論我國“微博問政”的制度化

伊士國+李杰

【摘要】“微博問政”具有非常大的價值和意義，但目前我國“微博問政”在民主性、互動性、規(guī)范性和實(shí)效性等方面都存在不足，需要對其進(jìn)行制度化構(gòu)建。這就要求我們應(yīng)建立即時、暢通的政務(wù)信息發(fā)布、互動制度，完備的言論審核與把關(guān)制度，科學(xué)的輿情評判制度，完善的績效考核制度，嚴(yán)格的追蹤問責(zé)制度等，以實(shí)現(xiàn)我國“微博問政”的制度化。

【關(guān)鍵詞】微博問政；不足；制度化

一、我國“微博問政”制度化之必要

盡管“微博問政”具有非常重要的價值和意義，但不可否認(rèn)的是，我國的“微博問政”仍處于初級階段，在其取得重大成績的同時，其產(chǎn)生的負(fù)面影響與存在的問題同樣不容小覷，必須予以正視。正如秦前紅教授指出的：“微博問政給社會管理提出了新問題，同時也是新機(jī)遇，它正在成為制度變革和法治發(fā)展的新動力，展現(xiàn)了廣闊的發(fā)展前景，但也存在很多難題，作用發(fā)揮過程中面對著諸多困擾?！盵1]而這正是我國“微博問政”制度化必要性之所在。具體說來：

（一）我國“微博問政”的民主性不足

“微博問政”作為公眾參與的重要形式，其目的歸根結(jié)底就是為了保證人民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)。因而，民主性無疑是其鮮明特征和本質(zhì)要求。但遺憾的是，目前我國“微博問政”卻存在民主性不足的問題。具體言之，第一，我國“微博問政”主體的代表性不足。由于“民主的實(shí)質(zhì)是人民有權(quán)利使政府以及使他們的代表們同意接受公眾意見和公眾要求。”[2]因而，代表的構(gòu)成及其廣泛性就成為影響民主指數(shù)的重要因素。然而，如上所述，盡管目前我國微博用戶規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了2.49億，但其與我國13億多的總?cè)丝谙啾?，只是其中的一小部分，也就是說，目前我國大部分公民、大部分年齡段群體尚無法通過微博發(fā)表自己的意見、表達(dá)自己的訴求，微博上所匯集和表達(dá)的民意只是部分公民或部分年齡段群體的民意，不能代表全部或大部分，這就凸顯了我國“微博問政”主體的代表性嚴(yán)重不足。

第二，我國“微博問政”的過程民主化不足。“微博問政”的過程實(shí)際上就是公眾通過“微博”這個媒介平臺交流互動、發(fā)揚(yáng)民主的過程，因而，這個過程本身是否民主，就直接決定了“微博問政”最終成果的民主化程度。但當(dāng)前我國“微博問政”的過程民主化嚴(yán)重不足：一方面，由于缺乏程序法制的規(guī)范和制約，政府在“微博問政”的過程中，如何了解民情、掌握民意，以及在多大程度上了解民情、掌握民意，都沒有一個明確的程序標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中各地政府的做法差異很大，甚至許多地方政府部門的政務(wù)微博長期處于“名存實(shí)亡”的狀態(tài)，并沒有真正做到“問政于民”“問計于民”。[3]另一方面，由于“微博問政”是通過虛擬的網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行的，其雖具有“方便快捷”“即時互動”的優(yōu)勢，使政府與公眾“足不出戶”便可以進(jìn)行即時交流互動，但其卻具有易受操作的缺陷，整個過程的透明性和民主性難以得到保證，容易導(dǎo)致一些個人或組織利用網(wǎng)絡(luò)的“便利”和“虛擬”，通過一些途徑在微博平臺上人為操作和炮制所謂“民意”，如雇傭網(wǎng)絡(luò)“水軍”等，結(jié)果使得公眾被“代表”，民意被歪曲。

