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    撤縣設(shè)區(qū):現(xiàn)狀·問題·對(duì)策

    2017-05-13 02:08:13劉志慧
    關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃設(shè)區(qū)縣域

    劉志慧

    (中共宜賓市委黨校 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所,四川 宜賓 644002)

    撤縣設(shè)區(qū):現(xiàn)狀·問題·對(duì)策

    劉志慧

    (中共宜賓市委黨校 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所,四川 宜賓 644002)

    撤縣設(shè)區(qū)是我國行政區(qū)劃調(diào)整的一種重要手段。改革開放以來,我國出現(xiàn)了大規(guī)模的撤縣設(shè)區(qū)現(xiàn)象,呈現(xiàn)出數(shù)量上升、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)、對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)等特點(diǎn)。與此同時(shí),也出現(xiàn)了假性城市化、缺乏指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、降低政府管理效率等問題,需要我們更加謹(jǐn)慎地對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)現(xiàn)象,采取科學(xué)、合理的手段和措施推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作。

    行政區(qū)劃;撤縣設(shè)區(qū);城鎮(zhèn)化;標(biāo)準(zhǔn);政府管理效率

    行政區(qū)劃調(diào)整是我國中央政府處理中央與地方關(guān)系的一種重要形式和手段,是我國政治體制的重要組成部分。經(jīng)過多年發(fā)展,我國中央、省、地級(jí)市、縣(區(qū)、縣級(jí)市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)行政體制已經(jīng)成型。但是,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程的不斷加快推進(jìn),適應(yīng)城市化發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)程也不斷加快。正是基于此,本文對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的特點(diǎn)和目前存在的問題進(jìn)行了分析,并提出了未來撤縣設(shè)區(qū)中要注意的幾個(gè)方面。

    一、省直管縣、撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市辨析

    從行政區(qū)劃調(diào)整的類型來看,既有國家層面的調(diào)整,如直轄市的設(shè)立,也有地方層面的調(diào)整,如撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市等。不同類型的行政區(qū)劃調(diào)整,都對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府管理職能產(chǎn)生深刻的影響。目前,國內(nèi)外很多學(xué)者對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整都進(jìn)行了研究,主要集中在四個(gè)方面。第一,行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市化的影響。如行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市人口、城市面積、城市化進(jìn)程的影響。第二,對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的研究。如撤縣設(shè)區(qū)中,中心城市與縣域的利益博弈和政府職能轉(zhuǎn)變的研究、對(duì)城市化進(jìn)程影響的量化分析等。第三,對(duì)撤縣設(shè)市的研究。如撤縣設(shè)市后對(duì)城市發(fā)展水平的影響。第四,對(duì)省直管縣的研究。如量化分析省直管前后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化。從總體上看,目前對(duì)撤縣設(shè)市、省直管縣等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用,多數(shù)為支持和肯定態(tài)度,但是,對(duì)撤縣設(shè)區(qū)為利弊參半。

    要準(zhǔn)確理解撤縣設(shè)區(qū),必須先區(qū)分幾個(gè)概念和模式——省直管縣、撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市。幾種模式都是我國城市發(fā)展空間和政府管理職能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方式和手段,對(duì)我國城市化發(fā)展起到了重要作用。

    (一)省直管縣

    2005年,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上提出具備條件的地方,要開展省直管縣的試點(diǎn)。這是因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)直接關(guān)系著“三農(nóng)”問題的解決,同時(shí),也是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,事關(guān)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。通過省直管縣,第一,縣域在財(cái)政收入和各類補(bǔ)助上擁有更大的財(cái)政自主權(quán),避免了“市刮縣”的現(xiàn)象。第二,減少了中間環(huán)節(jié),提高了資金使用效率,極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。

    (二)撤縣設(shè)市

    這是原縣域功能的調(diào)整。因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)更側(cè)重“三農(nóng)”,而市域更注重工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展。國家實(shí)行撤縣設(shè)市的目的,主要是希望將一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、工業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)的縣域,通過撤縣設(shè)市,賦予其更大的行政權(quán)力,更大的發(fā)展空間。同時(shí),撤縣設(shè)市后,地方在招商引資、爭取和享受優(yōu)惠政策、城市規(guī)劃建設(shè)等方面都具有積極作用。需要注意的是,撤縣設(shè)市后,新設(shè)立的縣級(jí)市行政級(jí)別并未發(fā)生變化,但是,撤縣設(shè)市有可能帶來城市人口激增,假性城鎮(zhèn)化現(xiàn)象等出現(xiàn),因此,1997年,撤縣設(shè)市被國務(wù)院叫停。

