信訪制度功能定位探析

蔣冰晶，田文利

（河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401）

信訪制度功能定位探析

蔣冰晶，田文利

（河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401）

信訪制度功能定位是一個(gè)重大的理論問題，既涉及信訪制度在整個(gè)國(guó)家制度體系中的位置，也涉及信訪具體流程建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)變“市場(chǎng)”思維為“網(wǎng)絡(luò)”思維，充分考慮到權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)成為信訪制度“不能承受之重”的現(xiàn)實(shí)情況，正確、穩(wěn)定、清晰的完成信訪制度功能定位。社會(huì)缺少引導(dǎo)集體理性、提升信任的潤(rùn)滑劑制度，國(guó)家機(jī)體缺少輸送正能量的傳送帶制度，信訪制度的特點(diǎn)決定其承擔(dān)這些功能最為恰當(dāng)。信訪制度功能是多重的，獨(dú)特功能是潤(rùn)滑劑和傳送帶功能，其在糾紛化解制度中屬于基礎(chǔ)制度，與其他制度有機(jī)配合，能夠發(fā)揮國(guó)家機(jī)體第一道防線的作用。

信訪制度；功能；互動(dòng)

信訪制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，因受理主體分布廣、提起方式便捷、解決問題多樣、與民眾生活緊密相關(guān)，成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)話題，近年來因信訪事件與社會(huì)穩(wěn)定直接關(guān)聯(lián)，信訪制度更受到關(guān)注。信訪制度在建立之初主要承擔(dān)著聯(lián)系黨和政府與群眾的紐帶功能[1]，信訪部門最早作為政府的秘書部門而成立，主要功能是實(shí)現(xiàn)自下而上的信息傳導(dǎo)。改革開放以后，信訪制度應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的各種問題，其功能發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。信訪制度經(jīng)常性地承擔(dān)著聯(lián)系群眾、反對(duì)官僚主義的政治任務(wù)[2]，發(fā)揮著抒發(fā)民情、消除民怨、改善政府與公民關(guān)系的作用，具體說，即實(shí)施權(quán)利救濟(jì)、舒緩社會(huì)矛盾、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)[3]。2005年《信訪條例》第二條規(guī)定“反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求”，也就是將信訪功能做了一個(gè)定位，但地方政府競(jìng)爭(zhēng)、都市化以及社會(huì)沖突等社會(huì)變遷因素極大影響了規(guī)范的常規(guī)實(shí)踐運(yùn)作，信訪制度事實(shí)上包含了政治性、社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性等多方面制度功能，功能超載不僅使制度效能降低，而且功能目標(biāo)不清晰使得制度內(nèi)部發(fā)生結(jié)構(gòu)性沖突。

信訪制度功能定位是一個(gè)重大的理論問題，既涉及信訪制度在整個(gè)國(guó)家制度體系中的位置，也涉及信訪具體流程的建構(gòu)。信訪功能定位問題不清楚，我們進(jìn)行信訪立法時(shí)不知道該往何處去。筆者在分析現(xiàn)存信訪制度功能之后，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，探析信訪制度的功能定位，宏觀上明確制度的主要功能，中觀上明確相類似制度的功能區(qū)別，微觀上明確實(shí)現(xiàn)制度功能的主要模式，對(duì)建立“低成本高效能”信訪制度具有重要意義，特別是結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)空間的時(shí)空背景探討信訪制度更具有現(xiàn)實(shí)和預(yù)見意義。

一、信訪制度功能定位的基本問題

（一）困境——權(quán)利救濟(jì)成為信訪制度“不能承受之重”