（二）我國“微博問政”的互動性不足

如上所述，與傳統(tǒng)公眾參與相比，“微博問政”最大的優(yōu)勢和最鮮明的特征就是“即時互動性”?？梢哉f，“微博問政”重在“問政”，關(guān)鍵就是“互動”。正是依托微博這個科技平臺，公眾與國家機(jī)關(guān)之間才可以不再受時間和距離的限制，才可以實(shí)現(xiàn)類似“面對面”的即時交流互動、溝通協(xié)調(diào)，這就減少了公民與國家機(jī)關(guān)交流的中間環(huán)節(jié)，“有效降低了交流成本和信息傳遞過程中的損耗，減少了信息失真，有助于消除誤解，使溝通真實(shí)、順暢”[4]。但長期以來，我國“微博問政”卻存在著互動性不足的嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，一些政務(wù)微博建設(shè)“形式主義”比較嚴(yán)重，根本無法進(jìn)行即時交流互動。當(dāng)前，盡管我國政務(wù)微博數(shù)量得到了幾何級增長，但其中的很大一部分卻是“有名無實(shí)”，根本無法進(jìn)行即時交流互動。其要么在“喧囂一時”之后，由“熱博”變成了“死博”；要么就是一種作秀，壓根不會對網(wǎng)民的詢問進(jìn)行任何的答復(fù)；要么直接關(guān)閉了政務(wù)微博的評論功能，徹底掐斷了官民之間交流互動的渠道等。第二，一些政務(wù)微博的管理機(jī)制不健全，難以做到即時交流互動。當(dāng)前，由于一些政務(wù)微博的管理機(jī)制不健全，規(guī)章制度不完善，缺乏專人負(fù)責(zé)等原因，難以做到與公眾進(jìn)行即時的交流互動，對于公眾提出的詢問、疑問、意見或建議，沒有即時有效地給予相應(yīng)的回復(fù)和解決，反應(yīng)遲滯、僵化、落伍，甚至有時候“敷衍了事”“套話連篇”，結(jié)果導(dǎo)致我國“微博問政”的互動性嚴(yán)重不足，在某種程度上形式意義大于實(shí)質(zhì)功能。

（三）我國“微博問政”的規(guī)范性不足

當(dāng)前，我國“微博問政”仍處于初級階段，其與國外“微博問政”相比，最大的不足之一就是規(guī)范性不足。與國外“微博問政”已經(jīng)形成一套比較成熟的規(guī)范體系不同的是，我國的“微博問政”仍然處于一種“雜亂無章”的狀態(tài)，缺乏健全法制的保障與規(guī)制。

具體言之，第一，我國“微博問政”專門立法嚴(yán)重缺失。目前，我國網(wǎng)絡(luò)方面的立法十分滯后，僅有少數(shù)幾部法律法規(guī)，特別是關(guān)于“微博問政”方面的專門立法幾乎是空白，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展。這就導(dǎo)致了我國“微博問政”工作的開展幾乎“無法可依”，處于十分不規(guī)范的狀態(tài)。

第二，我國“微博問政”體制機(jī)制十分不健全。目前，我國不僅嚴(yán)重缺乏規(guī)范“微博問政”的專門法律、法規(guī)，也十分缺乏一套完善的保障“微博問政”健康發(fā)展的體制機(jī)制，導(dǎo)致我國“微博問政”的開展缺乏制度依托，難以實(shí)現(xiàn)有序化、常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。在此需要指出的是，盡管南京等地已經(jīng)出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)微博建設(shè)的意見》，建立了一套管理政務(wù)微博的機(jī)制，為我國“微博問政”的開展提供了一定的制度保障，但其離建立一套比較完善的體制機(jī)制還相差甚遠(yuǎn)。

第三，我國“微博問政”的程序機(jī)制嚴(yán)重缺乏。如前所述，由于我國網(wǎng)絡(luò)立法特別是“微博問政”專門立法的缺失，使得我國“微博問政”的開展既缺乏程序法方面的依據(jù)，也缺乏程序機(jī)制的保障，比較隨意、混亂。從實(shí)踐來看，各地、各部門“微博問政”的做法、具體流程都不統(tǒng)一，有的較為規(guī)范，有的則嚴(yán)重流于形式，其效果自然也參差不齊。[5]