    (三)撤縣設(shè)區(qū)

    這是撤銷縣的行政編制,將其納入地級(jí)市轄區(qū)直接管理,一般是中心城市在發(fā)展到一定程度后,為了突破現(xiàn)有發(fā)展空間的制約,選擇離中心城市較近的縣域,將其納入管轄范圍。撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)因,主要是地級(jí)市為了防止縣域“省直管”后,縣里財(cái)政大權(quán)變?yōu)槭≈睂?,不?jīng)過地級(jí)市,從而削弱地級(jí)市的財(cái)力和調(diào)控能力。按照1985年《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》:“撤縣設(shè)區(qū)包括了縣(市)的撤銷和市轄區(qū)的設(shè)立,由有關(guān)地方任免政府形成方案并逐級(jí)上報(bào)國務(wù)院審批。民政部作為國務(wù)院行政區(qū)劃業(yè)務(wù)主管部門,承辦撤縣(市)設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的審核工作?!保?]根據(jù)撤縣設(shè)區(qū)后行政區(qū)域范圍的變化,我國撤縣設(shè)區(qū)主要有三種模式:第一,將縣域整體上劃為市轄區(qū)。第二,縣域部分范圍變?yōu)槭休爡^(qū)。第三,整合不同的縣域范圍后成為一個(gè)市轄區(qū)。

    二、撤縣設(shè)區(qū)的影響因素分析

    一個(gè)中心城市選擇某一個(gè)縣,通過撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整,并不是隨意的,具有一定的影響因素。從一定意義上來說,撤縣設(shè)市,更容易受到縣域的歡迎和支持。但是,撤縣設(shè)區(qū)則不然,中心城市的意愿更為強(qiáng)烈,縣域的積極性不高。因此,中心城市要順利推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作,對(duì)撤并縣域的選擇至關(guān)重要。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究,一般來說,中心城市在撤縣設(shè)區(qū)過程中主要考慮以下影響因素。

    (一)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)力

    經(jīng)濟(jì)因素直接決定著中心城市撤縣設(shè)區(qū)的產(chǎn)生。一個(gè)中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后,需要突破現(xiàn)有空間制約,在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置,從而產(chǎn)生撤縣設(shè)區(qū)的想法。同時(shí),也只有中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,才能夠?qū)崿F(xiàn)在撤縣設(shè)區(qū)后有更充足的財(cái)力和物力對(duì)原縣域進(jìn)行反哺,才能保證撤縣設(shè)區(qū)過程的順利推進(jìn)。

    另一方面,如果中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,實(shí)力不強(qiáng),原縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),出現(xiàn)“弱市強(qiáng)縣”的狀況,則撤縣設(shè)區(qū)工作容易受到影響。以浙江省湖州市長興縣為例,2013年,湖州市提出擬將長興市撤縣設(shè)區(qū),并承諾名字不變、區(qū)域范圍不變、財(cái)政體制不變、縣級(jí)管理權(quán)限不變、縣級(jí)管理體制不變的“五不變”的政策,最大限度地保護(hù)長興縣的利益。但是,由于長興縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),在撤縣設(shè)區(qū)后面臨財(cái)政收入減少、規(guī)劃權(quán)和審批權(quán)上交等問題,遭到了長興縣四大班子和群眾的集體反對(duì),最后湖州市“暫緩撤縣”。這說明,撤縣設(shè)區(qū)要求中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。

    (二)地理因素

    地理因素是影響中心城市對(duì)撤縣設(shè)區(qū)縣域選擇的重要因素。一般來說,中心城市會(huì)選擇離中心城區(qū)較近,能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對(duì)接的縣域。第一,地域較近,便于撤縣設(shè)區(qū)后中心城市與縣域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一提供公共服務(wù)等。第二,地域相近,群眾文化認(rèn)同感較強(qiáng),容易產(chǎn)生文化共鳴,減少了撤縣設(shè)區(qū)的阻力。

