加強城市地下空間資源管理的思考

■ 孫曉玲/韋寶璽

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

加強城市地下空間資源管理的思考

■ 孫曉玲/韋寶璽

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

中國在地下空間開發(fā)利用規(guī)模上已位居世界前列，與此同時也存在法律法規(guī)體系不健全、資源家底不清、管理機制不完善缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃、出讓管理不規(guī)范等問題基于城市地下空間調(diào)查評價現(xiàn)狀和管理現(xiàn)狀，針對開發(fā)利用實踐中存在的問題，應(yīng)通過加快制定相關(guān)法律法規(guī)、開展地下空間資源摸底調(diào)查、制定地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、完善地下空間管理機制、規(guī)范地下空間使用權(quán)出讓管理等措施，促進城市地下空間的合理開發(fā)利用。

地下空間；管理體制；調(diào)查評價；對策建議

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，土地供需矛盾日益凸顯，向地下要空間已成為城市發(fā)展的必然選擇。世界城市地下空間開發(fā)利用方興未艾，中國在開發(fā)利用規(guī)模上已位居世界前列，但與此同時，地下空間開發(fā)利用過程中面臨著資源家底不清、權(quán)屬關(guān)系不明、管理體制不暢、重建設(shè)輕管理、地下空間綜合信息不完善、規(guī)劃制定落后于城市建設(shè)發(fā)展等諸多問題。

為進一步貫徹落實中央城市工作會議精神，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，破解城市交通擁堵、停車難、地下管線“打架”、城市內(nèi)澇等“城市病”，推進綠色城市、海綿城市、智慧城市建設(shè)，合理高效地開發(fā)利用城市地下空間成為必然途徑。本文從分析城市地下空間調(diào)查評價和管理現(xiàn)狀入手，提出加強城市地下空間管理的對策建議，以期實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用由“增量”向“增質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

1 我國城市地下空間管理現(xiàn)狀

1.1 開發(fā)利用實踐

從2003年起，上海、北京、天津、廣州、杭州、南京等試點城市與中國地質(zhì)調(diào)查局合作，陸續(xù)開展了城市地質(zhì)調(diào)查及地下空間資源調(diào)查與評價工作，其中上海和北京的城市地質(zhì)調(diào)查成果處于國內(nèi)領(lǐng)先水平。

上海市首次建立了三維地質(zhì)結(jié)構(gòu)模型，提升了城市地質(zhì)調(diào)查工作的精度：中心城區(qū)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作精度由原來的1∶2.5萬提高到1∶1萬，新城規(guī)劃區(qū)及全市由原來的1∶10萬提高到1∶2.5萬和1∶5萬；建立了上海市三維城市地質(zhì)信息系統(tǒng)，為地質(zhì)資料信息服務(wù)共享奠定基礎(chǔ)；開展了新城規(guī)劃地質(zhì)環(huán)境適宜性評價，建立了地下空間地質(zhì)安全評價方法；開展深層地下空間開發(fā)地質(zhì)環(huán)境研究，調(diào)查了深層地下空間地質(zhì)環(huán)境條件，分析了開發(fā)中的重大地質(zhì)問題。

北京市進行了平原區(qū)部分地區(qū)地下資源的普查和詳查；開展了北京市五環(huán)以內(nèi)東部地區(qū)的三維地質(zhì)模型建設(shè)和北京城市副中心運河核心區(qū)三維地質(zhì)模型建設(shè)；開展了北京市五環(huán)以內(nèi)東部地區(qū)地下空間資源評價（1∶5萬）、通州區(qū)全區(qū)地下空間適建性綜合評價（1∶5萬）、通州新城區(qū)域地下空間適建性綜合評價（1∶1萬）、通州區(qū)運河核心區(qū)地下空間資源評價（1∶1萬）。