社會(huì)發(fā)展過程中利益分配引發(fā)的糾紛逐漸增多，這些糾紛往往沒有明確的、預(yù)先制定的規(guī)范指引，司法救濟(jì)因?yàn)楸仨氁蕾嚪梢?guī)范進(jìn)行，不能承載這些糾紛，這些糾紛進(jìn)入信訪機(jī)構(gòu)，適逢黨和國(guó)家從完全的集體利益本位轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注個(gè)體利益、個(gè)體公正，部分糾紛通過信訪渠道予以化解。隨著信訪化解糾紛的增多，民眾對(duì)信訪渠道的愈加“中意”，于是“權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)信訪制度‘最主要的功能’和‘頭號(hào)任務(wù)’”[4]。權(quán)利救濟(jì)訴求大量涌向信訪機(jī)構(gòu)，而信訪機(jī)構(gòu)、信訪程序和信訪裁決方式并不適合進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，正如有的學(xué)者分析的那樣“行政信訪以規(guī)范為中心處理具體爭(zhēng)議導(dǎo)向的制度建構(gòu)，無助于行政信訪回應(yīng)社會(huì)問題效能的提升”[5]。國(guó)家——社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)的社會(huì)沖突與維穩(wěn)壓力的加劇，以及當(dāng)代中國(guó)“政法傳統(tǒng)”與“權(quán)宜性治理”的策略選擇，導(dǎo)致信訪從一種理想化的溝通形象，逐步演化為一種權(quán)宜性的協(xié)調(diào)處理糾紛模式。信訪功能的實(shí)現(xiàn)一定程度上是通過協(xié)調(diào)的方式解決糾紛呈現(xiàn)出來的，在躲避無力予以審査的政策性難題和向政府機(jī)關(guān)發(fā)送建議之間不斷尋找民眾和政府的平衡點(diǎn)，所以說信訪機(jī)關(guān)實(shí)際上是在各種炸藥包的導(dǎo)線邊上排險(xiǎn)，一旦未能及時(shí)排險(xiǎn)，炸出了可能是群體事件，也可能是暴力事件。權(quán)利救濟(jì)功能的過分強(qiáng)調(diào)，與其他權(quán)利救濟(jì)途徑界限模糊，成為信訪制度“不能承受之重”。

（二）理念——變“市場(chǎng)”思維為“網(wǎng)絡(luò)”思維

市場(chǎng)有效分配資源的力量，以及“人類是無情的競(jìng)爭(zhēng)者的假設(shè)”是大部分現(xiàn)代社會(huì)的基石，他對(duì)股票和商品以及工資和住房相當(dāng)有效，因此，人們逐漸把市場(chǎng)思維，應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)方面[6]。信訪制度的設(shè)計(jì)以及相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，無不受到“市場(chǎng)”思維的影響，例如一票否決制、“綜治維穩(wěn)工作考評(píng)、和諧單位目標(biāo)考核”等。

但是這種18世紀(jì)對(duì)于人類本性的理解，難道真的是建構(gòu)一切社會(huì)制度的好模型嗎？其主要缺陷在于，人類并不只是自私、自利的個(gè)體，我們感興趣的東西以及我們的控制機(jī)制本身，在很大程度上是由與他人互動(dòng)所生成的社會(huì)規(guī)范決定的，現(xiàn)代科學(xué)研究表明，在人類社會(huì)中合作和競(jìng)爭(zhēng)一樣重要和普遍。人類社會(huì)更像是一個(gè)交換網(wǎng)絡(luò)而不是一個(gè)開放市場(chǎng)，人類不只是經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，行為動(dòng)機(jī)還包括好奇心、信任和社會(huì)壓力。這意味著我們定位信訪制度功能和相關(guān)的流程預(yù)設(shè)時(shí)，著眼于互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中自然形成的行為規(guī)范，充分通過參與和公開激勵(lì)民眾內(nèi)心中的理解、合作和信任。現(xiàn)有的信訪結(jié)果滿意度評(píng)價(jià)——這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)人主觀感受測(cè)評(píng)，從互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)思維出發(fā)，而非單純的市場(chǎng)思維。

（三） 機(jī)遇——大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)思維、技術(shù)和治理方式

數(shù)據(jù)不僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變革，也是一場(chǎng)國(guó)家治理的變革。牛津大學(xué)教授維克托·邁爾·舍恩伯格在其著作《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中說：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉，還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法?！盵7]2015年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，大數(shù)據(jù)發(fā)展成為重大國(guó)家戰(zhàn)略，其中提出大數(shù)據(jù)成為處理復(fù)雜社會(huì)問題的新手段。信訪面對(duì)的問題復(fù)雜，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)思維、技術(shù)和治理方式，可以為信訪制度功能轉(zhuǎn)型提供嶄新思路。