    (三)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

    一般來說,縣域非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到20%左右,才會(huì)更有可能成為中心城市撤縣設(shè)區(qū)的選擇。中心城市選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對(duì)較好的縣域,主要是避免縣域農(nóng)業(yè)人口太多,撤縣設(shè)區(qū)后,可能對(duì)中心城市產(chǎn)生制約和影響。同時(shí),城鎮(zhèn)化水平較高,意味著縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng),能夠?yàn)橹行某鞘邪l(fā)展起到促進(jìn)作用。

    三、近年來我國撤縣設(shè)區(qū)的特點(diǎn)

    撤縣設(shè)區(qū)在我國由來已久,一般以1960年國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷沈陽縣設(shè)立沈陽新城子區(qū)為起點(diǎn)。但是,我國大規(guī)模的撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在改革開放以后。按照張藝爍在《撤縣設(shè)區(qū)的歷史與現(xiàn)狀分析》的表述,改革開放后我國撤縣設(shè)區(qū)大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期:“第一,1978—1996年,呈現(xiàn)平穩(wěn)增長趨勢。第二,1997—2002年,呈現(xiàn)井噴狀態(tài)。第三,2003—2009年,呈現(xiàn)減少狀態(tài)。第四,2010年至今,撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量緩慢增加?!保?]為了更好地分析和論證,我們統(tǒng)計(jì)了2000年到2015年全國各省市的市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣的變化情況。其中,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來源于中國行政區(qū)劃網(wǎng)和中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以大致看出我國,從2000年到2015年,全國撤縣設(shè)區(qū)大致有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

    (一)數(shù)量上呈現(xiàn)緩慢上升狀態(tài)

    從圖中可以看出,2000年以后,全國縣的數(shù)量不斷減少,從2000年的1621個(gè)減少到了2015年的1513個(gè),而全國市轄區(qū)的數(shù)量從2000年的781個(gè)增加到2015年的920個(gè),總體上呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢。究其原因,第一,由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn),各地為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,通過撤縣設(shè)區(qū)突破建設(shè)用地限制,擴(kuò)大發(fā)展空間。第二,由于1997年國家叫停了撤縣設(shè)市,各地將行政區(qū)劃的調(diào)整轉(zhuǎn)移到了撤縣設(shè)區(qū)上。但是,大量的撤縣設(shè)區(qū)也帶來了一系列弊端,于是,國家逐步加強(qiáng)了對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的管理,收緊了撤縣設(shè)區(qū)的審批。

    (二)地域分布受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響

    表1:2000-2015年我國撤縣設(shè)區(qū)情況變化表(單位:個(gè))

    2000年到2015年,從我國東部、中部、西部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后市轄區(qū)數(shù)量的變化看:第一,我國東部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量最高,中部居中,西部最少。這從一個(gè)側(cè)面說明了我國撤縣設(shè)區(qū)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有很大的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越高,撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量越多。第二,從撤縣設(shè)區(qū)的變化情況看:東部、中部、西部撤縣設(shè)區(qū)的變化率分別為18.46%、4.9%和38.24%,西部地區(qū)變化最大。這種現(xiàn)象可以從其動(dòng)因分析。高琳將撤縣設(shè)區(qū)分為“主動(dòng)適應(yīng)型和被動(dòng)調(diào)整型?!保?]從實(shí)際看,東部地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)更多的是主動(dòng)適應(yīng)型,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高,區(qū)域之間聯(lián)系十分密切,對(duì)空間拓展的愿望也更加迫切,因此,撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量較多。而西部地區(qū)除了少數(shù)大城市外,其他地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)更多的呈現(xiàn)被動(dòng)適應(yīng)型特點(diǎn),一是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低,對(duì)土地財(cái)政的依賴性較大,希望通過空間的拓展來提高財(cái)政收入。二是有很大一部分是中心城市盲目跟風(fēng),單純依靠轄區(qū)范圍的擴(kuò)大來提高自身的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。

