安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究
——基于實(shí)體法的分析

代海軍

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究
——基于實(shí)體法的分析

代海軍

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的關(guān)鍵，是從實(shí)體法層面理順和處理好行政法規(guī)范與刑法規(guī)范之間的關(guān)系。安全生產(chǎn)行政法規(guī)范上罪名、犯罪主體、危害后果、處罰標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定，無(wú)法在刑法規(guī)范上得到認(rèn)可，是導(dǎo)致實(shí)踐中“以罰代刑”的深層次原因，需要在堅(jiān)持罪刑法定原則的前提下，采用獨(dú)立性的散在型立法模式，進(jìn)一步細(xì)化罪量標(biāo)準(zhǔn)，增加單位犯罪的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)統(tǒng)一行政處罰與刑事處罰的標(biāo)準(zhǔn)。

安全生產(chǎn)；行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機(jī)制；立法研究

一、問題的提出

行政執(zhí)法與刑事司法分屬行政、司法兩個(gè)不同的權(quán)力機(jī)關(guān)管轄，二者之間既有著本質(zhì)的區(qū)別，又有密切聯(lián)系。當(dāng)同一違法行為不僅嚴(yán)重違反行政法規(guī)范,而且“情節(jié)嚴(yán)重”，觸犯刑律時(shí)即構(gòu)成行政犯罪行為。行政犯罪的這種雙重違法性決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，即既要追究其行政責(zé)任，又要追究其刑事責(zé)任[1]。我國(guó)《行政處罰法》第二十二條明確規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。由于行政執(zhí)法與刑事司法銜接(簡(jiǎn)稱“行刑銜接”)機(jī)制不健全，行政執(zhí)法實(shí)踐中有案不移、“以罰代刑”等問題時(shí)有發(fā)生。為了解決“以罰代刑”的問題，國(guó)務(wù)院早在2001年就頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(國(guó)務(wù)院第310號(hào)令)；2004年3月，最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》(高檢會(huì)〔2004〕1號(hào))；2006年1月，最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》(高檢會(huì)〔2006〕2號(hào))，對(duì)涉嫌犯罪案件移送的相關(guān)材料、審批程序、立案監(jiān)督等作了規(guī)定。2011年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院法制辦等部門《〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2011〕8號(hào))，進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的有關(guān)要求。然而上述這些措施，以及學(xué)者提出的建議，多是集中在程序法的層面，并未觸及實(shí)體法上的深層次問題：即實(shí)體法上行政違法行為與犯罪行為規(guī)定的重疊，大量雙重性構(gòu)成要件的存在。這是導(dǎo)致我國(guó)處理行政處罰程序與刑事訴訟程序糾結(jié)不清的根本原因[2]。2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2016〕32號(hào))，要求建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度。如何從實(shí)體法層面，理順和處理好安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)和有效銜接，筆者在此做一粗淺探討。

二、安全生產(chǎn)“行刑銜接”的立法現(xiàn)狀及問題

(一)立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)刑法規(guī)定的安全生產(chǎn)犯罪主要涉及危害公共安全罪、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪和妨害社會(huì)管理秩序罪等共三大類14種罪名(具體罪名詳見表1)，與之相關(guān)的司法解釋主要包括：最高人民法院《關(guān)于審理非法制造、買賣、運(yùn)輸槍支、彈藥、爆炸物等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2001〕15號(hào))、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》(公通字〔2008〕36號(hào))、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(公通字〔2010〕23號(hào))以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕22號(hào))等。

表1 安全生產(chǎn)犯罪罪名統(tǒng)計(jì)表

以上這些罪名，分散規(guī)定在《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《礦山安全法》《特種設(shè)備安全法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《煤礦安全監(jiān)察條例》《礦山安全法實(shí)施條例》《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》以及《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等安全生產(chǎn)法律和行政法規(guī)中*安全生產(chǎn)行政法體系龐雜，筆者在梳理行政法規(guī)范時(shí)主要以法律和國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)為對(duì)象，部門規(guī)章和地方性規(guī)范不在此列。此外，筆者認(rèn)為，安全生產(chǎn)犯罪主要針對(duì)的是行政相對(duì)人，故行政執(zhí)法人員的瀆職類犯罪亦不在本文研究范圍之內(nèi)。。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)行政犯罪主要采取依附性的散在型立法方式*在法律體例中，行政處罰與刑罰處罰相互依存，具有明顯的一體化趨勢(shì)，這首先表現(xiàn)在行政法規(guī)中規(guī)定刑事罰則，這種具有刑法性質(zhì)的法律規(guī)范稱為附屬刑法。在刑法理論上，往往把這種在行政法規(guī)中設(shè)置刑法規(guī)范的立法方式，稱為散在型立法方式。散在型立法方式可以分為依附性與獨(dú)立性兩種。參見陳興良：《論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1992年第4期。，即在安全生產(chǎn)行政法規(guī)范中的刑法規(guī)范，必須依附于刑法典才有其存在的意義。歸納起來看，可以分為三類：