（四）標(biāo)準(zhǔn)——正確、穩(wěn)定、清晰

信訪制度功能定位的標(biāo)準(zhǔn)是正確、穩(wěn)定、清晰。所謂正確，指的是信訪的定位必須具有科學(xué)性、真理性，內(nèi)容確定之后經(jīng)過論證，這些命題不能是似是而非的偽命題，不能放在這里也行、放在那里也行，而是該放哪里就放哪里，就如同人的頭，只能放在身體的上面，而不能放在下面。

所謂穩(wěn)定，指的是不能老是變來變?nèi)?，因?yàn)橐蛔兙鸵鹄Щ?，一困惑，就迷失真理、陷入狐疑，人們?duì)信訪制度就失去信心，信訪制度就會(huì)混亂。

所謂清晰，指的是界限清楚，信訪制度與其他制度要有清楚的界限，減少與其他類似制度沖突、重疊，要守住自己獨(dú)特的、不可替代的界限。

二、國(guó)家和社會(huì)需要信訪制度承擔(dān)的功能

明晰國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的制度需要是定位信訪制度功能的重要基礎(chǔ)，如果信訪制度與現(xiàn)有制度重合之處較多，而且沒有制度優(yōu)越之處，那么信訪制度功能就應(yīng)當(dāng)逐步弱化，直至消亡；如果信訪制度能夠發(fā)揮國(guó)家和社會(huì)需要的獨(dú)特的、不可替代的作用，那么信訪制度就應(yīng)當(dāng)存在并不斷地調(diào)整，以更加適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)的需要。

（一）社會(huì)需要引導(dǎo)集體理性、提升信任的潤(rùn)滑劑制度

當(dāng)下中國(guó)，各種社會(huì)問題研究中發(fā)現(xiàn)，缺少集體理性和信任影響社會(huì)秩序的重要因素，為保證國(guó)家和社會(huì)的健康發(fā)展，增加集體理性和建立信任是一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。通過制度引導(dǎo)集體理性、提升信任是相對(duì)較為成熟的策略，通觀我國(guó)現(xiàn)有的各種制度，信訪制度的特點(diǎn)決定其比較適合承擔(dān)此項(xiàng)功能。

從未來的發(fā)展趨勢(shì)上看，在今天這個(gè)“超鏈接”的世界中，人與人的關(guān)系更加多樣，復(fù)雜的社會(huì)情境下運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和市場(chǎng)法則溝通和潤(rùn)滑人們之間的關(guān)系，會(huì)使人們關(guān)系過于利益化，個(gè)體利益追求中罔顧集體利益，個(gè)體理性完全超越集體理性。信訪制度適合作為集體理性引導(dǎo)工具，潤(rùn)滑人們的關(guān)系：第一，各種制度中信訪的參與門檻最低、交流模式化限制最少、互動(dòng)性最強(qiáng)，這些都有助于思維話語的直接與間接交流（即想法的流動(dòng)①）。按照“想法流”的研究結(jié)論，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)信息和想法的獲取有很大的影響[8]，信訪過程中較高的話語輪換次數(shù)有助于將信息和集體理性理念傳輸給信訪者，信訪工作人員代表國(guó)家與信訪者的強(qiáng)交流是引導(dǎo)集體理性和提升信任的重要方式。第二，信訪事項(xiàng)涉及面廣的特性決定了信訪制度影響力較大，通過制度引導(dǎo)，可以在“習(xí)慣”“偏好”“好奇心”等方面產(chǎn)生影響民眾理性，即有意識(shí)地推動(dòng)集體理性的發(fā)展方向“通過個(gè)體理性融合為集體理性，通過集體理性影響個(gè)體理性，同向個(gè)體理性又會(huì)反過來強(qiáng)化集體理性，形成正循環(huán)”[9]。