    (三)直轄市較地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)的意愿較強(qiáng)烈

    從2000年到2015年全國各省市撤縣設(shè)區(qū)的情況來看,直轄市的撤縣設(shè)區(qū)意愿更加強(qiáng)烈。相反,普通地級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)的意愿則相對(duì)較低。全國四個(gè)直轄市,北京市在2015年完成全部縣的撤縣設(shè)區(qū),天津市和上海市在2016年正式進(jìn)入“無縣時(shí)代”,目前,僅有直轄市重慶還有縣。同時(shí),從四個(gè)直轄市撤縣設(shè)區(qū)的變化率與其他普通地級(jí)市的變化率相比看,從2000年到2015年,直轄市的市轄區(qū)數(shù)量增加率為21.05%,而其他普通地級(jí)市的市轄區(qū)數(shù)量增加率為17.54%;直轄市的縣域減少率為50%,而普通地級(jí)市縣域的減少率為5.73%。這也從側(cè)面佐證了第二個(gè)觀點(diǎn)。直轄市由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,城鎮(zhèn)化水平進(jìn)展較快,對(duì)城市空間拓展和統(tǒng)一規(guī)劃管理的意愿更加強(qiáng)烈,因此表現(xiàn)為撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量較多。

    (四)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用明顯

    從撤縣設(shè)區(qū)與城鎮(zhèn)化二者之間的關(guān)系看,城鎮(zhèn)化既是撤縣設(shè)區(qū)的重要原因和目的之一,也是撤縣設(shè)區(qū)的結(jié)果。從我國撤縣設(shè)區(qū)的原因看,主要是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,需要在城市空間上進(jìn)一步拓展、社會(huì)管理上進(jìn)一步加強(qiáng),從而對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

    從實(shí)際效果來看:絕大多數(shù)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展都起到了積極作用。從城鎮(zhèn)化率變化看,我國城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%提高到2015年的56.1%,增長率高達(dá)54.9%,其中撤縣設(shè)區(qū)的作用功不可沒。撤縣設(shè)區(qū)能夠直接提高城鎮(zhèn)人口的比率,擴(kuò)大城鎮(zhèn)范圍和比率,同時(shí),也便于中心城市突破空間制約,在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供公共服務(wù)的覆蓋率,對(duì)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有極大的促進(jìn)作用。

    四、撤縣設(shè)區(qū)中存在的問題

    撤縣設(shè)區(qū)對(duì)中心城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有非常重要的作用,這得到了我國多數(shù)專家和學(xué)者的認(rèn)同。但是,我們也要避免盲目的撤縣設(shè)區(qū),要認(rèn)真分析和判斷撤縣設(shè)區(qū)可能產(chǎn)生的問題,正確處理中心城市和縣域之間的利益關(guān)系,從而真正實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的初衷。

    (一)撤縣設(shè)區(qū)可能產(chǎn)生假性城鎮(zhèn)化現(xiàn)象

    從國家采取撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的初衷看,國務(wù)院在批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū)中主要考慮幾種影響因素:“第一,根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家規(guī)劃來調(diào)整一些具有戰(zhàn)略地位的城市。第二,解決實(shí)際發(fā)展過程中中心城市與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理的問題。第三,同步撤并一些規(guī)模較小的市轄區(qū)?!保?]但是,在具體實(shí)施和操作中,各級(jí)政府更多的是從地方利益的角度考慮。

    根據(jù)現(xiàn)有對(duì)撤縣設(shè)區(qū)文獻(xiàn)的研究,可以大致歸納出中心城市撤縣設(shè)區(qū)的出發(fā)點(diǎn)和原因主要有三種:第一,滿足中心城市發(fā)展的實(shí)際需要。主要是一些中心城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,受制于發(fā)展空間的制約,需要將現(xiàn)有的空間擴(kuò)大,以滿足城市的進(jìn)一步擴(kuò)張。這種撤縣設(shè)區(qū),更多的出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸大中心城市,也是符合實(shí)際的撤縣設(shè)區(qū),能夠緩解城鎮(zhèn)化過程中中心城市發(fā)展空間不足、資源緊張等問題,同時(shí),也便于中心城市能夠從整體上考慮招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等,是符合國家的總體精神和要求的。第二,地方政府追求土地財(cái)政。撤縣設(shè)區(qū)后,原縣域的農(nóng)村土地會(huì)納入城鎮(zhèn)化規(guī)劃區(qū)范圍,原有的集體用地成為國有建設(shè)用地,土地性質(zhì)改變,中心城市通過出讓土地可以獲得大量的財(cái)政收入。第三,為了降低“省直管縣”對(duì)中心城市財(cái)政的影響。為了提高縣域自主發(fā)展的積極性和主動(dòng)性,財(cái)政部指出在2012年底以前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直管縣的財(cái)政改革。中心城市為了避免“省直管縣”后中心城市財(cái)政收入的下降,擴(kuò)大了撤縣設(shè)區(qū)的步伐。