第一類是原則性刑法規(guī)范，即在安全生產(chǎn)行政法規(guī)中原則性規(guī)定對(duì)違法行為依照刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任。又分兩種具體情況：一種情況是，在安全生產(chǎn)行政法律中用一個(gè)條文籠統(tǒng)規(guī)定，對(duì)所有構(gòu)成犯罪的行為依法追究刑事責(zé)任。如《特種設(shè)備安全法》第九十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！绷硪环N情況是，對(duì)各種具體的構(gòu)成犯罪的行為，分別進(jìn)行與之照應(yīng)的原則性規(guī)定。如《安全生產(chǎn)法》第八十九條規(guī)定的“承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)工作的機(jī)構(gòu)，出具虛假證明構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”就屬于此類。

第二類是依照性的刑法規(guī)范，即在安全生產(chǎn)行政法規(guī)中針對(duì)某個(gè)需要懲處的犯罪行為，規(guī)定直接援引刑法中的某一具體規(guī)定追究刑事責(zé)任。如《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院第549號(hào)令)第七十五條規(guī)定：未經(jīng)許可擅自從事鍋爐、壓力容器等制造、安裝、改造以及壓力管道元件的制造活動(dòng)觸犯刑律的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依照刑法關(guān)于生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪、非法經(jīng)營(yíng)罪、重大責(zé)任事故罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。

第三類是類推性的刑法規(guī)范，即在安全生產(chǎn)行政法規(guī)中按照類推規(guī)定，比照現(xiàn)有的某個(gè)具體的刑法條文追究刑事責(zé)任。如1992年頒布的《礦山安全法》原第四十七條規(guī)定，礦山企業(yè)主管人員對(duì)礦山事故隱患不采取措施因而發(fā)生重大傷亡事故的，比照《刑法》第一百八十七條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。本條規(guī)定即屬于此類規(guī)范。

(二)目前存在的主要問題

一是處罰罪名不銜接。在安全生產(chǎn)行政法規(guī)范中明確規(guī)定對(duì)某些行為構(gòu)成犯罪，要依照刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任，但此類行為卻沒有被納入刑法分則具體罪名之中。如《安全生產(chǎn)法》第一百零六條規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人在本單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故時(shí)，不立即組織搶救”等具體違法行為，在刑法分則中未能找到與之相對(duì)應(yīng)的罪名。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪的具體違法情形，不包括“發(fā)生事故不立即組織搶救”這一行為。又如《職業(yè)病防治法》第八十條第一項(xiàng)規(guī)定，超出批準(zhǔn)范圍從事職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但此條款在刑法分則中亦無(wú)對(duì)應(yīng)條款，這往往導(dǎo)致此類規(guī)定難以甚至不能適用而形同虛設(shè)。

