吉林省土地勘測(cè)定界管理相關(guān)問(wèn)題探討

劉志純+王舉光+王立新

摘 要：根據(jù)在吉林省內(nèi)多年的土地勘測(cè)定界經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)深入調(diào)查分析，結(jié)合吉林省現(xiàn)狀，剖析其土地勘測(cè)定界中存在的問(wèn)題及原因，并針對(duì)問(wèn)題提出切實(shí)可行的對(duì)策建議，以期對(duì)吉林省的土地勘測(cè)定界管理工作有所指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：土地勘測(cè)定界；現(xiàn)狀問(wèn)題；對(duì)策建議；吉林省

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170431012

土地勘測(cè)定界作為國(guó)土資源行政主管部門(mén)用地審批和地籍管理等工作獲取基礎(chǔ)資料的重要手段，對(duì)土地利用和耕地保護(hù)意義重大[1]。包括用地與土地利用總體規(guī)劃是否相符，選址是否符合合理用地和集約用地原則，是否超出規(guī)劃建設(shè)用地界線，土地權(quán)屬、地類、面積、位置、范圍等是否清楚、準(zhǔn)確，突破土地利用規(guī)劃建設(shè)用地邊界的理由是否充分、規(guī)劃變更及耕地占補(bǔ)平衡是否完成等報(bào)批的核心內(nèi)容均主要由土地勘測(cè)定界完成。其一般工作程序包括：接受委托；查閱有關(guān)文件；搜集圖件及勘測(cè)資料；現(xiàn)場(chǎng)踏勘、制定技術(shù)方案；實(shí)地調(diào)繪；勘測(cè)定界；提交土地勘測(cè)定界成果資料；成果資料的檢查驗(yàn)收。近年來(lái)，隨著吉林省建設(shè)不斷加快，用地需求量日益增大，土地勘測(cè)定界工作任務(wù)多而重，尤其是新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略的實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施短板建設(shè)將是未來(lái)發(fā)展的核心。如何有效推進(jìn)、強(qiáng)化土地勘測(cè)定界規(guī)范化管理，提升全省土地勘測(cè)定界工作效率及服務(wù)水平，為和諧征遷奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，成為當(dāng)前國(guó)土管理部門(mén)、測(cè)繪行業(yè)主管部門(mén)、建設(shè)單位及測(cè)繪單位急需攻克的重難點(diǎn)。

1 土地勘測(cè)定界工作現(xiàn)狀問(wèn)題

1.1 項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，諸多項(xiàng)目在土地勘測(cè)定界中均存在進(jìn)展緩慢的問(wèn)題，結(jié)合其工作流程發(fā)現(xiàn)如下原因：前期資料老舊，主要是建設(shè)單位提供的地形圖與當(dāng)前現(xiàn)狀出入較大，需利用時(shí)間對(duì)其進(jìn)行修測(cè)和補(bǔ)測(cè)；實(shí)地調(diào)繪中的協(xié)調(diào)問(wèn)題，權(quán)屬、地類認(rèn)定過(guò)程中往往存在爭(zhēng)議，需要出具相關(guān)證明或通過(guò)指界來(lái)解決，致使測(cè)繪單位無(wú)法及時(shí)出具土地勘測(cè)定界成果；土地勘測(cè)定界測(cè)量中，數(shù)據(jù)量相當(dāng)大，地類、權(quán)屬調(diào)整會(huì)造成數(shù)據(jù)多次修改，容易發(fā)生數(shù)據(jù)修改不徹底的情況，同樣的地塊出現(xiàn)多個(gè)面積，造成數(shù)據(jù)混亂，嚴(yán)重影響工作進(jìn)程；項(xiàng)目用地不符合用地政策，如規(guī)劃用途與最新的產(chǎn)業(yè)政策不相符，就需要重新規(guī)劃選址，原有土地勘測(cè)定界成果就得進(jìn)行相應(yīng)修正完善。

1.2 成果質(zhì)量問(wèn)題

土地勘測(cè)定界是為國(guó)土資源行政主管部門(mén)用地審批和地籍管理等提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作，包括實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積等內(nèi)容，是一項(xiàng)綜合復(fù)雜的工作。且往往土地勘測(cè)定界項(xiàng)目具有時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，而測(cè)繪單位經(jīng)常因追求經(jīng)濟(jì)利益，節(jié)約時(shí)間和勞務(wù)成本，在對(duì)具體項(xiàng)目開(kāi)展前，缺乏專門(mén)部署分工及專業(yè)培訓(xùn)，細(xì)節(jié)把控不足，加之工作人員本身素質(zhì)良莠不齊，部分人員對(duì)相關(guān)規(guī)范規(guī)程還不夠熟悉、實(shí)際操作不熟練，提交錯(cuò)誤成果或者返工修改等問(wèn)題偶有出現(xiàn)，且各測(cè)繪單位測(cè)量設(shè)備、內(nèi)業(yè)成圖軟件平臺(tái)、數(shù)字化作業(yè)流程、面積量算手段均存在一定程度差異，直接影響土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題主要體現(xiàn)在：收集材料不夠充分、實(shí)地核實(shí)用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線、地類界線不全面、直接采用與現(xiàn)狀不符的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)等。