（四）我國“微博問政”的實(shí)效性不足

“微博問政”重在實(shí)效?！拔⒉﹩栒弊鳛橐环N工具，實(shí)質(zhì)上是公眾參與的一種新形式，是“官民”交流互動的一種新途徑，其目的就是為了更好地保障和實(shí)現(xiàn)公眾的意志和利益。因而，“微博問政”本身能否取得實(shí)效，就成為衡量“微博問政”工作好壞的關(guān)鍵指標(biāo)和變量。應(yīng)該說，截至目前，我國的“微博問政”工作已經(jīng)取得了很大的實(shí)效，在一系列公共事件中彰顯了威力，既有效規(guī)制了國家公權(quán)力的行使，也有效保障了公民的合法權(quán)益。

就整體而言，我國“微博問政”的形式主義還比較嚴(yán)重，取得的實(shí)效還十分有限，并沒有產(chǎn)生預(yù)期的應(yīng)有功效。總結(jié)起來，其原因和表現(xiàn)主要包括兩方面：一方面，由于我國尚未建立“微博問政”與現(xiàn)有法定制度的有效銜接機(jī)制，導(dǎo)致“微博問政”取得的“虛擬”成果難以轉(zhuǎn)化為實(shí)效。盡管我國“微博問政”已經(jīng)取得了越來越多的成果，但其畢竟只是“虛擬”的，并不具有法定約束力和執(zhí)行力。只有將其與現(xiàn)有的法定制度有效銜接起來，通過現(xiàn)有的法定制度予以轉(zhuǎn)化落實(shí)，才能真正產(chǎn)生實(shí)效。但遺憾的是，目前我國并沒有建立起“微博問政”與現(xiàn)有法定制度的有效銜接機(jī)制，無法直接通過制度化的途徑將“微博問政”取得的“虛擬”成果予以轉(zhuǎn)化落實(shí)，難以做到“問政”與“施政”的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，由于我國尚未建立一套“微博問政”工作績效考核機(jī)制，導(dǎo)致許多部門開展的“微博問政”工作嚴(yán)重流于形式。

詳言之，由于專門立法的缺失，特別是我國尚未建立起一套“微博問政”工作績效考核機(jī)制，導(dǎo)致目前無論是我國政務(wù)微博的設(shè)立，還是“微博問政”工作的開展，均不是各國家機(jī)關(guān)的一項法定職責(zé)或義務(wù)，“搞與不搞”“搞好與搞壞”全看主管領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度，且“搞好、搞壞一個樣”，這就難以調(diào)動各國家機(jī)關(guān)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人員的積極性，也難以喚起他們的責(zé)任意識，結(jié)果導(dǎo)致整個“微博問政”工作形式主義比較嚴(yán)重，難以取得實(shí)效。

二、我國“微博問政”制度化之內(nèi)容

（一）應(yīng)建立即時、暢通的政務(wù)信息發(fā)布、互動制度

政務(wù)信息是“微博問政”的核心內(nèi)容，公民“微博問政”的重要目的之一就是為了及時獲得真實(shí)、權(quán)威的政務(wù)信息，以使得自己“有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一種情況中會怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務(wù)”。[6]而為了規(guī)范政務(wù)信息的發(fā)布，維護(hù)政務(wù)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性，建立即時、暢通的政務(wù)信息發(fā)布、互動制度至關(guān)重要。

具體言之，第一，政務(wù)微博作為政府機(jī)關(guān)的另一個窗口，應(yīng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)高效快捷的特點(diǎn)，要即時、暢通地發(fā)布政務(wù)信息，特別是在一些社會普遍關(guān)注的社會熱點(diǎn)事件上，更要及時作出回應(yīng)。同時，在這一過程中，不僅要提高時效性，更要注重實(shí)效性，以充分保障公民的知情權(quán)。第二，政務(wù)微博要保證公眾的有序參與，使更多的公眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺快捷、即時地行使其公眾參與的權(quán)利，面對政務(wù)信息能夠發(fā)出自己的聲音，發(fā)表自己的意見、建議，以促進(jìn)政務(wù)信息的及時優(yōu)化與調(diào)整。第三，政務(wù)微博要加強(qiáng)其“互動性”建設(shè)，政務(wù)微博管理者要與公眾進(jìn)行及時的交流互動，及時答復(fù)公眾的詢問和疑問，以保證公眾對政務(wù)信息的真正理解和貫徹落實(shí)。但要做到上述幾點(diǎn)，離不開一支高水平、高素質(zhì)政務(wù)微博管理隊伍的保障。實(shí)際上，“缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)知識和操作技能是造成一些政務(wù)微博開而未建、開而不管，更新不及時，質(zhì)量不高的重要原因”[7]。所以，我們要定期邀請相關(guān)專家和學(xué)者對政務(wù)微博管理者進(jìn)行業(yè)務(wù)知識和技能的培訓(xùn)，提升政務(wù)微博管理者的反應(yīng)能力、溝通能力和應(yīng)急能力，同時還要建立起一支專業(yè)的管理、維護(hù)團(tuán)隊，以促進(jìn)“微博問政”管理機(jī)制的“專業(yè)化”和“專職化”。