二是犯罪主體不銜接。對(duì)于同一安全生產(chǎn)違法行為，行政法規(guī)范與刑法規(guī)范有關(guān)犯罪主體的規(guī)定各有側(cè)重。一方面，對(duì)于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰往往以處罰單位為主，如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反了《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門首先對(duì)單位給予相應(yīng)的處罰，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他責(zé)任人員等，則在判斷其行為是否涉嫌犯罪的基礎(chǔ)上，決定是否移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。以《安全生產(chǎn)法》第九十八條規(guī)定為例。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的“未建立事故隱患排查治理制度”等四類違法行為，首先是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行處罰；只有在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不履行行政處罰決定的情況下，再實(shí)施“雙罰”(既罰單位又罰個(gè)人)。另一方面，從安全生產(chǎn)犯罪的刑法規(guī)范看，大部分犯罪主體為自然人。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前只有《刑法》分則第一百二十五條規(guī)定的“非法制造、買賣、運(yùn)輸、郵寄、儲(chǔ)存槍支、彈藥、爆炸物罪和非法制造、買賣、運(yùn)輸、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物質(zhì)罪”這兩個(gè)罪名涉及單位犯罪*單位犯罪以刑法有明文規(guī)定為前提?！缎谭ā返谌畻l規(guī)定：“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的危害社會(huì)的行為，法律規(guī)定為單位犯罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任?！睋Q言之，只有當(dāng)刑法規(guī)定了單位可以成為某種犯罪的行為主體時(shí)，才可能將單位認(rèn)定為犯罪。，其他均為自然人。但安全生產(chǎn)行政法規(guī)中涉及大量的單位犯罪，這必將導(dǎo)致安全生產(chǎn)行政違法主體與犯罪主體范圍上不一致。如《安全生產(chǎn)法》第一百零二條規(guī)定，對(duì)于存在安全距離不符合相關(guān)要求，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和員工宿舍未設(shè)置安全出口等違法行為，相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位涉嫌構(gòu)成《刑法》第一百三十五條規(guī)定的“重大勞動(dòng)安全事故罪”。但是，刑法規(guī)范中的這一罪名并非單位犯罪。這就導(dǎo)致行政法規(guī)中規(guī)定的違法行為，因沒有得到刑法的認(rèn)可而無(wú)法追究刑事責(zé)任。

三是違法行為與犯罪行為不銜接。如上文所述，目前我國(guó)刑法規(guī)定的安全生產(chǎn)犯罪共三大類14種罪名，但在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中應(yīng)受刑事處罰的違法行為則為數(shù)眾多，其中相當(dāng)一部分目前刑法沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，增加了追究刑事責(zé)任的難度。如《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第591號(hào)令)第九十三條規(guī)定的“偽造、變?cè)旎蛘叱鲎?、出借、轉(zhuǎn)讓危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證”的行為，涉嫌構(gòu)成《刑法》第二百八十條第一款規(guī)定的“偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪”。但是，目前我國(guó)刑事司法領(lǐng)域尚未出臺(tái)具體的立案標(biāo)準(zhǔn)。該罪屬行為犯，如果未規(guī)定具體的追訴標(biāo)準(zhǔn)，似乎只要存在“偽造、變?cè)臁①I賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章”的行為，都可能構(gòu)成該罪，這種理解似乎不妥。

此外，《安全生產(chǎn)法》第九十七條，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第591號(hào)令)第七十五條、第七十七條，以及《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第455號(hào)令)第三十六條規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)行為，均涉嫌構(gòu)成《刑法》第二百二十五條規(guī)定的“非法經(jīng)營(yíng)罪”，但是由于目前司法解釋不明確，給執(zhí)法人員在罪與非罪的把握上帶來了困難和障礙。如對(duì)于《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第七十七條規(guī)定的“未取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的”行為，是否移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，主要標(biāo)準(zhǔn)是最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(公通字〔2010〕23號(hào))第七十九條第八項(xiàng)規(guī)定的四種情形*該標(biāo)準(zhǔn)主要以“非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額”或“違法所得額”作為判定標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)分單位和個(gè)人等兩種情形規(guī)定了不同的數(shù)額，如個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)額定為5萬(wàn)，將單位非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額定為50萬(wàn)。，但目前存在兩個(gè)方面的問題：一方面，上述標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)的是一般的非法經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)于從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的行為難以直接適用。即在判斷某種從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的行為是否屬于刑法規(guī)制的非法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，現(xiàn)有的司法解釋并不明確，給執(zhí)法人員帶來自由裁量的空間；另一方面，非法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的行為雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，但是造成了人身傷亡或一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)損失的后果，是否屬于兜底條款中的“其他情節(jié)嚴(yán)重的情形”。遺憾的是，由于現(xiàn)行條文規(guī)定模糊，導(dǎo)致司法實(shí)踐中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，即只要沾上邊便傾向于認(rèn)定非法經(jīng)營(yíng)罪，這種增大社會(huì)保護(hù)功效的做法，使得非法經(jīng)營(yíng)罪變成“口袋罪”[3]。

四是危害結(jié)果不銜接。在目前安全生產(chǎn)領(lǐng)域中涉嫌犯罪的刑法條文中，大多是以對(duì)法益的實(shí)際侵害作為處罰根據(jù)的犯罪，即一般規(guī)定發(fā)生導(dǎo)致人員傷亡和一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)損失等嚴(yán)重后果才能追究刑事責(zé)任。目前存在兩個(gè)方面的問題：