當(dāng)然，信訪制度承擔(dān)潤(rùn)滑劑功能，也需要在制度調(diào)整中完成如下幾方面工作：第一，強(qiáng)化信訪工作者與信訪人的互動(dòng)性，因交流過程中信訪工作人員的正向的思維方式會(huì)潛移默化的影響信訪人的思維方式。有些學(xué)者提出信訪應(yīng)當(dāng)更加正式、威嚴(yán)和程序化，這種信訪改革方向，是在用生硬程序取代活生生的體驗(yàn)，是在錯(cuò)誤信訪功能定位下，重復(fù)司法道路，抹殺了信訪互動(dòng)的獨(dú)特價(jià)值。第二，弱化信訪人之間的互動(dòng)性，減少偏激，打破回音室效應(yīng)②。基于這一原理筆者認(rèn)為，不能集中強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)，而是繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)有的分散式信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置，重點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)，這些措施有助于使“想法流”的局部互動(dòng)率下降、減少信訪者之間面對(duì)面的機(jī)會(huì)，減少循環(huán)的流言蜚語和相同想法的不斷重復(fù)、減少偏激。第三，信訪過程中，利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的洞察力增加正面思維理性的傳播度，幫助人們洞察利益分配機(jī)制的合理性，喚起信訪者對(duì)個(gè)人利益之外的社會(huì)價(jià)值的認(rèn)可。

（二）為國(guó)家機(jī)體增添輸送正能量的傳送帶制度

國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展離不開內(nèi)部制度的有機(jī)配合，從這個(gè)角度來說，運(yùn)用生態(tài)學(xué)思維將國(guó)家類比為有機(jī)體，將各種制度類比為身體的器官，分析結(jié)果更為直觀。人體需要血液，血液是流動(dòng)在人的血管和心臟中的一種紅色不透明的黏稠液體，有運(yùn)輸、防御、調(diào)節(jié)人體溫度、調(diào)節(jié)人體滲透壓和酸堿平衡四個(gè)功能，血液的功能是多效的，也是其他器官發(fā)揮作用的重要的依托，是人體對(duì)抗疾病的第一道防線。國(guó)家作為一個(gè)整體，就如同人體一樣，需要一種基礎(chǔ)制度，根植于其他制度之中，有效的潤(rùn)滑各種制度；既有自己獨(dú)特的功能，同時(shí)又是多效的，也是其他制度的重要依托。當(dāng)國(guó)家機(jī)體健康運(yùn)行時(shí)，需要信訪制度想血液運(yùn)輸一樣進(jìn)行溝通；當(dāng)國(guó)家機(jī)體生病時(shí)候，信訪制度則像白細(xì)胞一樣加大、加強(qiáng)工作，配合國(guó)家機(jī)體的其他器官共同對(duì)抗疾病。

信訪制度的主體設(shè)置特點(diǎn)適合承擔(dān)此項(xiàng)功能，沒有哪種制度主體向信訪機(jī)構(gòu)一樣遍布存在于國(guó)家機(jī)關(guān)中，我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立在各種國(guó)家機(jī)關(guān)之中的密度就如同血管在各個(gè)器官中都存在一樣。信訪機(jī)構(gòu)廣泛存在于人大（心腦系統(tǒng)）、行政機(jī)關(guān)（運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)）中，能夠有效地雙向傳達(dá)信息，防御或消除傷害性矛盾、調(diào)節(jié)各系統(tǒng)和各組織的平衡。