（二）應(yīng)建立完備的言論審核與把關(guān)制度

由于微博具有傳播速度快、傳播范圍廣以及匿名性的特點(diǎn)，因而，在“微博問政”的過程中，任何不當(dāng)?shù)?、有瑕疵的言論都會被借助微博這樣一個公開的網(wǎng)絡(luò)平臺無限放大，造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。這就要求，必須建立一個完備的言論審核與把關(guān)制度，避免不當(dāng)言論的出臺。

首先，政務(wù)微博作為政府在網(wǎng)絡(luò)上的發(fā)聲窗口，作為一種有權(quán)威的官方聲音載體，必須有嚴(yán)格而完備的言論審核與把關(guān)制度。政務(wù)微博上發(fā)表的政務(wù)信息不同于一般的公共信息和個人信息，代表著官方的態(tài)度，具有非常強(qiáng)的指引作用，一旦不當(dāng)或錯誤，不僅會給不特定當(dāng)事人造成損失，還會使政府的公信力受到嚴(yán)重影響。因此，在政務(wù)信息發(fā)布之前，先要經(jīng)過嚴(yán)格的言論審核與把關(guān)，具體就是由政務(wù)微博管理者中負(fù)責(zé)文字編輯的工作者對將要發(fā)布的文字、圖片、視頻等進(jìn)行初步的篩選和判斷，完成之后再交由負(fù)責(zé)政審等的專門機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行審核，但過程不宜復(fù)雜，應(yīng)避免因多層級審核耗費(fèi)過多時間而影響信息發(fā)布的及時性。其次，由于微博具有“虛擬性”“匿名性”的特點(diǎn)，微博上的言論自由度相較現(xiàn)實(shí)中更大，“博主”的真實(shí)身份隱匿性更高，導(dǎo)致公眾在“微博問政”過程中往往“敢于直言”，其中既有許多真知灼見，也有許多虛假信息，還有許多流言蜚語，甚至故意混淆是非、掩蓋事實(shí)，造成了諸多不良后果，且其負(fù)面效應(yīng)會借助網(wǎng)絡(luò)平臺不斷發(fā)酵、無限放大。在政治領(lǐng)域，這種非理性的聲音如果被操縱會產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果。因而，微博運(yùn)營管理者也應(yīng)建立嚴(yán)格的言論審核與把關(guān)制度，對微博上的各種信息進(jìn)行仔細(xì)甄別，并采取相應(yīng)的措施，以凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，促進(jìn)“微博問政”的健康發(fā)展。但在這一過程中，要注意處理好與保護(hù)公民言論自由的關(guān)系，不能妨礙公民言論自由的合法行使。

（三）應(yīng)建立科學(xué)的輿情評判制度

由于我國“微博問政”的民主性存在不足，代表性不夠廣泛，再加上微博上的各種信息真假難辨，且又呈井噴狀增長，這就對政府通過網(wǎng)絡(luò)平臺搜集、整合民意造成了很大困難，也對政府回應(yīng)民意、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情造成了很大挑戰(zhàn)。所以，要想在龐雜的微博信息中“去偽存真”，找到真正能夠代表民意的聲音，就需要由政務(wù)微博管理者建立科學(xué)的輿情評判制度。具體就是“由政務(wù)微博管理者對微博上的各種信息進(jìn)行分類篩選、評判，并根據(jù)不同情況采取相應(yīng)措施。其中，對于公眾的情緒化發(fā)聲及相關(guān)信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)予以理性引導(dǎo)；對于有價值的信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)及時搜集、整理，并報送政府或相關(guān)政府職能部門；對于疑似謠言的信息，政務(wù)微博管理者應(yīng)及時予以求證、查詢、反饋、辟謠”。[8]同時，要促進(jìn)政府與微博等網(wǎng)絡(luò)媒體形成良好的合作關(guān)系，重點(diǎn)是合作建立“微博問政”的辟謠機(jī)制。