一方面，行政法規(guī)范與刑法規(guī)范對(duì)具體行為的情節(jié)或危害結(jié)果規(guī)定不協(xié)調(diào)，如《刑法》第一百三十四條對(duì)重大責(zé)任事故罪的認(rèn)定情節(jié)為“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果”和“情節(jié)特別惡劣”兩檔。以前者為例，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》認(rèn)定的“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果”，具體包括死亡1人以上或者重傷3人以上；或者造成100萬(wàn)以上直接經(jīng)濟(jì)損失等三種不同的情形，而根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第493號(hào))，生產(chǎn)安全事故共分為四檔。其中，重大事故是指“造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬(wàn)元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失”的事故?？梢姡谖：蠊麡?biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上，安全生產(chǎn)行政法規(guī)范與刑法規(guī)范有著明顯差異。

此外，與國(guó)外職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的模式不同，我國(guó)目前所采取的《安全生產(chǎn)法》與《職業(yè)健康法》分別立法的模式，直接導(dǎo)致二者在監(jiān)管體制、行政執(zhí)法等諸多方面存在人為的割裂。同樣以事故概念為例，目前安全生產(chǎn)行政法規(guī)范對(duì)“生產(chǎn)安全事故”有明確的界定，但并不包括職業(yè)病危害事故。因此，當(dāng)出現(xiàn)《職業(yè)病防治法》第七十八條規(guī)定的“用人單位違反規(guī)定造成重大職業(yè)病危害事故”的行為時(shí)，該如何追究刑事責(zé)任，現(xiàn)行刑法規(guī)范和司法解釋均未給出答案。如果類推適用《刑法》第一百三十四條的“重大責(zé)任事故罪”，無(wú)疑又將違反“罪刑法定”這一原則。這就使得安全生產(chǎn)行政法規(guī)范上危害結(jié)果的認(rèn)定，與刑法規(guī)范上危害結(jié)果的認(rèn)定出現(xiàn)了脫節(jié)，從而影響安全生產(chǎn)“行刑”有效銜接。

另一方面，目前刑法分則中規(guī)定的安全生產(chǎn)犯罪主要是結(jié)果犯，這就使得只有事故發(fā)生以后才有追究行為人刑事責(zé)任的可能，而對(duì)于諸如井下造假密閉、制作假圖紙等嚴(yán)重違法并且有發(fā)生事故的可能性的行為，卻并沒有相應(yīng)的刑罰條文加以規(guī)制，導(dǎo)致某些領(lǐng)域事故頻發(fā)，無(wú)法做到事前預(yù)防。以煤礦為例，2016年9月份以來，我國(guó)先后發(fā)生寧夏石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故、重慶永川區(qū)金山溝煤礦“10·31”特別重大事故、黑龍江七臺(tái)河市景有煤礦“11·29”重大事故以及內(nèi)蒙古赤峰市寶馬煤礦“12·03”特別重大事故，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。根據(jù)官方公布的事故調(diào)查報(bào)告，寧夏石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故就是一起企業(yè)長(zhǎng)期采用假密閉，蓄意瞞報(bào)違法開采行為，導(dǎo)致的重大生產(chǎn)安全事故[4]。

五是處罰標(biāo)準(zhǔn)不銜接。刑事犯罪和行政違法有質(zhì)的差別，但它們是通過量的差別來實(shí)現(xiàn)的，即同樣的行為模式，程度嚴(yán)重的則屬刑事犯罪由刑罰規(guī)制，程度輕微的屬于行政違法由行政處罰規(guī)制，這樣一來，刑罰和行政處罰以量的規(guī)定性為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)分配我國(guó)責(zé)任體系[5]。同理，安全生產(chǎn)違法行為與犯罪行為，在違法性質(zhì)、表現(xiàn)形式等方面也完全重合，區(qū)別僅在于危害程度的差別。但實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)對(duì)同一行為的危害程度往往會(huì)有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致行政處罰與刑事處罰不能完全對(duì)接。同樣以《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第七十七條規(guī)定為例。根據(jù)《北京市安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)于“未取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的”行為，按照有無(wú)違法所得，以及違法所得額是否滿10萬(wàn)元等三個(gè)裁量階次，分別處以10萬(wàn)元、10萬(wàn)～15萬(wàn)元，以及15萬(wàn)～20萬(wàn)元不等的罰款[6]。而按照《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(公通字〔2010〕23號(hào))第七十九條第八項(xiàng)的規(guī)定：個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)違法所得數(shù)額在1萬(wàn)元以上的，或者單位非法經(jīng)營(yíng)違法所得數(shù)額在10萬(wàn)元以上的，應(yīng)當(dāng)以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。按照現(xiàn)有規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門針對(duì)上述違法行為予以行政處罰而不移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，似乎并不違反行政法規(guī)的規(guī)定。那么，完全可能出現(xiàn)這種情況，即性質(zhì)完全相同的非法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的違法行為，一個(gè)被追究刑事責(zé)任，一個(gè)追究行政責(zé)任，這種處罰結(jié)果對(duì)當(dāng)事人明顯不公，也與“法律面前人人平等”的原則理念相背離。事實(shí)上，不僅實(shí)踐中大量存在這種現(xiàn)象，而且有些地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)定的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)也意味著對(duì)個(gè)人違法所得超過定罪標(biāo)準(zhǔn)的，依然予以行政處罰[7]。