    除去第一種原因,中心城市為擴(kuò)大土地財(cái)政和提高財(cái)政收入的撤縣設(shè)區(qū)行為,容易導(dǎo)致“假性城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。撤縣設(shè)區(qū)后,第一,原縣域仍以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展模式為主,而中心城市則以工業(yè)、城市、城鎮(zhèn)居民模式為主。如果中心城市處理不好撤縣設(shè)區(qū)后中心城市與原縣域的融合問題,容易導(dǎo)致對(duì)“三農(nóng)”問題的忽視,形成新的工農(nóng)剪刀差。第二,原縣域劃入中心城市直接管理,原縣域自助發(fā)展能力受到削弱,中心城市的管理難度增大。如果中心城市不能夠很好地應(yīng)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)后大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市帶來的社保、就業(yè)、城市管理等問題,則容易誘發(fā)新的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素。

    (二)撤縣設(shè)區(qū)缺少完善的程序和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)

    從撤縣設(shè)區(qū)的程序看,主要是地方提出經(jīng)省政府同意后,遞交國務(wù)院和財(cái)政部批準(zhǔn)同意。關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),目前依據(jù)的主要是國務(wù)院1993年轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》,但是,主要是對(duì)地級(jí)市和縣級(jí)市的設(shè)立提出了標(biāo)準(zhǔn)。后來,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,2014年,民政部出臺(tái)了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿),從中心城市人口,縣域非農(nóng)業(yè)人口、二三產(chǎn)比重、生產(chǎn)總值和財(cái)政收入等方面進(jìn)行了規(guī)定。但按照南京大學(xué)法學(xué)院教授肖澤晟的說法:“現(xiàn)有撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)條件都非常原則?!保?]

    1.現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)未對(duì)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)定?!妒休爡^(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)中心城市的總?cè)丝趤韺?duì)其可設(shè)置的市轄區(qū)進(jìn)行規(guī)定,但是,沒有考慮中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力。按照前面的分析,我們可以看出,除了中心城市對(duì)縣域的選擇外,中心城市自身也必須具備帶動(dòng)縣域發(fā)展的能力和水平。單凱、占張明在《“省直管縣”政策下地級(jí)市“撤縣設(shè)區(qū)”行為研究》中指出,撤縣設(shè)區(qū)中存在“弱市弱縣”“強(qiáng)市弱縣”“弱市強(qiáng)縣”“強(qiáng)市強(qiáng)縣”四種類型,這就是根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分的。其中“弱市弱縣”可能產(chǎn)生弱市更弱、弱縣更弱的問題?!叭跏袕?qiáng)縣”在實(shí)際操作過程中,多數(shù)容易出現(xiàn)縣市之間的利益博弈,而產(chǎn)生歷史遺留問題。同時(shí),在設(shè)置經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí),應(yīng)統(tǒng)籌考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的差別,對(duì)東部、中部、西部有不同的體現(xiàn)。

    2.現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)過于原則,沒有形成量化的指標(biāo)體系。雖然現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)包含了部分量化指標(biāo),但是,沒有形成完整的指標(biāo)體系,過于原則,不能具體指導(dǎo)地方在推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)過程中的實(shí)際工作。

    (三)可能降低政府的管理效率

    1.中心城市要深入研究如何轉(zhuǎn)換和利用原縣域的自主運(yùn)行優(yōu)勢問題。原縣域作為單獨(dú)的一級(jí)行政單元,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等方面具有更大的自主權(quán),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共服務(wù)等方面具有很大的積極性。但是,撤縣設(shè)區(qū)后,權(quán)力集中在中心城市。中心城市會(huì)在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配置等,從而可能降低管理效率,導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)后原縣域的發(fā)展水平降低。