當(dāng)然，信訪制度承擔(dān)此項(xiàng)功能，也需要在制度調(diào)整中完成如下幾方面工作：第一，信訪制度如果成為國(guó)家機(jī)體的傳送帶，在功能定位與程序設(shè)計(jì)方面應(yīng)著力于政治溝通效果的發(fā)揮，“民主參與、建言獻(xiàn)策、訴求表達(dá)、協(xié)商溝通的積極功能將逐步擴(kuò)大”[10]。不但重視信訪制度帶走了廢物功能（化解不滿情緒），同樣應(yīng)重視運(yùn)輸養(yǎng)分功能（解讀社會(huì)政策、傳播正能量、收集意見等）。第二，界分信訪承擔(dān)的糾紛化解功能（作為國(guó)家機(jī)體的基礎(chǔ)免疫存在）與作為“免疫系統(tǒng)”（行政復(fù)議制度、司法制度）存在的救濟(jì)功能的不同。如果將各種不滿情緒和矛盾沖突視為侵蝕國(guó)家機(jī)體的異物，信訪制度就是國(guó)家機(jī)體的第一道防線，各種類型的矛盾問題都可以阻擋一下，但是信訪制度不是萬能的，就像白細(xì)胞和血小板并不能殺害所有病毒和細(xì)菌，有一些矛盾越過第一道防線。仲裁、行政復(fù)議等制度作為第二道防線化解一部分矛盾，司法機(jī)關(guān)則是國(guó)家免疫的第三道防線，也是最后一道防線，它對(duì)吞噬特定病毒效力強(qiáng)勁但不作用于所有病毒和細(xì)菌。也就是說，雖然信訪制度與其他制度都承擔(dān)解決糾紛解決功能，但信訪制度是第一道防線，化解糾紛是其多效功能的一種，其主要功能是正負(fù)能量的傳導(dǎo)，而且也主要是在正負(fù)能量的傳導(dǎo)中實(shí)現(xiàn)糾紛的化解，而不是單純?yōu)榻鉀Q糾紛而存在。

三、信訪制度與其他制度的關(guān)系定位

為人們所熟知的信訪功能之一是信訪制度的糾紛解決功能，這一功能與其他制度的糾紛解決功能應(yīng)當(dāng)是排他的還是重復(fù)的？筆者認(rèn)為，承擔(dān)國(guó)家糾紛解決功能的制度應(yīng)當(dāng)是多系統(tǒng)的，如果只有一項(xiàng)制度單一承擔(dān)此功能，一旦制度失靈，國(guó)家機(jī)體可能崩潰；反之，如果制度設(shè)計(jì)具有相對(duì)彈性，一旦某個(gè)系統(tǒng)失效，其他正常的系統(tǒng)就會(huì)快速的替補(bǔ)工作。現(xiàn)有國(guó)家規(guī)范性文件中各種糾紛解決機(jī)制之間制度功能定位是如何展開的？《信訪法》中如何定位信訪制度的功能會(huì)使承擔(dān)糾紛解決功能的各項(xiàng)制度更具彈性，更有助于醫(yī)治國(guó)家機(jī)體的疾病？

《信訪條例》第十四條第二款規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！笨梢钥闯觯缎旁L條例》中信訪與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等制度之間是排他關(guān)系，而非重合關(guān)系，能夠選擇其他救濟(jì)途徑進(jìn)行維護(hù)權(quán)益的，信訪途徑不再受理。但很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，信訪制度實(shí)際運(yùn)行中，信訪部門實(shí)際按照信訪制度包含其他制度的方式進(jìn)行掌握的，應(yīng)當(dāng)采用訴訟、仲裁、行政復(fù)議等途徑處理的案件，信訪部門也實(shí)際受理。在《信訪法》制定過程中，如何選擇信訪功能與其他制度的關(guān)系，直接決定了信訪功能定位的準(zhǔn)確性。未來可供《信訪法》法案選擇的各個(gè)制度之間關(guān)系主要有“包含關(guān)系”、“重合關(guān)系”和“排他關(guān)系”三種，選擇每種關(guān)系的優(yōu)越性和劣勢(shì)見表1。

表1 主要救濟(jì)制度功能關(guān)系的優(yōu)越性和劣勢(shì)示意圖

（一）定位為包含關(guān)系的優(yōu)劣

所謂信訪與其他救濟(jì)途徑之間的包含關(guān)系是指，信訪機(jī)關(guān)受理與公眾權(quán)益相關(guān)的全部事項(xiàng)，信訪救濟(jì)途徑受理范圍涵蓋了其他救濟(jì)途徑受理的事項(xiàng)。秉持包含關(guān)系其實(shí)就也意味著基本贊同大信訪概念，包含關(guān)系是一種信訪過程中的現(xiàn)實(shí)存在，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪部門一樣受理，如衛(wèi)計(jì)部門按照信訪程序受理大量醫(yī)患糾紛，其實(shí)這些糾紛完全是平等民事主體間的糾紛，應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟解決，再如信訪部門受理了大量的對(duì)行政行為不服的案件，但是這些案件屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范疇?！按笮旁L”、“信訪包含其他救濟(jì)”的功能定位，充分保障了公民、法人和其他組織的訴權(quán)，工作、生活中遇到的大小事件都可以去信訪，但這種功能定位，卻犧牲了信訪救濟(jì)途徑的效能，案件太多效率低下、事事都管卻無實(shí)質(zhì)處理權(quán)力。