三、加強(qiáng)安全生產(chǎn)行刑銜接的立法建議

貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中曾經(jīng)說過:“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀立法的主要目的?！薄澳銈兿腩A(yù)防犯罪么？那你們就應(yīng)該讓法律制定得明確和通俗；……就應(yīng)該讓人畏懼這些法律，而且是讓他們僅僅畏懼法律?！盵8]目前，我國(guó)安全生產(chǎn)局面雖然總體穩(wěn)定向好，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是重特大安全事故頻發(fā)勢(shì)頭尚未得到有效遏制。對(duì)生產(chǎn)安全事故的分析表明，大多數(shù)事故都是責(zé)任事故，都是因企業(yè)或者職工的違法行為導(dǎo)致的[9]。有效預(yù)防和打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法犯罪活動(dòng)，有必要在堅(jiān)持罪刑法定原則的前提下，進(jìn)一步從立法層面理順行政法規(guī)范與刑法規(guī)范之間的關(guān)系，加強(qiáng)安全生產(chǎn)行刑銜接，具體有以下幾個(gè)方面的建議：

第一，采用獨(dú)立性的散在型立法模式。我國(guó)刑法典相對(duì)穩(wěn)定，無(wú)法反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，這決定其具有相對(duì)滯后的一面。因而，要求刑事立法必須彌補(bǔ)這一缺憾。至于采取何種方法、手段、形式來適應(yīng)，關(guān)鍵看是否有利于解決刑法典滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而非形而上學(xué)地拘泥于具體形式[10]。為解決現(xiàn)行刑事立法存在的問題，有學(xué)者主張采用獨(dú)立性的散在型立法方式，即在經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)中設(shè)置具有獨(dú)立罪名和法定刑的刑法規(guī)范[11]。筆者同意上述主張，這是消除現(xiàn)行依附性立法方式弊害的有效途徑。實(shí)際上，這種立法模式，在國(guó)外職業(yè)安全與健康立法中也較為普遍。如澳大利亞《2011年工作健康與安全法》第99條規(guī)定：違反監(jiān)察員發(fā)布的即時(shí)整改指令的，對(duì)個(gè)人處5萬(wàn)澳元罰款，對(duì)法人則處25萬(wàn)澳元罰款。同時(shí)法律區(qū)分三種不同的違法類型，分別實(shí)施不同的處罰(如表2所示)[12]。

表2 違反澳大利亞《2011年工作健康和安全法》相關(guān)處罰統(tǒng)計(jì)表

南非、加拿大等國(guó)也采取類似的立法模式。如南非1996年《礦山職業(yè)安全與健康法》第92條規(guī)定，對(duì)于違反該法的行為，將被處以1～3年不等的監(jiān)禁。

第二，進(jìn)一步細(xì)化罪量標(biāo)準(zhǔn)。上述我國(guó)安全生產(chǎn)行刑銜接中存在的種種問題，缺乏細(xì)化的罪量標(biāo)準(zhǔn)是其中最主要的因素。實(shí)際上，如果在立法層面能夠?qū)ψ锪吭跇?gòu)成要件中進(jìn)行較為細(xì)化的描述，可以改變我國(guó)刑法中“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定比比皆是這一立法粗疏的現(xiàn)象，使法定構(gòu)成要件更加精致，也有利于行政不法構(gòu)成要件與刑事不法構(gòu)成要件之間的區(qū)分，避免大量雙重性構(gòu)成要件的產(chǎn)生[13]。具體有三個(gè)方面的建議：