在公民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題上，一旦出現(xiàn)疑似謠言，政務(wù)微博要在第一時間予以評判、給予回應(yīng)，并主動邀請權(quán)威媒體對事件真?zhèn)螌?shí)事求是地報道、評論，發(fā)布權(quán)威消息，以求“正本清源”。此外，微博運(yùn)營管理者也要建立相應(yīng)的輿情評判制度，時刻關(guān)注輿情發(fā)展的新走向、新動向，對微博上的各種信息進(jìn)行篩選和整合，形成定期的網(wǎng)絡(luò)輿情評判報告，并及時報送政府相關(guān)部門，以為政府回應(yīng)民意、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情提供基礎(chǔ)和保障。

（四）應(yīng)建立完善的績效考核制度

如上所述，目前我國許多部門開展的“微博問政”工作嚴(yán)重流于形式，有“微博”而無“問政”，有“問政”而無“實(shí)效”。之所以如此，其重要原因之一就是缺乏完善的績效考核制度，以及與之相伴隨的獎懲制度，導(dǎo)致難以有效調(diào)動各部門及其政務(wù)微博管理者的積極性。因而，為了保證“微博問政”的實(shí)效性，我們就應(yīng)建立完善的績效考核制度，制定規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的考核程序，并依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ω鞑块T及其政務(wù)微博管理者開展“微博問政”的工作績效進(jìn)行考核，“包括日常工作檢查和年終考核，以搜集、整理信息、資料和公眾評價的日常檢查為主，年終主要考核‘黨務(wù)政務(wù)微博開通、運(yùn)行、發(fā)布、管理情況‘網(wǎng)上信訪、微博問政、手機(jī)短信信件辦理等情況”[9]，全面客觀地評估其“微博問政”的實(shí)際成效，及時有效處理考核結(jié)果，并視情況對其進(jìn)行相應(yīng)的獎懲，以充分調(diào)動其積極性，發(fā)揮考核激勵的作用，使其能夠投入足夠的人力、物力、精力、時間從事“微博問政”工作，保證“微博問政”工作能夠真正落到實(shí)處。

（五）應(yīng)建立嚴(yán)格的追蹤問責(zé)制度

“微博問政”要取得實(shí)效，不僅要建立完善的績效考核制度，還要建立嚴(yán)格的追蹤問責(zé)制度。因為“微博問政”的目的不僅僅在于及時發(fā)布政務(wù)信息，回答公民詢問，保證公眾政治參與，更重要的在于將“微博問政”取得的成果予以轉(zhuǎn)化落實(shí)，實(shí)現(xiàn)“問政”與“施政”的有機(jī)統(tǒng)一。這就離不開追蹤問責(zé)制度的保障。追蹤問責(zé)制度作為一種監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種，主要就是通過“責(zé)任到部門、責(zé)任到人、責(zé)任到事”等責(zé)任約束，來監(jiān)督和規(guī)范“微博問政”成果的轉(zhuǎn)化落實(shí)活動，特別是要通過對工作不作為者或工作不力者的嚴(yán)格追蹤問責(zé)，使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保證“微博問政”實(shí)效的取得，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價值和作用。需要說明的是，追蹤問責(zé)的主要對象不是政務(wù)微博的管理者，而是負(fù)有將“微博問政”成果予以轉(zhuǎn)化、落實(shí)責(zé)任的部門，這樣有利于區(qū)別不同主體的不同責(zé)任，保證不同責(zé)任的真正落實(shí)。

[本文為河北省社會科學(xué)基金項目“微博問政法律規(guī)制問題研究”（項目編號：HB14FX044）的階段性成果]

參考文獻(xiàn)：

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[7]微博“問政”如何真正“落地”？[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-09/02/c_123660773.htm.

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[9]張學(xué)霞，鮑海波.政務(wù)微博功能屬性研究與應(yīng)用分析——以“@問政銀川”為例[J].北方民族大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2016（4）.

（伊士國為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員；李杰為河北大學(xué)國家治理法治化研究中心助理）

編校：鄭 艷