1.2 相關(guān)法規(guī)制度

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部于1997年頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，這是我國第一部專門針對城市地下空間開發(fā)利用的法規(guī)性文件，對地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、工程建設(shè)、工程管理、運行維護、安全使用等方面做出了具體要求，并規(guī)定由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負責全國城市地下空間的開發(fā)利用管理工作。但是，由于這僅是一部部門規(guī)章，在具體實施過程中受到法律效力的限制，且未對地下空間的物權(quán)性質(zhì)、調(diào)查評價、權(quán)屬登記、出讓轉(zhuǎn)讓等做出規(guī)定，因此實踐中存在很大的局限性。

各級地方政府也積極探索出臺了一些地方性法規(guī)，如杭州市2009年出臺了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》，對地下空間及地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的概念做出了明確規(guī)定，對地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記程序進行了規(guī)范，明確了地下空間建設(shè)用地可以采用出讓等有償使用方式或劃撥方式取得；接建地下工程隨地表建筑一并辦理用地審批手續(xù)；對已辦理地表建設(shè)項目用地審批手續(xù)，且方案設(shè)計批復(fù)已明確含地下工程的，視同已辦理地下工程用地審批手續(xù)等。上海市2013年出臺了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》，規(guī)定市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責，負責規(guī)劃和用地管理；國土資源行政管理部門應(yīng)當組織編制本市地下空間總體規(guī)劃，作為專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，并向社會公布；列入國家《劃撥用地目錄》范圍的地下建設(shè)項目可以采用劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，其他地下建設(shè)項目應(yīng)當以出讓、租賃等有償方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。此外，深圳、廈門、武漢、西安、濟南、寧波等城市也相繼出臺了有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用管理的地方性法規(guī)（參見表1）。

表1 主要城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)及部門職責分工

總體來看，我國已有一些大中城市相繼出臺了相應(yīng)的法規(guī)政策，對地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃審批、用地審批、產(chǎn)權(quán)登記、工程建設(shè)、環(huán)境保護等監(jiān)督管理工作進行了明確分工。城市地下空間開發(fā)利用的管理形式趨向于由一個部門或領(lǐng)導(dǎo)小組負總責并組織協(xié)調(diào)，其他部門按照職責分工密切配合，管理體制正逐步完善。

2 我國城市地下空間管理存在的問題

雖然我國在城市地下空間開發(fā)利用上已經(jīng)取得一定的成績，也探索出了一些經(jīng)驗，但是距離發(fā)達國家還有較大差距，在規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記、工程建設(shè)和使用維護等方面的監(jiān)督管理制度和程序尚不完善。主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 法律法規(guī)體系不健全

目前國家層面還未出臺有關(guān)地下空間開發(fā)利用的專門法律，有關(guān)地下空間的內(nèi)容散見于《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《物權(quán)法》《人民防空法》《建筑法》等法律條文中，且基本為原則性的規(guī)定，可操作性不強。對地下空間的概念范圍、確權(quán)登記、相鄰關(guān)系等未從法律層面予以確認，在地下空間資源的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)評估、環(huán)境保護、管理監(jiān)督等諸多方面也僅有部分城市出臺了地方性法規(guī)予以規(guī)范。

2.2 資源家底不清

我國大部分城市還沒有進行系統(tǒng)的地下空間調(diào)查，只是對近期城市地下空間開發(fā)建設(shè)情況較為了解，對早期的地下空間開發(fā)利用情況掌握不足。目前，僅有上海、北京等發(fā)達城市進行了系統(tǒng)調(diào)查，但是調(diào)查范圍并未實現(xiàn)全覆蓋，且調(diào)查精度不一，僅有少數(shù)地區(qū)進行了調(diào)查評價。此外，由于部門之間缺乏溝通、數(shù)據(jù)共享不足、統(tǒng)計口徑和標準不一致等問題，也導(dǎo)致一些地方地下空間調(diào)查進展不順，資源家底不清。