    從利益博弈的角度看:撤縣設(shè)區(qū)行為更受中心城市歡迎,中心城市在這一過程中受益更大。“撤縣設(shè)區(qū)后管理體制轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)不僅在于要逐步突破原縣體制運(yùn)行的路徑依賴,更在于要逐步轉(zhuǎn)化原縣體制架構(gòu)的自主權(quán)力。”[6]

    此外,一般撤縣設(shè)區(qū)后,為了保證區(qū)劃調(diào)整的平穩(wěn)和順利過渡,都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)延續(xù)原有的政策。然而,由于縣域從行政管理上已經(jīng)隸屬中心城市,但政策卻沿用原有的縣域政策,導(dǎo)致行政管理與政策執(zhí)行的不一致,容易產(chǎn)生政策執(zhí)行的“空窗期”。

    2.要注意避免原縣域產(chǎn)生制度“惰性”。撤縣設(shè)區(qū)從本質(zhì)上說是一種集權(quán)行為,是中心城市將縣域權(quán)力集中到自身管理的一種行政區(qū)劃調(diào)整手段。“這種集權(quán)行為可能減少原縣域經(jīng)濟(jì)單元的能動(dòng)發(fā)展,使得縣域增強(qiáng)對(duì)行政力量的依賴,從而可能產(chǎn)生制度‘惰性’?!保?]撤縣設(shè)區(qū)前,縣域作為一級(jí)行政單元和行政區(qū)劃,尤其完整的管理體制和制度,主要為提高當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為己任。但是,撤縣設(shè)區(qū)后,原縣域成為中心城市的管理范圍,其規(guī)劃、審批、行政管理等權(quán)力都隸屬于中心城市,縣域失去單獨(dú)決策的權(quán)利。在新的制度環(huán)境下,失去決策權(quán)的縣域會(huì)失去自主發(fā)展的積極性,產(chǎn)生對(duì)中心城市的依賴,希望中心城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、財(cái)政投入等方面加大投入和支持力度,失去原有的制度創(chuàng)新的積極性。

    五、采取更加科學(xué)合理的方式推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作

    (一)采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)

    撤縣設(shè)區(qū)對(duì)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有非常重要的意義,但是,我們也要看到,在部分城市,撤縣設(shè)區(qū)成為地方政府盲目擴(kuò)大城市范圍、提高城鎮(zhèn)化率的一種手段,甚至成為地方政府增加財(cái)政收入的重要來源。且部分城市是為了避免“省直管縣”政策下自身財(cái)政來源的減少而采取的應(yīng)對(duì)之策,難免盲目沖動(dòng)。民政部部長李立國曾經(jīng)指出:“不是所有的縣,也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)”。羅震東認(rèn)為:“撤縣設(shè)區(qū)將逐漸變得謹(jǐn)慎和有限?!保?]所以,國家和地方應(yīng)該采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待撤縣設(shè)區(qū)。

    1.更加尊重市場的主導(dǎo)作用。撤縣設(shè)區(qū)是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然選擇,也是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的階段性特征。但是,目前,我國多數(shù)的撤縣設(shè)區(qū)都是行政手段和行政行為下的撤并,在一定程度上不符合市場作用的結(jié)果。隨著國家《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái),國家應(yīng)該更加注重尊重市場作用的發(fā)揮,根據(jù)中心城市發(fā)展的程度來審批各地撤縣設(shè)區(qū)。

    2.更加尊重縣一級(jí)的意愿和主觀能動(dòng)性。撤縣設(shè)區(qū),更多的是中心城市的行為選擇。在利益博弈中,中心城市獲利更多。但是,應(yīng)該更加尊重縣一級(jí)的意愿,統(tǒng)籌考慮縣域人口密度、非農(nóng)人口比重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等,同時(shí),要統(tǒng)籌考慮縣域政府和群眾對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的態(tài)度和看法,變被動(dòng)適應(yīng)為主動(dòng)調(diào)整,減少撤縣設(shè)區(qū)的成本,提高效率。

    (二)構(gòu)建更加細(xì)化的指標(biāo)體系和考核程序

    雖然國家根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》,為各地撤縣設(shè)區(qū)提供了指導(dǎo),但是,從實(shí)際中看,仍有兩個(gè)方面需要進(jìn)一步完善。

