為辦好學前教育建言

2017年2月16日下午，全國政協(xié)在京召開第62次雙周協(xié)商座談會，圍繞“辦好學前教育”建言獻策。全國政協(xié)主席俞正聲主持會議并講話。全國政協(xié)副主席羅富和、張慶黎、王家瑞出席座談會。

民進中央是本次雙周協(xié)商座談會主辦方之一。此前，民進中央調研組分別于2016年11月在山西省太原市、大同市，12月在湖北省武漢市、宜昌市展開了關于辦好學前教育的專題調研，民進中央還委托民進天津、內蒙古、遼寧、吉林、江蘇、安徽、河南、湖南、廣西和四川等省級組織分別展開調研。在充分調研的基礎上，12月29日在京舉行了“民進中央學前教育專題研討會”，就辦好學前教育發(fā)展的關鍵性問題議政建言。

本次雙周協(xié)商座談會上，全國政協(xié)委員朱永新、李衛(wèi)紅、胡衛(wèi)、衛(wèi)小春、鐘秉林、羅黎輝、楊建德、湯素蘭、劉焱、楊文、陳自力、盧天錫、高美琴、張杰庭、祝連慶，以及專家學者龐麗娟、李丁丁在座談會上作了發(fā)言。這些發(fā)言的委員和專家學者，有10位是民進會員，他們的發(fā)言匯集了民進組織的調研與研討成果。

朱永新（全國政協(xié)副秘書長、民進中央副主席）：

“人生百年，立于幼學”。學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是真正教育的開端和基礎。但是，在我國漫長的體制改革過程中，學前教育一直未受到應有的重視，成為突出的教育短板。目前學前教育面臨的主要問題：一是注重“廣覆蓋”忽略“保基本”；二是注重“求速度”忽略“保質量”；三是注重城市而忽略鄉(xiāng)村。為此，建議：

第一，加大投入，重點發(fā)展農村和邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的學前教育。從世界范圍來看，發(fā)達國家的學前教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的10%左右，我國學前教育經(jīng)費占總比例3.5%左右。從學前教育的收益研究以及現(xiàn)代腦科學和心理科學的研究來看，政府投入學前教育的收益率是最高的。建議“十三五”期間進一步加大學前教育的財政投入，爭取達到6%-7%左右。增量部分按照“保底線，?；尽钡脑瓌t主要投向農村和邊遠、貧困地區(qū)。

第二，探索學前教育免費一年的新機制。從國際經(jīng)驗來看，將義務教育向下延伸一年的做法被大多數(shù)國家所接受。我國臺灣地區(qū)已經(jīng)推出國民教育向下延伸一年的K計劃，澳門特區(qū)也從2006年開始將免費教育下延至學前1-2年。與其全面出擊，快速擴大學前教育的普及率，不如重點突破，確保學前教育一年的品質?？梢韵炔惶崃x務教育，而是實行免費教育。尤其是在農村，可以與小學建設一并考慮。

第三，創(chuàng)新學前教育教師培養(yǎng)與聘用機制。鑒于學前教育的最大問題是教師數(shù)量與質量的雙重不足，編制的限制又讓大部分幼兒園聘用了許多非編教師，導致非編教師同工不同酬的問題非常突出。建議創(chuàng)新我國教師編制的管理辦法，采取更加靈活、開放的教師聘用機制，真正實現(xiàn)同工同酬。

第四，制定科學評價標準，引導學前教育質量提升。“辦好學前教育”，這個“好”要有具體標準，否則教育行政部門和辦園者都無法監(jiān)管，難以實踐，也難以讓人民群眾滿意。

胡 衛(wèi)[民進上海市委會副主委、上海市政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會（教育）副主任] ：