1.3 管理機(jī)制問(wèn)題

目前，全省土地勘測(cè)定界管理機(jī)制尚不健全。土地勘測(cè)定界行政管理人員嚴(yán)重缺乏，且大部分相關(guān)管理人員均承攬多項(xiàng)土地業(yè)務(wù)，工作專注度不夠，加之管理部門(mén)各處室間人員調(diào)動(dòng)，多數(shù)管理人員對(duì)業(yè)務(wù)熟悉程度不夠，且個(gè)別管理人員觀念僵化，“閉門(mén)測(cè)繪”、“放任監(jiān)管”、“嚴(yán)批寬用”等錯(cuò)誤想法仍存在，致使土地勘測(cè)定界行政管理責(zé)任認(rèn)定不清，監(jiān)管乏力，盲目干涉，嚴(yán)重阻礙了土地勘測(cè)定界的健康發(fā)展；全省法制體系仍需進(jìn)一步完善，目前主要依據(jù)《土地勘測(cè)定界規(guī)程》（TD/T 1008-2007）和省國(guó)土資源廳相關(guān)文件，缺乏地方規(guī)程及相關(guān)配套法規(guī)，行業(yè)管理依據(jù)不足、市場(chǎng)行為不規(guī)范，隨著土地勘測(cè)定界的發(fā)展，許多問(wèn)題急需出臺(tái)相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章來(lái)進(jìn)行有效監(jiān)管；質(zhì)量管理制度缺乏，多數(shù)測(cè)繪單位沒(méi)有相關(guān)質(zhì)量管理制度對(duì)合同評(píng)審、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、質(zhì)量管理、質(zhì)量獎(jiǎng)懲、成果交付、培訓(xùn)上崗等方面進(jìn)行明確[2]；土地勘測(cè)定界成果僅由國(guó)土管理部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)檢查，沒(méi)有專業(yè)測(cè)繪質(zhì)量檢查部門(mén)進(jìn)行成果質(zhì)量檢核；且尚無(wú)土地勘測(cè)定界成果相關(guān)的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，土地勘測(cè)定界工作也未作為測(cè)繪單位年檢考評(píng)機(jī)制。

1.4 市場(chǎng)管理問(wèn)題

近年來(lái)，隨著吉林省測(cè)繪資質(zhì)單位申請(qǐng)量大幅上升，各市（州）從事土地勘測(cè)定界單位增長(zhǎng)過(guò)快，但對(duì)行業(yè)監(jiān)管存在缺失，造成市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。吉林省土地勘測(cè)定界步入市場(chǎng)化時(shí)間較短，招投標(biāo)環(huán)節(jié)不規(guī)范，存在定向配發(fā)項(xiàng)目，招投標(biāo)程序不規(guī)范，透明化不足，缺乏監(jiān)管；存在惡意壓價(jià)，隨著測(cè)繪資質(zhì)單位增加，而市場(chǎng)份額增長(zhǎng)率與之不匹配，致使部門(mén)市（州）惡意壓價(jià)的現(xiàn)象較為突出，個(gè)別單位為搶占市場(chǎng)甚至以低于成本的價(jià)格承接合同，擾亂市場(chǎng)秩序；存在無(wú)測(cè)繪紙質(zhì)證書(shū)測(cè)繪、越級(jí)測(cè)繪，承攬業(yè)務(wù)范圍外的土地勘測(cè)定界項(xiàng)目；保密意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，大部分測(cè)繪人員、測(cè)繪單位對(duì)保密意識(shí)認(rèn)識(shí)不足，違反保密法律法規(guī)行為仍然存在。

2 土地勘測(cè)定界管理對(duì)策建議

2.1 加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化進(jìn)度管理

土地勘測(cè)定界工作涉及領(lǐng)域廣，協(xié)調(diào)部門(mén)眾多，需要國(guó)土管理部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、建設(shè)單位、測(cè)繪單位及其他行業(yè)部門(mén)等通力合作，為更加有效推薦項(xiàng)目進(jìn)度，必須理順各部門(mén)關(guān)系，明確各自職責(zé)，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)。在項(xiàng)目選址時(shí)，建議建設(shè)單位先與規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土管理部門(mén)確認(rèn)項(xiàng)目用地是否符合相關(guān)規(guī)劃及政策等，確保在委托土地勘測(cè)定界后，不會(huì)再進(jìn)行調(diào)整；建設(shè)單位在委托項(xiàng)目后，應(yīng)及時(shí)、完整地提供詳盡的規(guī)劃選址材料，減輕測(cè)繪單位對(duì)現(xiàn)狀地形的修測(cè)工作，同時(shí)國(guó)土管理部門(mén)提供前期項(xiàng)目用地審查材料；實(shí)地調(diào)繪前，測(cè)繪單位應(yīng)詳細(xì)繪制已確認(rèn)的權(quán)屬、地類信息，便于建設(shè)單位、國(guó)土管理部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府有針對(duì)地進(jìn)行部署分工；實(shí)地調(diào)繪中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)相互積極主動(dòng)配合，以便測(cè)繪單位及時(shí)、精準(zhǔn)地調(diào)繪各類界線信息；實(shí)地調(diào)繪后，國(guó)土管理部門(mén)負(fù)責(zé)審查復(fù)核土地權(quán)屬地類調(diào)查成果，減少因權(quán)屬、地類調(diào)整造成的反復(fù)修改。