2.3 管理機制不完善

我國現(xiàn)行法律并未對地下空間開發(fā)利用明確主管部門，在實踐中通常是由國土、規(guī)劃、民防、建設(shè)、水電氣暖、交通、水務(wù)、環(huán)保等部門按照各自的權(quán)限進行管理，由于部門之間缺少有效的信息溝通與協(xié)調(diào)機制，資料無法及時共享，造成地下空間無序開發(fā)。部門之間各自為政、分頭管理，“你方唱罷我登場”，一種常見的現(xiàn)象就是“拉鏈式馬路”，不僅造成極大的資源浪費，也對百姓的出行帶來了極大的不便。此外，在地下空間開發(fā)利用管理實踐中還存在多頭管理、管理缺位等問題。

2.4 缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃

我國城市地下空間規(guī)劃制定尚處于探索階段，多數(shù)城市沒有依據(jù)自身發(fā)展需求制定專項規(guī)劃，已經(jīng)制定規(guī)劃的也存在滯后于城市建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實問題。由于地下空間的特殊屬性，其開發(fā)利用具有不可逆性，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，極有可能導(dǎo)致城市地下空間開發(fā)利用混亂無序，不僅造成巨大的人力、物力、財力的浪費，還會在一定程度上影響城市的生態(tài)環(huán)境，制約城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.5 出讓管理不規(guī)范

《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！边@條規(guī)定表明，城市地下空間使用權(quán)可以獨立于地上部分，單獨進行土地出讓。但是由于我國地下空間開發(fā)利用起步較晚，出讓管理不規(guī)范，地下空間使用權(quán)出讓過程中存在出讓主體不明確、主體權(quán)利范圍和責任義務(wù)不明確，出讓方式選擇不規(guī)范、出讓金標準不盡合理等諸多問題。

3 加強城市地下空間管理的建議

雖然各地對地下空間調(diào)查和管理體制完善都進行了有益探索，但與發(fā)達國家相比，我國地下空間開發(fā)利用管理總體上還存在較大差距。應(yīng)重點從以下幾個方面進行完善，促進城市地下空間的合理開發(fā)利用。

3.1 加快制定相關(guān)法律法規(guī)

針對我國地下空間管理的法律制度尚不健全的基本狀況，應(yīng)該加快制定有關(guān)地下空間開發(fā)利用管理的法律，以法律的形式明確各個部門的具體職責，為地下空間開發(fā)利用提供堅實有力的法律保障。

3.2 開展地下空間資源摸底調(diào)查

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。加強地下空間資源管理，首先要開展地下空間資源調(diào)查，摸清資源家底，并建立城市地下空間和地質(zhì)環(huán)境信息綜合服務(wù)平臺。地下空間調(diào)查應(yīng)確定調(diào)查內(nèi)容、范圍、精度、技術(shù)方法、組織形式、經(jīng)費概算及來源等。調(diào)查內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)地質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)和地下工程的類型、埋深、出入口位置，以及空間三維坐標信息、地下工程與地面建筑的關(guān)系等具體內(nèi)容。建議先選擇試點城市，在市政府領(lǐng)導(dǎo)下，由國土資源管理部門牽頭進行地下空間調(diào)查工作，制定調(diào)查規(guī)范、指南、標準，總結(jié)技術(shù)、流程、裝備、信息平臺建設(shè)等經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上進行評估、完善并加以推廣。

3.3 制定地下空間開發(fā)利用規(guī)劃

城市地下空間開發(fā)利用往往會對城市地質(zhì)環(huán)境、水文、生態(tài)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展等造成重大影響，而地下空間的特殊屬性決定了地下工程建設(shè)的不可逆轉(zhuǎn)性，因此城市建設(shè)在地下空間的開發(fā)利用方面要提前謀劃，從長計議，把規(guī)劃的重要性和權(quán)威性提升到更高的層次。應(yīng)在地下空間調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制地下空間發(fā)展規(guī)劃，并在規(guī)劃編制中加強地質(zhì)環(huán)境資料的收集與運用。城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)當與城市總體規(guī)劃同步編制，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。