我國各地區(qū)學前教育發(fā)展極不平衡，面臨快速發(fā)展與深層矛盾的交織。如果發(fā)展學前教育仍沿用計劃體制的老辦法，公共資源很有可能被無效或被低效消耗，并造成民眾在學前教育服務上的獲得感和財政的巨大投入不相匹配。因此，各級政府亟需以改革精神、創(chuàng)新思維，破除體制機制障礙。為此，建議：

第一，堅持政府主體責任的同時，努力構建公辦、民辦幼兒園共同發(fā)展的格局。政府既不能大包大攬，導致學前教育的僵化和低效 ；也不能放任不管，造成無序競爭。關鍵是要因地制宜探索合適的公辦和民辦幼兒園比例。上海該比例為6∶4，較好解決了出生高峰和人口回落造成的學前教育資源多和少的矛盾。

第二，采取積極有效措施，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體，按就近、就便原則，舉辦各類普惠性幼兒園，政府可采用減免租金、購買服務、以獎代補、撥付生均經(jīng)費、為教師購買職業(yè)年金等方式給予扶持和獎勵。

第三，深化教育財政體制改革，探索行之有效的財政資助辦法，借鑒并推廣佛山、鄭州等地學前教育券制度，嘗試財政由直接撥付幼兒園轉向按人頭直接資助給家庭，鼓勵農村家庭把娃娃送到幼兒園，同時也增加不同類型家長選擇權，提高財政經(jīng)費使用效率。

衛(wèi)小春（民進中央副主席、山西省政協(xié)副主席）：

這幾年，學前教育發(fā)展很快，但管理體制方面問題一直沒有很好地解決。一是地方政府權責不清。由此帶來的問題是：投入總量不足；地區(qū)差異大；缺乏穩(wěn)定的投入保障機制。二是管理銜接不暢。三是管理機構力量薄弱。為此，建議：

第一，明確省級政府的統(tǒng)籌責任，建立“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制。確立財政投入的分擔職責與比例，越是經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后的地區(qū)，其財政保障的主體重心應該越高。打破公辦民辦藩籬，建立學前教育生均經(jīng)費撥款制度。長遠來看，民辦幼兒園理應像義務教育階段的公辦、民辦學校一樣，納入教育基本公共服務體系，享受無差別的財政支持。

第二，省級政府層面建立學前教育聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌解決學前教育中的各種“銜接”問題?，F(xiàn)在是由教育部門來與其他部門溝通協(xié)商的，有些問題真是推不動。

第三，將學前教育納入國民教育體系統(tǒng)一規(guī)劃、管理，完善保障、服務、監(jiān)督體系。健全機構，充實力量。通過簡化手續(xù)、優(yōu)化程序來提高審批效率，激發(fā)市場活力。加強學前教育教研活動、加大專業(yè)指導力度，提升服務水平。加快推進“管”、“評”分離，把第三方評估機構的機構設置、人員安排、經(jīng)費劃撥等與教育行政部門分開，確保第三方評估機構的獨立性和專業(yè)性。嚴格市場監(jiān)管、規(guī)范辦學行為，嚴打價格欺詐、虛假宣傳、不正當競爭行為，維持良好市場秩序和競爭格局。

羅黎輝（民進云南省委會主委、云南省政協(xié)副主席）：

由于受自然、歷史、文化和經(jīng)濟因素制約，邊疆民族地區(qū)學前教育發(fā)展嚴重滯后，主要表現(xiàn)在：邊疆民族地區(qū)“空白園”問題突出，學前教育發(fā)展與內地差距顯著；邊疆民族地區(qū)，雙語幼兒園建設嚴重滯后；幼兒教師數(shù)量奇缺，質量偏低，流動性大仍是制約邊疆民族地區(qū)學前教育發(fā)展的瓶頸。為此，建議：

第一，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)建立學前三年全免費幼兒園。由中央財政補貼，隨村（行政村）建園，做到全覆蓋，保障幼兒就近入園；統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、雙語幼兒園、民辦普惠性幼兒園建設，大幅增加邊疆民族地區(qū)學前教育資源，實施三年全免費學前教育。