一是細(xì)化構(gòu)成要件具體情形。比如，針對(duì)《刑法》第二百二十五條規(guī)定的“非法經(jīng)營(yíng)罪”，建議分危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等不同領(lǐng)域，進(jìn)一步明確關(guān)于“非法經(jīng)營(yíng)”的具體情形。此外，應(yīng)借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康統(tǒng)一立法。建議將現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》與《職業(yè)病防治法》，適時(shí)修訂為《職業(yè)安全與健康法》，統(tǒng)一界定“生產(chǎn)安全事故”與“職業(yè)病危害事故”等相關(guān)概念，特別是明確違法犯罪的具體情節(jié)，解決諸如《職業(yè)病防治法》第七十八條規(guī)定的行為人的刑事責(zé)任等問題。

二是區(qū)分故意和過失等主觀方面因素。目前，法律規(guī)定的安全生產(chǎn)犯罪主要基于社會(huì)危害程度等客觀方面的因素，刑法條文也通常用“重大傷亡事故”“情節(jié)特別惡劣”“情節(jié)特別嚴(yán)重”等罪量詞語(yǔ)表達(dá)，極少考慮行為人的主觀方面。按照結(jié)果無(wú)價(jià)值論的觀點(diǎn)，故意與過失作為兩種不同的責(zé)任要素，雖然都說明行為人對(duì)法益的保護(hù)所持的背反態(tài)度，但過失所反映的非難可能性明顯小于故意[14]。因此，筆者建議將行為人的主觀過錯(cuò)*比如，對(duì)于“已取得安全生產(chǎn)許可證的合法企業(yè)”與“未辦理任何合法手續(xù)、非法進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位”的安全生產(chǎn)違法行為，兩者所體現(xiàn)的主觀惡意明顯不同，在處罰時(shí)理應(yīng)有所區(qū)別，以體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”。作為量刑的法定情節(jié)來考慮，并考慮在現(xiàn)有的刑罰種類上增加罰金刑。在這方面，筆者建議借鑒加拿大立法經(jīng)驗(yàn)。按照《加拿大勞動(dòng)法典》第148條規(guī)定，違法行為將按照是否存在主觀故意，分別被處以100萬(wàn)元以下的罰款或2年以下監(jiān)禁，或者兩者并處。

三是增設(shè)安全生產(chǎn)危險(xiǎn)犯罪名。我國(guó)刑罰的目的主要是預(yù)防犯罪，包括特殊預(yù)防與一般預(yù)防[15]。對(duì)于某些故意犯的危險(xiǎn)犯予以犯罪化和處罰，這已成為中外刑事立法的通例[16]。建議借鑒“醉駕入刑”的立法經(jīng)驗(yàn)，將安全生產(chǎn)危險(xiǎn)犯納入刑法調(diào)整范圍，增設(shè)“危險(xiǎn)生產(chǎn)、作業(yè)罪”專門罪名，提高對(duì)各類安全生產(chǎn)嚴(yán)重違法并且有發(fā)生事故可能性的行為處罰力度，更好地發(fā)揮警示作用和預(yù)防犯罪行為發(fā)生。建議將該罪主觀方面界定為故意，主要表現(xiàn)為行為人在生產(chǎn)、作業(yè)中故意違反有關(guān)規(guī)定或者強(qiáng)令他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)；這里的“危險(xiǎn)”宜理解為行為后的危險(xiǎn)狀態(tài)*危險(xiǎn)犯以危險(xiǎn)狀態(tài)的發(fā)生為構(gòu)成要件，危險(xiǎn)不存在，就不構(gòu)成犯罪，這正符合我國(guó)的刑法理論。參見高銘暄、趙秉志：《刑法論叢》(第3卷)，法律出版社,1999年版第84頁(yè)。，即只要行為人的行為將安全生產(chǎn)法規(guī)范所保護(hù)的勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康等法益置于危險(xiǎn)狀態(tài)即可，而不以對(duì)這一法益造成實(shí)際的損害結(jié)果為必要。至于危險(xiǎn)狀態(tài)情節(jié)嚴(yán)重還是輕微，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)明確的司法解釋，不宜由法官進(jìn)行自由裁量。同時(shí)，應(yīng)注意與行政處罰的銜接，防止本可依據(jù)安全生產(chǎn)法處罰的行為，直接訴至法院追究刑事責(zé)任。