（二）定位為重合關(guān)系的優(yōu)劣

所謂信訪與其他救濟(jì)途徑之間的重合關(guān)系是指，信訪機(jī)關(guān)僅受理法律、法規(guī)明確的事項(xiàng)，信訪救濟(jì)途徑受理的案件有其他救濟(jì)途徑同樣受理的案件，也有其他救濟(jì)途徑不予受理的案件，具體可以分為“重合選擇關(guān)系”和“重合前置關(guān)系”。在現(xiàn)有的主要幾種權(quán)利救濟(jì)途徑中，訴訟和仲裁是典型的重合選擇關(guān)系，當(dāng)事人可以選擇兩者之一，救濟(jì)結(jié)果終局，訴訟和仲裁不論在程序上還是處理結(jié)果上分離度比較大；而復(fù)議和訴訟是典型的重合前置關(guān)系，大多數(shù)情況下，當(dāng)事人可以選擇復(fù)議和訴訟中任何一種方式進(jìn)行救濟(jì)，如果選擇復(fù)議后還可以選擇訴訟。如果將信訪與其他救濟(jì)途徑的關(guān)系定位于重合選擇關(guān)系，信訪事項(xiàng)范圍需要法律法規(guī)明確、救濟(jì)結(jié)果終局，會(huì)使信訪救濟(jì)途徑獲得獨(dú)立性和權(quán)威性，但信訪數(shù)量則難以預(yù)測(cè)，可能帶給信訪機(jī)關(guān)人員和專業(yè)壓力。如果將信訪與其他救濟(jì)途徑的關(guān)系定位于重合前置關(guān)系，筆者建議先信訪后訴訟，因?yàn)樵V訟作為第三方中立裁決相對(duì)于行政信訪的行政系統(tǒng)內(nèi)部裁決更加公正，信訪前置既可以發(fā)揮信訪手段的強(qiáng)力協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，也不違背司法終局的法治理念，但這種制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)在于，訴訟對(duì)信訪的協(xié)調(diào)結(jié)果進(jìn)行合法性審查難度較大、協(xié)調(diào)結(jié)果的司法審查正當(dāng)性也有理論障礙。

（三）定位為排他關(guān)系的優(yōu)劣

所謂信訪與其他救濟(jì)途徑之間的排他關(guān)系是指，信訪機(jī)關(guān)僅受理法律、法規(guī)明確的事項(xiàng)，對(duì)于應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求信訪機(jī)關(guān)不予受理，具體可以分為“排他并列”和“排他兜底”?！芭潘⒘小钡墓δ芏ㄎ?，需要更加明確信訪的受理事項(xiàng)，因?yàn)樾枰c其他救濟(jì)途徑彼此排他，會(huì)使信訪受理事項(xiàng)范圍比現(xiàn)在的信訪受理事項(xiàng)范圍窄很多，這種功能定位將更有助于引導(dǎo)信訪功能的糾偏，回歸信訪批評(píng)、建議、監(jiān)督、解決疑難訴求等主要功能，建立民眾信訪的正確認(rèn)知，但這種功能定位會(huì)使一些案件出現(xiàn)救濟(jì)空白，消弭了信訪制度長(zhǎng)期起到的“宣泄器”、“安全閥”功能?！芭潘档住钡墓δ芏ㄎ唬容^接近于現(xiàn)有的《信訪條例》，對(duì)于其他途徑能夠獲得救濟(jì)的案件，信訪不予受理，對(duì)于其他途徑不能獲得救濟(jì)的國(guó)家機(jī)關(guān)行為基本都能被信訪機(jī)關(guān)受理，這種功能定位使案件救濟(jì)無空白，同時(shí)不干預(yù)其他救濟(jì)途徑、保證其他救濟(jì)途徑的權(quán)威性，但信訪功能畢竟有限，有些問題不能化解，仍會(huì)帶來對(duì)信訪制度和國(guó)家建設(shè)的負(fù)面情緒。