2.2 嚴(yán)控作業(yè)程序，確保成果質(zhì)量

開(kāi)展土地勘測(cè)定界工作，應(yīng)嚴(yán)格把控作業(yè)程序、明確技術(shù)要點(diǎn)，對(duì)土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。開(kāi)展土地勘測(cè)定界工作前，及時(shí)簽訂委托合同并明確委托內(nèi)容及時(shí)限、雙方權(quán)責(zé)等細(xì)節(jié)，測(cè)繪單位嚴(yán)格按照合同約定完成作業(yè)內(nèi)容。測(cè)繪單位接受委托后，應(yīng)查閱相關(guān)資料，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際制定工作方案，合理部署工作任務(wù)，并針對(duì)項(xiàng)目特性適時(shí)開(kāi)展必要的培訓(xùn)，在細(xì)節(jié)上嚴(yán)格把控。土地勘測(cè)定界成果嚴(yán)格執(zhí)行“兩級(jí)檢查、一級(jí)驗(yàn)收”制度，即以3人一組為單位，在作業(yè)小組內(nèi)部實(shí)行自檢、互檢及單位終檢，嚴(yán)控土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量。質(zhì)檢要求對(duì)土地勘測(cè)定界成果的完整性、規(guī)范性、一致性、控制性進(jìn)行全面檢查，符合條件的，方可正式移交。此外，適時(shí)引入新技術(shù)、新方法，如航空測(cè)繪設(shè)備、NPOI技術(shù)等，提高土地勘測(cè)定界成果精密程度[3]。

2.3 增強(qiáng)制度管理，完善機(jī)制建設(shè)

合理配置行政管理人員崗位，明確行政管理職責(zé)，要求行政管理人員專業(yè)化、專注化，分門(mén)別類地引進(jìn)專門(mén)的管理人才，做到特崗特設(shè)，人盡其用[4]。省國(guó)土資源廳應(yīng)廣泛征求各地方國(guó)土管理主管部門(mén)、測(cè)繪單位意見(jiàn)，委派專業(yè)機(jī)構(gòu)制定土地勘測(cè)定界配套管理辦法，完善法律體系。建立落實(shí)土地勘測(cè)定界工作責(zé)任制，明確參與土地勘測(cè)定界各方責(zé)任。測(cè)繪單位應(yīng)充分提高土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量意識(shí)，對(duì)土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量從接受委托、分配任務(wù)、具體實(shí)施至成果交付全程全覆蓋把控，規(guī)范內(nèi)部質(zhì)量管理。進(jìn)一步強(qiáng)化測(cè)繪團(tuán)隊(duì)建設(shè)，切實(shí)提高作業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)和履行質(zhì)量責(zé)任能力，適時(shí)開(kāi)展有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并組織對(duì)外交流和新技術(shù)、新方法的學(xué)習(xí)，全面提升測(cè)繪人員的業(yè)務(wù)水平，提升土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量。測(cè)繪行政主管部門(mén)應(yīng)建立完善土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量評(píng)價(jià)體系及質(zhì)量管理的長(zhǎng)效機(jī)制，并將土地勘測(cè)定界成果質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果作為測(cè)繪單位年檢考評(píng)依據(jù)之一。

2.4 多措并舉，強(qiáng)化市場(chǎng)管理

綜合運(yùn)用有效政府治理工具，加大土地勘測(cè)定界市場(chǎng)監(jiān)管力度。各級(jí)主管部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)測(cè)繪資質(zhì)管理，從事土地勘測(cè)定界必須依法取得測(cè)繪資質(zhì)證書(shū)。加快建立吉林省土地勘測(cè)定界市場(chǎng)信用體系，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督，綜合整治違法招標(biāo)、發(fā)包等，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)格查處土地勘測(cè)定界項(xiàng)目招標(biāo)、發(fā)包中的違法行為，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地勘測(cè)定界項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、違法分包的監(jiān)管。規(guī)范土地勘測(cè)定界合同的管理，加強(qiáng)對(duì)土地勘測(cè)定界合同價(jià)款的監(jiān)管，嚴(yán)格遵守土地勘測(cè)定界市場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簽訂合同，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)土地勘測(cè)定界合同履約行為的監(jiān)管，明確權(quán)利與義務(wù)。搭建土地勘測(cè)定界工程產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管機(jī)制，治理低于土地勘測(cè)定界成本的惡性壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。堅(jiān)決打破土地勘測(cè)定界項(xiàng)目的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，維護(hù)土地勘測(cè)定界市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。此外，測(cè)繪單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)保密規(guī)定，并嚴(yán)格要求單位人員做好保密工作，做到“涉密不上網(wǎng)，上網(wǎng)不涉密”。

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