zhì)保障，使地方政府有能力提高基本公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化。財力的均衡對基本公共服務(wù)的均等化具有極大的促進(jìn)作用，財力均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不可或缺的一步，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提條件與必要條件[9]。

我國地域遼闊，人口眾多，各地區(qū)之間自然條件、地理環(huán)境差異很大，生產(chǎn)力水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，地區(qū)間財力差距較大，各地區(qū)居民所獲得的公共服務(wù)也存在較大差異。地區(qū)間財力差異是造成公共服務(wù)差異的基本原因之一，而各地區(qū)支出成本的差異是影響公共服務(wù)的另一個基本原因。各地區(qū)在提供相同的公共服務(wù)時，單位支出成本存在著客觀差別，自然條件較差的地區(qū)在提供相同水平的公共服務(wù)時，需要更多的支出。縮小地區(qū)間財力差異，用科學(xué)方法核定標(biāo)準(zhǔn)財政收支，并以此為依據(jù)，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。通過財政能力的大體均等化，確保各地政府具有提供最基本公共服務(wù)的財力，使各地區(qū)都有財力提供大致相同的公共服務(wù)水平，落后地區(qū)民眾也能從國家最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)中受益，從根本上緩解地區(qū)財力不均衡和公共服務(wù)水平差距日趨擴(kuò)大的問題，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平均等化的目標(biāo)。

2. 基本公共服務(wù)均等化不是財力均等化的必然結(jié)果

有不少學(xué)者經(jīng)常把公共服務(wù)均等化與財力均等化放在同一個框架下進(jìn)行探討，進(jìn)而演變成為關(guān)于財政能力均等化問題的討論。雖然財政能力的均等意味著用于基本公共服務(wù)支出的費(fèi)用均等，這是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的前提和條件，但二者之間的內(nèi)涵與目標(biāo)并不相同。財力均等化并不是基本公共服務(wù)均等化的充分條件。地區(qū)間財力均衡并不代表地方各級政府提供的基本公共服務(wù)一定就是均等的。基本公共服務(wù)均等化是讓所有居民享受大體相等的基本公共服務(wù)，財力的均衡雖然有助于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)，但是財力的均衡針對的是政府，而基本公共服務(wù)均等化針對的卻是公民。財力的均等化并不能代表基本公共服務(wù)的均等化，而基本公共服務(wù)的均等化則以財力的均等化為基礎(chǔ)，財力差距懸殊的地區(qū)是不可能提供同樣水平的公共服務(wù)的。

基本公共服務(wù)是為了滿足公眾整體利益需求而提供的服務(wù)，基本公共服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性、供給效率以及供給成本的地區(qū)間差異使得基本公共服務(wù)投入、產(chǎn)出及效果之間往往存在著不一致性，投入的均等并不必然帶來產(chǎn)出和效果的均等，產(chǎn)出和效果的均等也不一定是投入均等的必然結(jié)果。我國各地區(qū)之間提供單位基本公共服務(wù)的成本存在明顯的差異，不僅如此，不同地方政府在財力相同的情況下，愿意提供的基本公共服務(wù)也不盡相同，地方政府提供基本公共服務(wù)的主觀意愿強(qiáng)弱和地方政府的考核目標(biāo)有關(guān)，這意味著地方政府間基本公共服務(wù)的供給效率存在差異。如果對于地方政府的考核以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為主，地方政府的行為只是對上級政府負(fù)責(zé)，考核權(quán)并不掌握在享受公共服務(wù)的民眾手中，那么地方政府就容易忽視基本公共服務(wù)的質(zhì)量問題。因此，即使地方政府具有相同的公共服務(wù)支出財力，也并不能完全保證地方政府就可以提供大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。這就說明地方政府財力的均等化，并不必然導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給的均等化。總體而言，我國地區(qū)間基本公共服務(wù)的供給水平受諸多因素的影響，包括地方政府的財力水平、地區(qū)間單位基本公共服務(wù)的供給成本、地方政府基本公共服務(wù)的供給效率以及管理制度等。

四、 財力均等化與基本公共服務(wù)均等化實(shí)證分析

以上對財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系進(jìn)行了辨析，有助于我們正確認(rèn)知兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與差異。以下將進(jìn)一步從實(shí)證的角度量化考察兩種均等化之間的關(guān)系，判斷財力均等化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的邏輯推導(dǎo)在我國是否成立；如果成立，推進(jìn)財力均等化到底多大程度地影響基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)我國地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的合理路徑是什么？這些都是本部分將重點(diǎn)探討和解決的問題。

1. 指標(biāo)選擇與測量

目前度量地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平主要有三種方法：第一種是度量政府支出的均等化程度，即基本公共服務(wù)投入層面的均等，相關(guān)指標(biāo)有基礎(chǔ)教育支出、公共醫(yī)療支出等；第二種是度量地區(qū)居民實(shí)際享受到的公共服務(wù)和產(chǎn)品的均等化程度，即基本公共服務(wù)產(chǎn)出層面的均等，相關(guān)指標(biāo)有每萬人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)、公路密度等；第三種是度量個人獲取公共服務(wù)后的最終結(jié)果，即基本公共服務(wù)效果層面的均等，相關(guān)指標(biāo)有死亡率等。鑒于第一種方法無法體現(xiàn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量狀況，第三種方法的度量又過于寬泛，本文遵循大多數(shù)研究的做法，選擇第二種方法來度量基本公共服務(wù)均等化水平。

