政府干預(yù)與市場競爭的博弈關(guān)系分析

余丹丹

[摘 要] 我國《反壟斷法》中規(guī)制的經(jīng)營者集中是指在政府主導(dǎo)下的集中與自主集中相結(jié)合的形式。如何正確理解政府監(jiān)管下的經(jīng)營者集中，依賴于對政府權(quán)力邊界的厘清。因此，如何在具體案例中劃分政府權(quán)力與市場作用的邊界，是有效規(guī)制經(jīng)營者集中的現(xiàn)實問題。

[關(guān)鍵詞] 政府權(quán)力；經(jīng)營者集中；權(quán)力邊界

[中圖分類號] D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）2-73-3

Analysis of the Game Relation between Government Intervention and Market Competition

——Taking the Merge of DiDi and Uber as an Example

Yu Dandan

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： The business operator concentration regulated in China's Anti-monopoly Law refers to the combining form of the concentration under the guidance of the government and independent concentration. How to correctly understand the concentration of business operators under the supervision of government， relies on clarifying the boundaries of government's power. Therefore， in the specific case how to divide the boundary between the government power and the market action， is a practical problem to effectively regulate the concentration of business operators.

Key words： government power； business operator concentration； power boundary

1 問題的提出

政府與市場的邊界問題，也是經(jīng)營者集中領(lǐng)域中經(jīng)常涉及的問題。若政府對市場規(guī)制過嚴(yán)，則會影響企業(yè)做大、做強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙；反之，若政府對經(jīng)營者實施集中不予規(guī)制或放松規(guī)制，經(jīng)營者實施集中后易形成壟斷，排除、限制其他經(jīng)營者的市場競爭，最終會損害其他經(jīng)營者及消費(fèi)者的利益。

因此，本文以滴滴和優(yōu)步合并為例，闡釋政府干預(yù)與市場競爭的關(guān)系等相關(guān)問題。

2 “滴滴與優(yōu)步合并”案分析

2.1 合并始末

滴滴出行與優(yōu)步（UBER）中國均為網(wǎng)約車市場上的主力軍，但為了爭奪市場份額、擴(kuò)大自己的用戶量，二者展開了激烈的對決。補(bǔ)貼、融資是其慣用手段，這些手段背后的目的無非為了爭奪客戶資源，獲取由互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的共享收益，但持續(xù)的僵持，對彼此均無益處，為了謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，2016年8月1日，滴滴官方宣布與優(yōu)步中國達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議，將全資收購優(yōu)步中國的全部資產(chǎn)。至此，歷經(jīng)數(shù)月的“燒錢鏖戰(zhàn)”對手合并，將牽手一致對外。

然而，一切事物終將回歸其本質(zhì)，如果僅僅通過砸錢來開發(fā)市場，其發(fā)展模式終將是不可持續(xù)的，即便是滴滴、優(yōu)步這樣急速成長的“獨(dú)角獸”公司也無法承擔(dān)，滴滴這一大動作將帶來不可估量的網(wǎng)約車效應(yīng)。

2.2 合并后帶來的影響

第三方數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)中國IT研究中心近日發(fā)布的《2016年Q1中國專車市場研究報告》顯示，一季度專車市場整體保持了高速增長，其中滴滴專車以85.3%的訂單市場份額居行業(yè)之首，優(yōu)步、易到用車及神州專車則分別以7.8%、3.3%和2.9%位列第二、三、四位。由此可見，滴滴與優(yōu)步中國的合并必將使得滴滴出行在網(wǎng)約車市場占據(jù)絕對的霸主地位。減少競爭對社會公眾的影響是不利的。我們試從以下兩方面看待滴滴與優(yōu)步合并帶來的影響：其一，就網(wǎng)約車市場格局而言。毫無疑問，滴滴這一舉動更加奠定了其在網(wǎng)約車的霸主地位，其他品牌的網(wǎng)約車市場份額更小，競爭實力更小，生存空間更小。其二，就消費(fèi)者方面來說。消費(fèi)者是網(wǎng)約車市場格局改革結(jié)果的承受者，這一變化對其而言是福是禍，有待于在進(jìn)一步的數(shù)據(jù)中進(jìn)行評估。

3 經(jīng)營者集中與政府監(jiān)管的限度

3.1 經(jīng)營者集中與規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展

3.1.1 關(guān)于經(jīng)營者集中。經(jīng)營者集中（Concentration），或稱企業(yè)結(jié)合，其形態(tài)復(fù)雜，內(nèi)容涉及面廣。其外延上與企業(yè)法、公司法、證券法中所說的企業(yè)并購（M&A）相同。從法律規(guī)制的范圍來看，經(jīng)營者集中不僅包括企業(yè)與公司法上的合并、兼并等形式，還包括收購（Takeover）等行為。我國《反壟斷法》第20條指出，經(jīng)營者集中的方式有三種：一種是經(jīng)營者合并；另一種是取得股權(quán)；再一種是取得資產(chǎn)的方式[1]。