3.4 完善地下空間管理機制

一是要建立部門協(xié)調(diào)機制，管理部門按照法定職責各負其責，加強信息溝通和信息共享，避免出現(xiàn)多頭管理、分頭管理、管理缺位等問題。二是要建立城市地下空間信息調(diào)查和匯交管理制度，借助于先進的地質(zhì)調(diào)查方法和技術(shù)手段，結(jié)合現(xiàn)有資料，摸清地下空間資源家底后，建立開放、共享、動態(tài)的城市地下空間信息和地質(zhì)環(huán)境信息綜合服務(wù)平臺，為城市地下空間資源合理開發(fā)利用提供地質(zhì)數(shù)據(jù)支撐和科學(xué)決策依據(jù)。三是要完善地下空間的使用權(quán)出讓和確權(quán)登記管理制度，國土資源部門應(yīng)借助土地出讓、不動產(chǎn)登記等相關(guān)制度與業(yè)務(wù)，逐步規(guī)范地下空間相關(guān)管理，促進地下空間節(jié)約集約利用，促進城市健康有序發(fā)展。

3.5 規(guī)范地下空間使用權(quán)出讓管理

由于地下空間使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，實踐中經(jīng)常造成政府與權(quán)利人之間以及相鄰權(quán)利人之間的糾紛。因此，亟需從出讓方式、計價標準、轉(zhuǎn)讓條件等方面對地下空間出讓管理予以規(guī)范。如地下空間使用權(quán)可實行分層供地，依據(jù)使用目的不同而采用不同的出讓方式，并嚴格執(zhí)行法定出讓程序。對地下空間使用權(quán)計價標準可采用分層計價的方式，原則上深度越深出讓金越低，以鼓勵和引導(dǎo)城市地下空間的節(jié)約集約利用。

[1]黃德林,杜璇.城市地下空間的利用與管理[J].中國國土資源經(jīng)濟,2013(5):12-15.

[2]于洋洋,夏歡.城市地價管理體系重構(gòu)研究——以深圳市為例[J].中國國土資源經(jīng)濟,2016(7):60-63.

[3]陳華文.上海城市地質(zhì)工作服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展機制與模式探索[J].上海地質(zhì),2010,31(3):9-15.

[4]住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部.城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定[Z].北京:住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部,2011.

[5]杭州市人民政府.杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定[Z].杭州:杭州市人民政府,2009.

[6]上海市人民代表大會常務(wù)委員會.上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例[Z].上海:上海市人民代表大會常務(wù)委員會,2013.

[7]何世茂,徐敏.走向有序的地下空間開發(fā)利用[J].現(xiàn)代城市研究,2009(8):19-23.

[8]方世忠,李震,李寅.土地集約利用背景下的地下空間開發(fā)[J].上海國土資源,2011,32(1):28-32.

[9]蔡夢婷.城市地下空間開發(fā)的政府管理問題及其解決對策[D].蘇州:蘇州大學(xué),2013.

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《中國國土資源經(jīng)濟》編輯部

Ref l ections on Strengthening the Management of Urban Underground Space Resources

SUN Xiaoling, WEI Baoxi
(Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

China has been ranked the forefront of world in underground space development and utilization. Meanwhile, there are some problems such as incomplete laws and regulations, unclear resources, imperfect management system, and lack of scientif i c planning. Based on the status quo of urban underground space investigate and management, it is necessary to develop relevant laws and regulations, carry out thorough investigation, formulate the underground space development and utilization planning, improve the underground space management mechanism, and regulate the use right transfer management, to solve the existing problems and promote the rational development and utilization of urban underground space.

underground space; management system; investigation and evaluation; countermeasures and suggestions

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2017）04-0026-04

2017-04-02；

2017-04-07

服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的地質(zhì)環(huán)境管理業(yè)務(wù)支撐體系建設(shè)（121102000000150013）

孫曉玲（1987－），女（滿族），內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，工學(xué)碩士，主要從事國土資源環(huán)境經(jīng)濟研究。