公共服務(wù)多元化的產(chǎn)出特性，使得我們的度量工作很難局限于某個單一指標(biāo)。由于基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療是最具代表性且最重要的兩類公共品，因此，本文考慮對這兩個領(lǐng)域的均等化程度進(jìn)行研究，采用各地區(qū)“普通小學(xué)生師比”和“每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位”這兩個指標(biāo)分別代表各地區(qū)的教育產(chǎn)出和醫(yī)療產(chǎn)出情況，并用其變異系數(shù)的負(fù)值反映各地區(qū)在教育和醫(yī)療領(lǐng)域的產(chǎn)品均等化程度。而地區(qū)間的財力均等化水平則是用人均可用財力指數(shù)變異系數(shù)的負(fù)值來刻畫，人均可用財力指數(shù)由人均財政總收入與人均公共支出需求的比值求得，其中，人均公共支出需求為各地區(qū)的人均理論財政支出。受“普通小學(xué)生師比”數(shù)據(jù)在年份上可獲得性的限制，本文對兩種均等化的測度使用的是20042013年間的數(shù)據(jù)，其中，“生師比”和“床位數(shù)”數(shù)據(jù)均來自于相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》，測度指標(biāo)為以人口為權(quán)數(shù)的加權(quán)變異系數(shù)的負(fù)數(shù)。地區(qū)間財力均等化水平與基本公共服務(wù)均等化水平的度量結(jié)果見圖1所示。

先來看財力均等化情況。我國近十年來地區(qū)間的財力均等化程度經(jīng)歷了先下降后上升的過程，2006年的均等化程度最高，然后快速下降至2009年的最低點(diǎn)，之后一直保持緩慢上升的趨勢并延續(xù)至今，可見最近幾年我國地區(qū)間的財力差距總體上在不斷縮小，只是縮小的幅度不夠大，財力均等化程度還不及2006年與2007年的水平，仍需進(jìn)一步加大財政均等化調(diào)節(jié)力度，加速地區(qū)間財力均等化水平的提升。

再來看基本公共服務(wù)均等化情況。圖1顯示，反映我國地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平的教育產(chǎn)出均等化和醫(yī)療產(chǎn)出均等化呈現(xiàn)出了截然不同的曲線走勢情況。其中，地區(qū)居民享受到的教育產(chǎn)品均等化程度自2004年以來以相對較快的速度持續(xù)上升，表明隨著中央對公共教育領(lǐng)域投入的重視，各地區(qū)在基礎(chǔ)教育方面的差距在逐年縮小，教育領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化調(diào)控取得了較好的成效。而醫(yī)療產(chǎn)出的均等化曲線則上下大幅波動，2008年、2010年這兩年的均等化程度急劇下降，之后又迅速提高，總體上看，均等化水平在不斷的升降交替中呈逐漸上升趨勢，于近兩年達(dá)到最高水平?？梢姼鞯貐^(qū)居民享受到的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化水平不穩(wěn)定，隨年份波動較大，但均等化程度總體上在朝不斷改善的方向邁進(jìn)。

最后從財力均等化和基本公共服務(wù)均等化的綜合情況來看。地區(qū)間財力均等化的整體水平最高，各年份教育產(chǎn)出和醫(yī)療產(chǎn)出的均等化水平都低于該年份的財力均等化水平，表明我國地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化程度要低于財力均等化程度，公共服務(wù)領(lǐng)域的問題要大于公共財政領(lǐng)域。該現(xiàn)象的主要原因可能有兩方面：一是各地區(qū)政府對基本公共服務(wù)投入的積極性不同，二是各地區(qū)在基本公共服務(wù)配置效率上存在差異。相對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)政府因財力較為充裕，可能更有意愿在基本公共服務(wù)上多投入，并且由于其公共服務(wù)供給制度更為完善，能夠更合理地把握供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而有更高的供給效率，最終體現(xiàn)為基本公共服務(wù)產(chǎn)出也更多，這進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)差距，導(dǎo)致地區(qū)間服務(wù)均等化低于財力均等化的現(xiàn)象。此外，2004年以來醫(yī)療產(chǎn)出的均等化程度在絕大多數(shù)年份都低于教育產(chǎn)出的均等化程度，于2012年起才超過其水平。此現(xiàn)象表明整體上來看，我國公共服務(wù)領(lǐng)域的教育公平要優(yōu)于醫(yī)療公平，這與我們現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)驗感受頗為一致?？傮w而言，財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間，不同領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化之間，在均等化程度上都存在顯著的差異，在思考優(yōu)化方案時不能當(dāng)作同一個問題來解決，需要將它們有效地區(qū)分開來并分別加以探討，這樣才能找到合理的改善路徑。