第二，著力加強雙語學前教育，構建多元一體的邊疆民族地區(qū)學前教育體系。出臺針對性更強的政策措施，將雙語教育作為新建園的準入門坎，確保不欠“新賬”。同時，切實加大“雙語通”幼師培養(yǎng)培訓力度，完善雙語幼師補充機制，建設雙語教學資源庫和網(wǎng)絡課程庫，推進雙語教育模式改革，加強質量監(jiān)控體系建設，強化雙語學前教育管理，努力還清“舊賬”。

第三，給予特殊優(yōu)惠政策，改善邊疆民族地區(qū)幼兒教師待遇，提高其地位。要建立“越往偏遠，越是艱苦，待遇越高”的激勵機制，對在邊疆民族地區(qū)長期從教的幼兒教師，在工資、福利、購房、進修培訓、退休等方面給予特殊優(yōu)惠，適度高于非邊疆民族地區(qū)同行；在邊境地區(qū)長期從教的幼兒教師，待遇還應適度高于鄰國同行。同時，要對在邊疆民族地區(qū)長期從教的優(yōu)秀幼兒教師及管理人員給予表彰鼓勵。

楊建德（民進四川省委會副主委、成都市食品藥品監(jiān)管局巡視員）：

近年來中共中央出臺的政策措施，無一例外都強調了發(fā)展公益普惠性學前教育這一戰(zhàn)略方向。成都市較早（2010年）出臺了相關政策，多措并舉推動了普惠性學前教育發(fā)展。但發(fā)展普惠性學前教育也面臨一些突出問題：對學前教育認識淺，重視不夠 ；學前教育內涵發(fā)展缺乏統(tǒng)一指導；幼兒師資匱乏，待遇偏低。為此，建議：

第一，強化認識，提升地位。全面提高國家和社會對學前教育的認識高度，提升學前教育在整個國民教育中的地位，在條件成熟和貧困地區(qū)試行學前教育義務化。

第二，出臺政策，加強指導。建議出臺國家層面關于學前內涵發(fā)展的指導意見，指導各地學前教育科學發(fā)展。

第三，科學調標，拓展資源。鼓勵各地嘗試在優(yōu)質大型商業(yè)綜合體、寫字樓、大型社區(qū)等辦非獨立場地建普惠性幼兒園并實行混齡辦班制。

第四，創(chuàng)新舉措，破解困局?？蛇x點試行“兩自一包”，即“教師自聘，管理自主，經(jīng)費包干”，實行創(chuàng)新改革，破除學前教育中的“人權”、“事權”和“財權”困局。

湯素蘭（民進湖南省委會副主委、湖南師范大學文學院教授）：

在農村，大多家長把“教育”與“學習”劃上等號。家長把幼兒送進幼兒園之后，檢驗的標準是識字、數(shù)數(shù)、唱歌、跳舞、念誦兒歌。為了達到這個目的，讓家長知道孩子在幼兒園“學了東西”，幼兒園的普遍做法是將課程“小學化”?！靶W化”既違背了幼兒身心發(fā)展規(guī)律，又擾亂了小學教學秩序，是一種拔苗助長的行為。

另一方面，大多數(shù)幼兒園老師評價一個幼兒的標準是幼兒在幼兒園“乖不乖”、“聽不聽話”。為了讓幼兒“乖”和“聽話”，老師最常用的手段就是“規(guī)訓”甚至“懲罰”。孩子天性是好奇與好動的，“規(guī)訓化”的教育必然造成一種壓抑性的控制環(huán)境，必然通過嚴厲的紀律規(guī)范、無處不在的監(jiān)視、隨意的懲罰、苛刻的標準全面地對幼兒進行控制。這種教育必然通過標準化的機械學習、訓練，對童年天生的野性進行馴服，從而壓制兒童的好奇心和想象力，最終喪失創(chuàng)造力，嚴重的會導致兒童的自由精神以及道德感的毀滅。

