淺析事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)

李丹鳳

【摘 要】事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著承上啟下的重要作用，在眾多領(lǐng)域的發(fā)展均離不開(kāi)事業(yè)單位的間接或直接參與。同時(shí)，事業(yè)單位也是國(guó)家形象的代表，肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任和監(jiān)督管理職能。在事業(yè)單位內(nèi)部管理過(guò)程中，全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制是保證單位高效發(fā)展的必要途徑。本文基于以上背景，從事業(yè)單位預(yù)算管理與內(nèi)控建設(shè)的意義分析入手，并結(jié)合相關(guān)現(xiàn)狀和問(wèn)題逐步提出了加強(qiáng)預(yù)算管理水平，提高內(nèi)控建設(shè)力度的措施，希望能為相關(guān)單位提供借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；內(nèi)部控制建設(shè)

預(yù)算管理是內(nèi)部控制的主要措施之一，在事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)施全面預(yù)算管理有利于引導(dǎo)財(cái)政資金的正確流向，提高資金的使用效益，有利于促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。但目前事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)方面仍然存在諸多問(wèn)題，如全員預(yù)算不足，缺乏預(yù)算監(jiān)督考核等，因此事業(yè)單位需面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，采取積極措施加強(qiáng)全面預(yù)算管理和內(nèi)控制度建設(shè)。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)涵和意義

1.內(nèi)涵

（1）全面預(yù)算管理是指事業(yè)單位在對(duì)內(nèi)外多因素進(jìn)行綜合考慮后，以全局戰(zhàn)略角度出發(fā)對(duì)單位某一期間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的統(tǒng)籌規(guī)劃，包括事前、事中、事后預(yù)算，可實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)資源與非財(cái)務(wù)資源的有效控制與合理分配，促進(jìn)單位在某一時(shí)間段內(nèi)能早日完成目標(biāo)，并對(duì)未來(lái)時(shí)期單位的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)。

（2）內(nèi)部控制是指為了確保事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息和資產(chǎn)的完整準(zhǔn)確，保證國(guó)家政策方針貫徹落實(shí)，從而在單位內(nèi)部采取的自我控制、約束、評(píng)價(jià)、調(diào)整的一系列手段。內(nèi)部控制以全面預(yù)算為主要手段，通過(guò)全面預(yù)算提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。

2.意義

（1）可協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)層確定事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)

事業(yè)單位通過(guò)全面預(yù)算管理和內(nèi)控建設(shè)，可從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)發(fā)展方案進(jìn)行設(shè)計(jì)，以國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況為導(dǎo)向，建立發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提升事業(yè)單位管理水平，保證穩(wěn)定發(fā)展。

（2）能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

全面預(yù)算和內(nèi)控建設(shè)是針對(duì)事業(yè)單位所有人員，可將單位內(nèi)部各項(xiàng)工作進(jìn)行整合，并通過(guò)統(tǒng)一管理規(guī)劃，將單位遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)細(xì)化分解為各階段的短期小目標(biāo)，下達(dá)到各部門后通過(guò)相互協(xié)調(diào)、分工合作，能明確每位工作人員的責(zé)任，充分利用好單位內(nèi)部的優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的目的。

（3）促進(jìn)單位管理水平的提升

全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制為事業(yè)單位日常管理活動(dòng)提供了重要憑據(jù)，通過(guò)建立預(yù)算管理目標(biāo)能讓單位各部門按照目標(biāo)來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)管理活動(dòng)，且在內(nèi)控制度下能對(duì)預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，有助于大幅度提升事業(yè)單位管理水平。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀問(wèn)題

1.缺乏科學(xué)合理的預(yù)算編制和考評(píng)方法

部分事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)仍然采用傳統(tǒng)的單一方法，對(duì)預(yù)算管理水平產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致預(yù)算管理難以有效應(yīng)對(duì)后期外部環(huán)境的變化，若外部條件與預(yù)算編制質(zhì)檢產(chǎn)生較大的差距，固定預(yù)算也就失去了作為日常管控與業(yè)績(jī)考核依據(jù)的重要作用。此外，不少事業(yè)單位在預(yù)算考評(píng)上存在諸多問(wèn)題，例如缺乏應(yīng)有的剛性指標(biāo)，考核力度低，缺乏考評(píng)的動(dòng)態(tài)管理等，不僅無(wú)法提高全面預(yù)算管理的權(quán)威性，而且會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理的約束監(jiān)督效能被削弱。