四、結(jié)論

（一）明晰信訪制度的獨(dú)特功能。

潤(rùn)滑劑和傳送帶功能應(yīng)當(dāng)是信訪制度比較獨(dú)特的功能。信訪受理主體分布廣、提起方式便捷、解決問題多樣、與民眾生活緊密相關(guān)的特點(diǎn)決定了信訪制度能夠如同人體血液一樣承擔(dān)起信息傳輸和國(guó)家機(jī)體潤(rùn)滑的功能，并且與其他類似功能的制度相比，作用范圍廣、效率高。其獨(dú)特的功能決定信訪制度應(yīng)當(dāng)被放在國(guó)家體制中重要的位置上，且給予其相應(yīng)的、被尊重的地位。

（二）確認(rèn)在相同（相似）功能中信訪制度的占位。

探討信訪與其他救濟(jì)制度的關(guān)系發(fā)現(xiàn)：第一，從現(xiàn)有的制度運(yùn)行狀態(tài)來看，“包含關(guān)系”的功能定位帶來信訪功能定位不清，信訪效能低等問題，整體弊大于利，不應(yīng)是未來《信訪法》選擇的功能定位。第二，“重合關(guān)系”、“排他關(guān)系”各有利弊，相對(duì)而言，當(dāng)事人有選擇權(quán)的先信訪后訴訟“重合前置”和救濟(jì)無空白的“排他兜底”方式可以彌補(bǔ)法律救濟(jì)的空白，保證了救濟(jì)系統(tǒng)的互補(bǔ)和社會(huì)彈性，有助于實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的修復(fù)；充當(dāng)政治系統(tǒng)運(yùn)行和密切黨群關(guān)系的白細(xì)胞，及時(shí)切斷消極想法流的社會(huì)學(xué)習(xí)途徑；充分發(fā)揮信訪對(duì)國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的免疫作用，應(yīng)當(dāng)是未來《信訪法》中處理信訪制度與其他制度功能關(guān)系的主要備選項(xiàng)。第三，明確信訪制度是糾紛化解的第一道防線，雖然化解糾紛的強(qiáng)度不是最大的，但化解糾紛的范圍確是最廣的。

（三）推進(jìn)信訪制度功能與其他制度功能的契合

筆者認(rèn)為，觀察國(guó)家就應(yīng)當(dāng)向觀察人體一樣，人類是最神奇的造物，研究者應(yīng)當(dāng)從神秘的人體構(gòu)造中其吸收更有益的制度建設(shè)思路。國(guó)家機(jī)體發(fā)生的各種糾紛和矛盾需要各種制度化解，就如同人體發(fā)生的各種病癥或者不適健康需要免疫器官。人體免疫功能是一個(gè)復(fù)雜的過程，是由多系統(tǒng)配合完成的，血液中的白細(xì)胞的主要功能是殺滅細(xì)菌，抵御炎癥，血小板主要在體內(nèi)發(fā)揮止血功能，參與體內(nèi)免疫發(fā)生過程，還有專門的免疫器官承擔(dān)殺滅細(xì)菌和病毒的功能。長(zhǎng)期以來，各種規(guī)范文件和政策中化解糾紛機(jī)制都有所論及，從功能上區(qū)分各種機(jī)制，但對(duì)各種機(jī)制如何配合較少建構(gòu)，造成各種機(jī)制的契合度比較差，與人體器官功能之間的完美契合度更是無法相提并論。通過明確信訪制度是基礎(chǔ)制度地位，推進(jìn)信訪制度功能與其他制度功能的契合是信訪功能定位的任務(wù)之一。