2. 協(xié)整分析

在了解了我國地區(qū)間財力均等化和基本公共服務(wù)均等化的歷年變動情況后，接下來將探究兩種均等化之間是否存在一種長期穩(wěn)定的關(guān)系，對這一問題的解決將幫助我們找到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的合理路徑。協(xié)整分析方法即是用來檢驗非平穩(wěn)變量之間是否存在長期穩(wěn)定關(guān)系的統(tǒng)計方法，于是本文擬運(yùn)用此方法來考察財力均等化和基本公共服務(wù)均等化之間是否存在協(xié)整關(guān)系。

在協(xié)整分析之前，首先進(jìn)行了平穩(wěn)性檢驗，采用ADF單位根檢驗法得到的結(jié)果表明，待研究的三個均等化指標(biāo)都在1%的顯著性水平下滿足一階單整條件，符合協(xié)整分析對變量的要求。接著采用Johansen協(xié)整檢驗法，將財力均等化序列分別與教育產(chǎn)出均等化序列、醫(yī)療產(chǎn)出均等化序列進(jìn)行檢驗，檢驗結(jié)果見表1、表2。

表1與表2中的跡統(tǒng)計量均在10%的顯著性水平上拒絕“至多0個協(xié)整向量”的原假設(shè)，且都沒有拒絕“至多1個協(xié)整向量”的原假設(shè)，因此判定兩個協(xié)整檢驗均存在1個協(xié)整關(guān)系，表明財力均等化與教育產(chǎn)出均等化、醫(yī)療產(chǎn)出均等化之間分別存在長期均衡關(guān)系，其長期均衡方程分別為：

方程括號中的數(shù)據(jù)為t統(tǒng)計值，兩個協(xié)整方程的估計系數(shù)皆在1%的顯著性水平上通過檢驗。式1表明財力均等化與教育服務(wù)均等化之間具有長期穩(wěn)定的正向影響關(guān)系，財力均等化水平的一個百分點(diǎn)變化會引起教育服務(wù)均等化水平同方向6.33個百分點(diǎn)的變化；式2表明財力均等化與醫(yī)療服務(wù)均等化之間也存在長期穩(wěn)定的正向影響關(guān)系，影響系數(shù)為302?？梢婇L期來看，推進(jìn)財力均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個有效路徑，其影響效果十分顯著，尤其對基礎(chǔ)教育均等化水平的提升效果比對公共醫(yī)療均等化水平的提升效果要更顯著些。

3. 實(shí)證結(jié)論

本部分利用20042013年的數(shù)據(jù)，對地區(qū)間財力均等化與基本公共服務(wù)均等化的走勢情況進(jìn)行了分析，并運(yùn)用協(xié)整檢驗方法，分別研究了財力均等化與教育產(chǎn)出均等化以及醫(yī)療產(chǎn)出均等化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，得到以下主要結(jié)論：

一是近年來我國地區(qū)間的財力均等化程度高于基本公共服務(wù)均等化程度，財力均等化呈現(xiàn)先下降后緩慢上升的走勢，而基本公共服務(wù)均等化水平雖然有波動但整體上呈上升態(tài)勢，且上升速度快于財力均等化水平的上升速度；不同領(lǐng)域的基本公共服務(wù)在均等化程度上也存在差異，各地區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)的均等化水平優(yōu)于公共醫(yī)療服務(wù)的均等化水平。雖然地區(qū)間的財力均等化和基本公共服務(wù)均等化水平都在穩(wěn)步提升，但是不均等程度仍然較高，需要探索合理路徑進(jìn)一步推進(jìn)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是協(xié)整分析結(jié)果表明：我國地區(qū)間的財力均等化與基本公共服務(wù)均等化之間存在長期穩(wěn)定的關(guān)系，財力均等化是基本公共服務(wù)均等化的前提條件，推進(jìn)財力均等化能夠帶來公共服務(wù)均等化水平的提升，因此，要讓各地區(qū)居民享受的基本公共服務(wù)水平大致均等，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財力均等化。

三是財力均等化對基本公共服務(wù)均等化影響十分顯著，且對不同領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化有著不同的影響程度，對基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的影響要大于對公共醫(yī)療服務(wù)均等化的影響。由于教育服務(wù)的均等化水平總體上優(yōu)于醫(yī)療服務(wù)的均等化水平，因此可以認(rèn)為，受財力均等化影響越大的公共服務(wù)領(lǐng)域，其均等化水平相對其他公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化水平要更高些，因為其均等化水平的提升效果相對更顯著。

四是地區(qū)間財力的均等化并不能保證地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，前者只是后者的必要條件，但不是充分條件，因此在推進(jìn)均等化的實(shí)踐中兩種均等化模式都要兼顧，既努力推進(jìn)財力均等化又積極關(guān)注公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且在關(guān)注整體公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時，還應(yīng)該關(guān)注不同領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化改善，思考除了財力均等因素之外的其他影響公共服務(wù)均等的因素，通過提高各地區(qū)政府公共服務(wù)投入的積極性以及公共服務(wù)的配置效率，全面均衡地提升公共服務(wù)各個領(lǐng)域的公平性，從而為整體公共服務(wù)均等化帶來更多的績效改善。

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