2.全面預(yù)算管理執(zhí)行效率不足

全面預(yù)算執(zhí)行效果的優(yōu)劣對(duì)管理成敗有直接影響，在事業(yè)單位實(shí)際管理過(guò)程中通常會(huì)出現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)分解不徹底、事前/事中預(yù)算控制不夠完善、對(duì)整體預(yù)算目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確把握的問(wèn)題，盡管很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)總預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行了分解細(xì)化，但針對(duì)分解后的預(yù)算管理小目標(biāo)缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)說(shuō)明與工作指引，導(dǎo)致實(shí)際活動(dòng)與具體預(yù)算指標(biāo)任務(wù)之間缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致單位基層人員和各個(gè)部門無(wú)法準(zhǔn)確把握全面預(yù)算子目標(biāo)，從而影響到單位日常工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.內(nèi)控制度不健全

（1）記賬憑證填制。有的事業(yè)單位對(duì)不同業(yè)務(wù)沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)區(qū)分，導(dǎo)致一張記賬憑證上混合多種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)賬面，且未對(duì)原始憑證張數(shù)進(jìn)行明確標(biāo)注，不同業(yè)務(wù)由一個(gè)管理人員來(lái)負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致貪污違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

（2）票據(jù)管理。事業(yè)單位票據(jù)管理混亂的主要原因在于票據(jù)的來(lái)源復(fù)雜，不僅有財(cái)政部門票據(jù)，也有自印、自購(gòu)票據(jù)，且單位所使用的票據(jù)主要用于非稅收入的收取，給票據(jù)管理帶來(lái)難度，容易導(dǎo)致票據(jù)監(jiān)督出現(xiàn)漏洞，損害單位甚至國(guó)家利益。

（3）會(huì)計(jì)核算。事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算普遍存在失真現(xiàn)象，例如沒(méi)有對(duì)專項(xiàng)撥款和正常經(jīng)費(fèi)進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致二者使用界限和資金去向模糊，有些事業(yè)單位甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的?？钐摿鞋F(xiàn)象，最終導(dǎo)致年終結(jié)余虛增或虛減，不僅給單位和個(gè)人用賬帶來(lái)諸多不變，而且會(huì)影響到單位信用體系的建設(shè)。

（4）財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督體系不完善。我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)控法律監(jiān)督機(jī)制存在一定的盲區(qū)和漏洞，部門與部門之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制不夠完善，且外部監(jiān)督機(jī)制通常受單位自身經(jīng)濟(jì)效益和保護(hù)主義的影響，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致內(nèi)部違規(guī)問(wèn)題。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策

1.綜合考慮單位各方面因素，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

預(yù)算編審小組需結(jié)合單位上年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)各方面因素進(jìn)行綜合考慮后制定單位、部門的年度總體目標(biāo)。首先需對(duì)單位各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行全面清查登記，在摸清“家底”的基礎(chǔ)上保證賬實(shí)相符、賬賬相符；其次，編制收入預(yù)算，并明確具體收入項(xiàng)目、征收標(biāo)準(zhǔn)以及征收科室和負(fù)責(zé)人，再對(duì)單位收入預(yù)算進(jìn)行審核匯總，努力將通過(guò)挖掘單位工作人員潛力，盡可能實(shí)現(xiàn)的收入納入到預(yù)算當(dāng)中；最后，在以收定支、收支平衡、核準(zhǔn)結(jié)余的原則下編制支出預(yù)算，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、任務(wù)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)幾大方面，在編制時(shí)需充分考慮到單位現(xiàn)有人力物力財(cái)力的利用，講究?jī)?yōu)化配置，按照效率最優(yōu)的算法編制支出預(yù)算。