除了“小學化”與管教的“規(guī)訓化”之外，農村幼兒園的城市化甚至西洋化也是一個應該引起我們注意的問題。大多數(shù)農村幼兒園在環(huán)境設置與學習、生活、游戲內容上與城市趨于一致，或者正在努力做到要與城市一致。我認為農村學前教育要充分利用農村的環(huán)境來設置課程，讓幼兒園在環(huán)境上家園化，讓幼兒有更多機會接觸自然與田園；在資源、活動上鄉(xiāng)土化，用心糾正目前無處不在的西洋化、城市化；在學習方式上游戲化，促進幼兒身心健康發(fā)展。不管是農村還是城市的學前教育，保護幼兒天性，尊重幼兒個性發(fā)展，促進幼兒身心的健康成長，這才是學前教育的根本。

陳自力（民進廣西區(qū)委會主委、廣西社會主義學院院長）：

學前教師短缺的問題比較嚴重。以班師比為例，國家規(guī)定的幼兒園班師比標準是1∶3，但到2015年年底，全國班師比只有1∶1.4，其中城區(qū)為1∶1.9，鄉(xiāng)村僅為1∶0.8。幼兒園招聘難、教師流失率高的問題相當突出，導致這種現(xiàn)象最直接的原因還是教師待遇低、地位低、環(huán)境差，主要有以下幾個表現(xiàn)：工資水平低；社會保障不完善；職業(yè)環(huán)境差。

待遇低和環(huán)境差導致優(yōu)秀人才不愿來，也嚴重影響了現(xiàn)有學前教師的工作積極性。大幅提高教師待遇，改善職業(yè)環(huán)境，是穩(wěn)定學前教師隊伍的重要前提。為此，建議：

第一，持續(xù)穩(wěn)定加大對學前教育的財政性投入，并從增加財政性投入拿出較大比例用于提高教師待遇；鼓勵地方采取政府購買服務、以獎代補、專項補助等方式，縮小編制內外教師的待遇差距；對長期在農村和邊遠地區(qū)工作的學前教師，按國家規(guī)定實行工資傾斜政策。

第二，落實學前教師的社會保障制度，依法逐步為學前教師全員繳納社保和公積金，解決教師的后顧之憂。

第三，大力表彰、宣傳和推廣學前教師的先進事跡和典型人物，增強其職業(yè)認同感和榮譽感；通過電視、電影、公益廣告等媒體宣傳途徑展示學前教師正面形象，努力提高學前教師的社會地位；健全學前教師專業(yè)發(fā)展體系，拓寬專業(yè)發(fā)展路徑。

盧天錫（民進江西省委會副主委、江西省科協(xié)主席）：

無證園屢禁不止，究其原因，主要有：一是供需矛盾突出；二是辦學門檻偏高；三是利益驅使逃避監(jiān)管。為此，建議：

第一，全面排查、摸清無證園底數(shù)。在全國范圍內開展無證園大排查，摸清底數(shù)，并建立無證園信息庫，全面了解和掌握全國無證園狀況。

第二，降低辦園門檻、簡化手續(xù)。根據(jù)各地實際和區(qū)域差別，按照市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分級分類制定辦園標準。對農村幼兒園，除了安全標準外，其他條件可適當放寬。同時，簡化辦園審批手續(xù)、縮短辦園審批流程。

第三，分類處理、因園施策。按照“準入一批、整改一批、取締一批”的原則，疏堵結合、分類處理：對基本符合辦園要求的限期整改，在符合安全的前提下頒發(fā)試辦許可證，試辦期滿驗收達標后頒發(fā)正式許可證 ；對缺乏基本辦園條件，存在嚴重安全隱患的堅決取締，并做好在園幼兒的分流安置。

