國際航空碳排放機制探析

郝志新

[關(guān)鍵詞]國際航空碳排放國際民航組織碳排放交易機制

國際民航組織第39屆大會氣候談判取得了積極成果，2016年10月6日在加拿大蒙特利爾通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明—全球市場措施機制》兩份重要文件，形成了第一個全球性行業(yè)減排市場機制。

1 國際航空碳排放機制的由來

在應對全球氣候變暖問題的談判中，1992年在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上形成了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，于1994年3月21日生效。該公約是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約，它要求發(fā)達國家應限制溫室氣體排放并向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持。1997年12月，第三次框架公約締約方在日本東京通過了《京都議定書》確定了“共同但有區(qū)別的責任”原則，第一次明確了發(fā)達國家的強制性國家減排法律責任，但國際航空碳排放卻被明確排除在外。對于一國領(lǐng)土之內(nèi)的二氧化碳排放量處于主權(quán)國家管控之下是合理和適當?shù)?，但是當國際航空碳排放分布不同國家領(lǐng)空或位于公海上空時如何分配碳排放配額是一個難題，國際航空碳排放不能受《框架公約》和《議定書》的有效約束，而2016年11月4日生效的《巴黎協(xié)定》也未能對此作出規(guī)定，故國際航空碳排放問題一直游離在氣候變化的法律框架之外。

2 ICAO在國際航空碳排放機制上的新進展

2016年10月6日，ICAO第39屆大會氣候變化談判通過了兩份重要文件，旨在通過從2021年-2035年分階段實施“國際航空碳抵消和碳減排計劃”（CORSIA），2023年之前為試行階段，2024-2026年為第一階段，2027-2035年為第二階段。試驗期和第一階段各國自愿參與，發(fā)達國家率先參與；第二階段為國際航空活動全球占比高于0.5%以上的國家或國際航空活動全球累計占比90%以上的國家參與，但是有些最不發(fā)達國家（LDCs）、小島嶼國家（SIDs）、內(nèi)陸發(fā)展中國家（LLDCs）和國際航空很少的國家不在此列。根據(jù)行業(yè)平均增速分擔抵消責任，2030年后適當增加根據(jù)個體增速分擔責任的比例，總體上體現(xiàn)了發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責任。決議還強調(diào)要為各國特別是發(fā)展中國家參與該機制提供援助，并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。

3 國際航空碳抵消和減排計劃分析

國際航空碳排放機制要求每減少排放一噸的二氧化碳，就可以獲得一個抵消信用額并且這些抵消信用額是可以買賣交易的。根據(jù)A39號決議，自2020年后各航空公司國際航線碳排放的所有增量部分將需要通過從行業(yè)外購買配額的方式來抵消，以實現(xiàn)航空領(lǐng)域“碳中性”。CORSIA將分為三個階段實施，第一階段為自愿參與，發(fā)達國家率先參與階段；第二階段為強制參與階段，以國際航空運輸周轉(zhuǎn)量份額比重來確定參與國家。對于民航業(yè)增長迅速的發(fā)展中國家可能會承擔一大筆購買配額費用，加重航空業(yè)新興國家的負擔。但其根據(jù)行業(yè)平均增速分配抵消責任并強調(diào)對發(fā)展中國家參與該計劃提供援助也在一定程度上體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的原則”。CORSIA僅適用于兩個參與國之間航線上的所有航空公司，如果兩國中僅有一國加入了CORSIA，那么往來航線上的所有國際航班將豁免抵消要求，有利于避免航空市場競爭的扭曲，實現(xiàn)航空業(yè)公平競爭。

4 中國應對CORSIA的建議

4.1 持續(xù)加強航空節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)

國際民航組織和國際航協(xié)設(shè)定了2020年“碳中性”的減排目標，并提出通過飛機更新?lián)Q代、空管運行技術(shù)、碳市場、可再生燃油等四大舉措降低碳排放。目前航空減排潛力主要體現(xiàn)在生物航油的全生命周期減排上，德國漢莎航空公司已經(jīng)在國內(nèi)的一條航線上使用了生物質(zhì)燃料，中國應加強國際合作，持續(xù)關(guān)注航空生物燃料的研究和商用情況。

4.2 響應國際航空碳排放市場機制

早在2013年上海就將航空減排納入了碳交易，但是這難免造成國內(nèi)航空領(lǐng)域的不公平競爭。中國應該加強在航空領(lǐng)域碳減排標準的設(shè)立，比如以航空公司運輸量或者碳排放量為衡量標準將符合標準的企業(yè)納入強制性碳抵消行列，其他的企業(yè)可以自愿參與碳減排計劃，為達標企業(yè)或者自愿參與的企業(yè)實施一定的獎勵政策。中國也應在國際航空領(lǐng)域加強同碳減排市場機制成熟的國家合作，共同實現(xiàn)航空碳減排目標。

4.3 堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則

國際民航組織A39決議通過的碳抵消和減排計劃在一定程度上體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責任”原則，通過行業(yè)平均增速來分攤抵消責任。而A39號決議的航空碳抵消和減排計劃預計在2020年開始實施，也就意味著現(xiàn)階段發(fā)展中國要承受巨大的碳排放配額，因此中國應向民航組織爭取一個過渡期，如在短期的三五年內(nèi)中國一些航空公司豁免碳抵消計劃，或者由民航組織建立航空減排補償基金等。

5 結(jié)語

中國應在航空碳減排領(lǐng)域提升話語權(quán)并根據(jù)本國的實際情況履行ICAO確定的減排責任，做好準備迎接國際航空碳市場的考驗。中國航空企業(yè)在承擔減排責任的同時，應該積極的加快低碳發(fā)展模式研究，在國際航空碳減排環(huán)境下逐漸提升低碳競爭力。

作者單位：

西北政法大學