2.完善預(yù)算管理體系，提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行力

（1）事前管理。將預(yù)算編制的單位年度總目標(biāo)進(jìn)行分解，根據(jù)資源實(shí)際情況進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，例如在支出預(yù)算的人員經(jīng)費(fèi)方面，可分兩部分進(jìn)行分配，一部分按照社保部門核定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，另一部分按照單位人員經(jīng)費(fèi)和人事部門核定的人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，對(duì)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解，層層落實(shí)到單位具體部門和個(gè)人，不得出現(xiàn)未落實(shí)的預(yù)算，并根據(jù)責(zé)、權(quán)、利三者結(jié)合原則和可變即可控的原則，對(duì)各職能部門與個(gè)人在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行合理確定。

（2）事中管理。在預(yù)算管理方案執(zhí)行期間若外界因素發(fā)生變化，需以靈活性原則及時(shí)調(diào)整預(yù)算目標(biāo)，從而及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確的反映預(yù)算執(zhí)行情況，例如出現(xiàn)財(cái)政撥款與專項(xiàng)工程項(xiàng)目資金重復(fù)或遺漏，但單位又暫時(shí)缺乏資金時(shí)，可結(jié)合預(yù)算內(nèi)撥款情況，按月從預(yù)算外資金財(cái)政專戶撥入到單位支出戶，并在月報(bào)表中做好用款計(jì)劃標(biāo)記。

（3）事后管理。在年度預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行完畢后及時(shí)對(duì)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和不足進(jìn)行總結(jié)，并展開(kāi)討論，不斷完善和創(chuàng)新，為下一年度的全面預(yù)算管控積累經(jīng)驗(yàn)。

3.強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

（1）由單位領(lǐng)導(dǎo)層、監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定完善的內(nèi)控措施，對(duì)各部門的工作人員進(jìn)行約束，并在各部門分設(shè)預(yù)算管理小組以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理問(wèn)題，例如在部門記賬和收款，不同業(yè)務(wù)由不同工作人員負(fù)責(zé)，并對(duì)各類票據(jù)進(jìn)行分門別類，杜絕單位因管理漏洞導(dǎo)致的貪污違規(guī)行為。

（2）完善和加強(qiáng)內(nèi)控制度制度的執(zhí)行力度。每個(gè)業(yè)務(wù)流程執(zhí)行嚴(yán)格按照內(nèi)控制度的規(guī)定執(zhí)行。落實(shí)崗位責(zé)任人，對(duì)采購(gòu)環(huán)節(jié)和資金支付使用環(huán)節(jié)，嚴(yán)格履行單位采購(gòu)申購(gòu)制度，申購(gòu)人和采購(gòu)人相分離，采購(gòu)人和驗(yàn)收人相分離等；執(zhí)行按照財(cái)政要求采購(gòu)流程方式進(jìn)行采購(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)資金使用權(quán)限審批制度，對(duì)“三重一大”事項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行集體決策的制度等等，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度。

（3）加強(qiáng)單位預(yù)算監(jiān)督。由財(cái)政部門、審計(jì)部門以及單位自身三者互相配合，共同構(gòu)建整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制，從預(yù)算編制工作直到預(yù)算執(zhí)行結(jié)束，始終履行監(jiān)督職能，并對(duì)整個(gè)預(yù)算過(guò)程的實(shí)際績(jī)效情況進(jìn)行深入考核，消除內(nèi)部控制中的盲區(qū)和保護(hù)主義，保證各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)得到有效落實(shí)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上，事業(yè)單位全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制建設(shè)的具體實(shí)施途徑，且二者相互促進(jìn)，相輔相成，因此在進(jìn)行全面預(yù)算管理時(shí)，需從單位長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，對(duì)內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行充分考慮后編制預(yù)算目標(biāo)，合理分配優(yōu)質(zhì)資源，并通過(guò)完善預(yù)算管理體系提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行力，通過(guò)一系列的措施來(lái)提升內(nèi)部控制的成效，從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展。

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