第四，政策引導、加大支持。對基本具備辦園條件的無證園，設立財政專項資金，通過政府購買服務、以獎代補、項目補貼，加快完善辦學基礎設施條件；通過公辦園派駐園長“代管幫扶”，鼓勵和引導示范園以舉辦分園、承辦新園、托管弱園、合作辦園等形式，切實提高辦學管理水平；通過派駐教師、師資培訓等方式，有效改善辦學師資質量，使這部分無證園盡快取得正式許可，納入統(tǒng)一監(jiān)管。

龐麗娟（北京市人大常委會副主任、民進北京市委會主委）：

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》實施以來，我國學前教育取得了較大發(fā)展，但由于長期底子薄、欠賬多，仍然是教育體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。近年，“全面二孩”人口新戰(zhàn)略、“脫貧攻堅”戰(zhàn)略更是對學前教育發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)和要求。辦好學前教育，涉及方方面面。但是，要想真正有效擴大學前教育資源，實現(xiàn)普及普惠，并改革、創(chuàng)新，確保政府相關職能落實到位，保障教師隊伍建設與學前教育質量，增強學前教育健康、可持續(xù)發(fā)展的能力，最根本的還在于要盡快研究出臺我國學前教育專門法——《學前教育法》，對我國學前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題予以明確規(guī)定。

為此，建議深入研究總結20余省市學前教育立法實施和立法的經(jīng)驗，近十年各地學前教育改革發(fā)展有效的政策舉措，將其概括提煉并上升為法律。同時借鑒國際經(jīng)驗，為立法參考。建議立法重點如下：

第一，以法律的形式，明確學前教育性質、地位，是國家基礎教育的基礎，國民教育的重要組成部分，并是一項重要的社會公益事業(yè)。

第二，明確規(guī)定各級政府與相關部門的責任。

第三，對新時期符合我國國情的、積極而適宜的事業(yè)發(fā)展目標、管理體制、投入體制與運行保障機制、辦園體制及分類而適宜的支持機制，作出明確規(guī)定。

第四，對幼兒教師隊伍加強，特別是其待遇保障政策；對邊革民貧地區(qū)的傾斜支持政策，對貧困地區(qū)和弱勢人群的基本免費保障制度等，作出明確規(guī)定。

李丁?。襁M會員、北方之星幼教機構右安門藝術幼兒園園長）：

我是一名普普通通的民辦幼兒園園長。我從園長的角度，談幾點有關政策支持方面的問題：

第一，重視民辦園規(guī)范管理，通過政策支持引導民辦園健康發(fā)展。建議政府要站在新的高度，重新認識民辦幼兒園在當前學前教育中的作用，從育人和規(guī)范市場等角度重視民辦幼兒園的建設發(fā)展，完善管理、監(jiān)督、服務等政策，對于管理規(guī)范、辦園質量好的幼教機構，要加大扶持力度，倡導和推動良性競爭，淘汰一批，規(guī)范一批，扶持一批，形成優(yōu)勝劣汰的格局，讓更多的老百姓能夠享受到優(yōu)質的學前教育服務。

第二，科學制定普惠限價政策，充分保障教師權益和辦園質量。建議：1.在制定民辦園限價政策時必須把園舍租賃，教師的合理薪酬，以及維持幼兒園正常運轉的其他費用計算在內，科學制定限價政策。2.在考慮教師工資收入的時候應該以公辦幼兒園教師的工資標準為標尺，持平或爭取持平。3.對于玩教具等投入可以用專項補貼的形式保證其真正到位。4.變生均補貼一刀切的方式為以獎代補，級類越高的園所獲得的補貼越高，激勵園所提高保教質量。

第三，統(tǒng)籌教育資源，全面提升教師水平。建議由政府牽頭，加強全國性的幼兒園課程資源開發(fā)，建立全國性的幼兒園課程資源共享平臺；把民辦幼兒園教師培訓納入國培計劃；加快民辦園教師職稱評定工作，激勵教師提升專業(yè)化水平。