第三，增加單位犯罪的相關(guān)規(guī)定。鑒于我國(guó)安全生產(chǎn)行政法規(guī)范指向的責(zé)任主體主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，有必要增加單位犯罪的相關(guān)規(guī)定。比如針對(duì)《刑法》第一百三十五條規(guī)定的“重大勞動(dòng)安全事故罪”，可以將該條內(nèi)容修改為:用人單位的勞動(dòng)安全設(shè)施和衛(wèi)生條件不符合國(guó)家規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，對(duì)單位判處罰金；對(duì)直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑或者拘役[17]。

第四，統(tǒng)一行政處罰與刑事處罰的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，應(yīng)當(dāng)明確行政處罰的原則，規(guī)定行政處罰的上限，使行政處罰的上限與刑事處罰的下限相銜接[18]。比如，對(duì)于“未取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證從事危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)的”行為，當(dāng)非法經(jīng)營(yíng)的數(shù)額達(dá)到司法解釋規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)再進(jìn)行行政處罰，而應(yīng)將案件及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。另一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)規(guī)定行政處罰與刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的名稱，避免在執(zhí)法過程中產(chǎn)生歧義。比如，針對(duì)“重大事故”這一概念，應(yīng)當(dāng)在安全生產(chǎn)行政處罰與刑事處罰方面統(tǒng)一使用。

[1]周佑勇，劉艷紅.試論行政處罰與刑罰處罰的立法銜接[J].法律科學(xué),1996,(3).

[2]王瑩.論行政不法與刑事不法的分野及對(duì)我國(guó)行政處罰法與刑事立法界限混淆的反思[J].河北法學(xué),2008，(10).

[3]歐陽(yáng)本祺.對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪兜底性規(guī)定的實(shí)證分析[J].法學(xué),2012,(7).

[4]參見國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于寧夏石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故的通報(bào)[EB/OL].http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4976/2016/0928/276227/content_276227.htm，2017-01-21.

[5]莫洪憲，馬東麗.刑罰和行政處罰的銜接與協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)——以勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除為視角[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(1).

[6]北京市安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)[M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2016.142.

[7][18]張智輝，王銳.行政處罰與刑事處罰的銜接——以知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)為視角[J].人民檢察,2010,(9).

[8][意]貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].黃風(fēng)，譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,1993.104-105.

[9]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/21/content_2004346.htm，2017-01-22.

[10]青鋒.附屬刑法規(guī)范的創(chuàng)制性立法問題[J].法學(xué)研究,1998，(3).

[11]周佑勇，劉艷紅.試論行政處罰與刑罰處罰的立法銜接[J].法律科學(xué),1996,(3).

[12]代海軍.投資澳大利亞工作安全與健康法律風(fēng)險(xiǎn)防范[J].現(xiàn)代職業(yè)安全,2013,(10).

[13]王瑩.論行政不法與刑事不法的分野及對(duì)我國(guó)行政處罰法與刑事立法界限混淆的反思[J].河北法學(xué),2008,(10).

[14][15]張明楷.刑法學(xué)(第四版)[M].北京:法律出版社,2011.258，459.

[16]劉仁文.刑法的結(jié)構(gòu)與視野[M].北京:北京大學(xué)出版社,2010.67.

[17]馮彥君.重大勞動(dòng)安全事故罪若干問題探析[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(2).

責(zé)任編輯：邵東華

The Research of the Convergence of Administrative Law Enforcement with Criminal Justiceon Work Safety——Focusing on the Substantive Law on Work Safety

Dai Haijun

(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081)

The convergence of administrative law enforcement with criminal justice on work safety depends critically on the harmonization between the administrative law and Criminal Law.There are some differences in the charges subject of crime,harmful consequences and punishment standards,etc.As a result,the substitution of fines for criminal punishment has become universally practiced.Consequently,it is necessary to revise the relevant legislations under the principle of a legally prescribed punishment for a specified crime,which involves using a decentralized legislation model,refining the standard of crime,increasing the relevant provisions of unit crime,and integrating the standard between administrative penalties and penalties criminal penalty.

safety production; administrative law enforcement; criminal justice; convergence mechanism; legislative research

2017-02-19

代海軍，男，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院法律研究所副所長(zhǎng)，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)法、環(huán)境資源法等。

D922.1

A

2095-3275(2017)03-0037-08