    1.完善考核指標(biāo)體系。撤縣設(shè)區(qū),是行政區(qū)劃的調(diào)整,涉及到各方利益,必須認(rèn)真考量?,F(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)過于單一,容易導(dǎo)致地方為了滿足撤縣設(shè)區(qū)的條件而出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假行為。為此,國家有關(guān)部門應(yīng)設(shè)置更加完整、更加完善的指標(biāo)體系。在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中,應(yīng)選擇最能夠反應(yīng)中心城市城市化發(fā)展水平與城市化發(fā)展空間關(guān)系、縣域城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、中心城市與縣域空間影響力等指標(biāo),從而更加客觀公正地評(píng)價(jià)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。同時(shí),應(yīng)該照顧不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異,不能一刀切。

    2.制定更加嚴(yán)格規(guī)范的審核程序。目前,撤縣設(shè)區(qū)的審批基本上是由各地民政部門負(fù)責(zé),并逐級(jí)上報(bào)國務(wù)院審批。為了規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)工作,在現(xiàn)有的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》上,應(yīng)該增加社會(huì)公眾參與、中央實(shí)地考察、撤縣設(shè)區(qū)后反饋機(jī)制等內(nèi)容,從而使撤縣設(shè)區(qū)有進(jìn)有退,真正成為解決我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種問題的有效途徑和手段。

    (三)構(gòu)建合作型市縣關(guān)系

    撤縣設(shè)區(qū)后,原有的中心城市和縣域的行政隸屬關(guān)系發(fā)生改變,縣域成為中心城市的市轄區(qū),受中心城市管理,這也是多數(shù)縣域不愿意撤縣設(shè)區(qū)的重要原因。目前,我國自上而下的管理體制,撤縣設(shè)區(qū)后,導(dǎo)致中心城市在財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)等方面對(duì)縣域主要是管理,從而有可能損害縣域利益。要改變這種狀況,必須按照現(xiàn)代公共管理理念,變行政管理上的關(guān)系為合作型市縣關(guān)系,謀求中心城市與縣域的雙贏。對(duì)此,第一,中心城市必須有大局觀念。在撤縣設(shè)區(qū)后,從更大的范圍內(nèi)對(duì)整個(gè)中心城市進(jìn)行整體規(guī)劃,制定有利于中心城市和原縣域共同發(fā)展的政策。第二,政府應(yīng)更加著眼于提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其他應(yīng)該交由市場來完成。通過市場對(duì)資源的有效配置,實(shí)現(xiàn)原縣域與中心城市的共同發(fā)展,而不是中心城市的行政干預(yù)。

    [1]謝滌湘,文吉,魏清泉.“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展[J].城市規(guī)劃匯刊,2004(04).

    [2]羅震東.中國當(dāng)前的行政區(qū)劃改革及其機(jī)制[J].城市規(guī)劃,2005(08).

    [3]林拓,申立.我國城鄉(xiāng)區(qū)縣重組:風(fēng)險(xiǎn)及其超越[J].中國行政管理 ,2012(11).

    [4]張蕾.撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)劃兼并效應(yīng)再思考--以鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)為例[J].城市問題,2007(01).

    [5]徐雋.撤縣設(shè)區(qū),需要冷思考[N].人民日?qǐng)?bào),2015-10-14.

    [6]張藝爍.撤縣設(shè)區(qū)的歷史和現(xiàn)狀分析[J].法制與社會(huì),2016(08).

    [7]魏衡,魏清泉,曹天艷等.城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的類型、問題與發(fā)展[J].人文地理,2009(06).

    [8]高祥榮.撤縣(市)設(shè)區(qū)過程中的政府職能關(guān)系研究—以浙江省為例[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015(06).

    [9]國務(wù)院.關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定[Z].1985-01-05.

    [10]高琳.快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“撤縣設(shè)區(qū)”:主動(dòng)適應(yīng)與被動(dòng)調(diào)整[J].2011(04).

    責(zé)任編輯:萬泳延

    F291.1

    A

    1671-2994(2017)02-0164-05

    2016-11-09

    劉志慧(1983-),女,山西太谷人,中共宜賓市委黨校經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展研究所講師。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)理論,縣域經(jīng)濟(jì)。

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