（四）正確認(rèn)識(shí)信訪制度的不足

面對(duì)信訪洪峰，一些研究者提出信訪已經(jīng)不能發(fā)揮積極功能，不但不能化解矛盾，反而造成矛盾聚積，進(jìn)而提出信訪廢除論。筆者認(rèn)為，首先要判斷信訪洪峰對(duì)于國(guó)家機(jī)體而言是感覺不舒服，還是血液病？國(guó)家正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，就如同人體進(jìn)行劇烈運(yùn)動(dòng)時(shí)，必然感覺身體酸痛，這些痛感并不是病毒，血液加速流動(dòng)，是為了營(yíng)養(yǎng)和廢物的運(yùn)輸更加順暢，也就是說信訪量的驟增是可能國(guó)家機(jī)體快速發(fā)展的正常反應(yīng)，不能一概視為病理現(xiàn)象，過度用藥可能造成國(guó)家機(jī)體的傷害。前些年的信訪排名其實(shí)就是過度用藥，不但沒有使國(guó)家機(jī)體恢復(fù)健康，反倒給國(guó)家機(jī)體帶來了過重的負(fù)荷。當(dāng)然，因?yàn)榕艿糜行┛?，運(yùn)動(dòng)過度發(fā)生機(jī)體病變，就要檢查是血液病變（信訪制度）還是免疫系統(tǒng)（司法制度）病變，因?yàn)樾枰捎貌煌闹委煼桨?。也就是說，即使信訪制度功能不足，定位不準(zhǔn)，也不能簡(jiǎn)單被廢棄，因其存在具有獨(dú)特價(jià)值，我們需要的是改革。在改革方向上信訪制度法治化不是簡(jiǎn)單復(fù)制司法程序，不是重復(fù)司法的規(guī)范-裁決模式，而是建立其獨(dú)有的強(qiáng)弱適合的互動(dòng)方式，發(fā)揮好國(guó)家機(jī)體第一道防線的作用。

注釋：

①“想法流”這一概念，是社會(huì)物理學(xué)在研究大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人行為、社會(huì)行為、社會(huì)結(jié)構(gòu)過程中提出的概念。實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)物質(zhì)、能量流動(dòng)之外的第三種流動(dòng)性：思想、信息的流動(dòng)性，并進(jìn)而探討由此帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)的演化和變遷。本研究中引入此具有新時(shí)代特點(diǎn)的研究視角，更有助于制度建構(gòu)符合新的時(shí)代要求。

② 按照阿萊克斯·彭特蘭的研究，“政治觀點(diǎn)相似的人們更愿意廝混在一起，而你和這群人待的時(shí)間越久，彼此相互打氣，潛移默化中，你的觀點(diǎn)比以前更加偏激，”這是典型的“回音室效應(yīng)”。

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[3]林莉紅．中國(guó)行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)[M]．湖北：武漢大學(xué)出版社，2000：251-258.

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[10]朱維究.信訪立法圓桌論壇：從頂層設(shè)計(jì)角度審視信訪法治化[J].理論與改革，2016（1）：118-120.

On Function Orientation of System for Lettersand Visits

JIANG Bing-jing
（SchoolofHumanitiesand Laws,HebeiUniversity of Technology,Tianjin 300401,China）

The function orientation of the system for letters and visitors is amajor theoretical problem,which involves not only the position of the system for letters and visits in the whole national system,but also the construction of specific process for letters and visits.The"market"thinking should be changed into"network"thinking.Meanwhile,the fact that the right reliefhasbecome"unbearableweight"for the system for lettersand visits should be taken into full consideration. The function orientation of the system should be completed correctly,stably and clearly.Society lacks"lubricant system" in guiding the collective rationality and enhancing the trust.In the meantime,there is a lack of"conveyor system" transmitting positive energy in the state body.In that case,the characteristics of the system for letters and visits decide it can perform these functions appropriately.The function of the system for letters and visits is multiple,in which the functions as lubricantand conveyorare unique.It is basic in the system ofdispute solution,which can function as the first defense line in the state body togetherwith othersystems.

system for lettersand visits;function;interaction

D632.8

A

1674-7356（2017）-01-0029-06

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2017.01.006

2016-10-18

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB14SH026）；國(guó)家信訪局理論研究項(xiàng)目（2016AG0103）

蔣冰晶（1980-），女，黑龍江綏棱人，法律系主任，副教授，博士，研究方向：信訪制度。

時(shí)間：2017-01-14

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20170114.0910.004.htm l