3.1.2 經(jīng)營者集中規(guī)制與規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國芝加哥學(xué)派的代表人物波斯納認(rèn)為，企業(yè)合并有效益型合并與非效益型合并之分。同樣道理，經(jīng)營者集中對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也具有兩面性。比如，經(jīng)營者集中有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高企業(yè)的經(jīng)營效率，以及有利于優(yōu)化市場競爭環(huán)境，減少失業(yè)和穩(wěn)定社會，避免資源的浪費(fèi)和改善競爭等。但是，經(jīng)營者集中也無法避免其對市場競爭所帶來的負(fù)面影響。一般來說，過度集中會直接減少甚至消滅市場上的競爭者，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)力過度集中，削弱競爭。鑒于經(jīng)營者集中的這種雙重屬性，如何依據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展需要來確定經(jīng)營者集中控制的寬嚴(yán)幅度，換言之，既有利于促成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，提高經(jīng)濟(jì)效率，又能有效規(guī)制不合理的企業(yè)集中行為，并能夠?qū)?yán)重?fù)p害競爭的經(jīng)營者集中予以禁止規(guī)制，則是我國反壟斷法的立法、執(zhí)法所追求的目標(biāo)。

綜上所述，對經(jīng)營者集中放任不管無疑會給公正的市場競爭帶來影響，但是，過度監(jiān)管、干預(yù)，同樣會阻礙規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，作為監(jiān)管主體的政府如何行使監(jiān)管權(quán)，以及作為市場主體的經(jīng)營者采取何種的自律、對策行為，這是反壟斷法規(guī)制經(jīng)營者集中所需要解決的一個基本問題。

3.1.3 滴滴與優(yōu)步合并案的反壟斷審查。據(jù)悉，滴滴與優(yōu)步中國在實行合并之前并未向商務(wù)部進(jìn)行集中申報。據(jù)滴滴的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，未申報的原因是未達(dá)到經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)，滴滴和優(yōu)步都稱自己仍處于虧損的未盈利狀態(tài)，營業(yè)額也未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，所以沒有主動申報。但根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的規(guī)定，如果參與集中的經(jīng)營者在中國境內(nèi)的營業(yè)額未達(dá)4億元標(biāo)準(zhǔn)的，但實施集中具有或可能具有排除、限制競爭效果的，商務(wù)部也可以主動介入調(diào)查。

或因人舉報，商務(wù)部曾在2016年8月2日、8月17日以及9月2日的新聞發(fā)布會上對此質(zhì)疑進(jìn)行回應(yīng)，要求滴滴說明交易情況、未申報的原因，提交有關(guān)文件、資料，了解網(wǎng)約車運(yùn)營模式和相關(guān)市場競爭狀況等。目前商務(wù)部表示因滴滴與優(yōu)步中國的合并并未進(jìn)行申報，將依法對其展開調(diào)查。但遺憾的是，時至今日商務(wù)部并未對該事件的調(diào)查情況給出明確的答復(fù)。

3.2 經(jīng)營者集中政府監(jiān)管的限度

2008年8月1日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，對參與企業(yè)合并企業(yè)的營業(yè)額做出定量標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，該營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)在目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下來看是符合客觀實際的，但僅僅據(jù)此單方面的數(shù)據(jù)來進(jìn)行判斷經(jīng)營者集中是否違反反壟斷法中的相關(guān)規(guī)定是不夠科學(xué)的。

眾所周知，反壟斷法并不關(guān)注經(jīng)營者在市場競爭中是否因?qū)嵭懈偁幮袨槎@得利潤，而是重在維護(hù)公平有序的競爭環(huán)境。這一點(diǎn)反映在其立法目的之中，該法并不禁止經(jīng)營者做大做強(qiáng)，即不禁止經(jīng)營者具有壟斷地位，但禁止經(jīng)營者利用其壟斷的優(yōu)勢地位排除限制競爭，擾亂競爭秩序。據(jù)悉，滴滴在收購優(yōu)步中國后便取消了與其簽約的網(wǎng)約車司機(jī)80%的補(bǔ)貼，且相關(guān)乘車價格上調(diào)。由此可見滴滴與優(yōu)步中國的合并并未給消費(fèi)者帶來福利，而是由于滴滴這一大動作使其巨無霸的網(wǎng)約車地位得以穩(wěn)健形成并坐實，進(jìn)而抬價損害到消費(fèi)者之利益，所以筆者認(rèn)為滴滴與優(yōu)步合并案應(yīng)該受到《反壟斷法》的調(diào)整與規(guī)制，不能因其為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)下的新興產(chǎn)物而游離于法律之外，任由其發(fā)展。

3.3 經(jīng)營者集中的執(zhí)法現(xiàn)狀

我國《反壟斷法》第四章專章規(guī)定了對經(jīng)營者集中的情形進(jìn)行規(guī)制的相關(guān)適用規(guī)定，結(jié)合上述國務(wù)院出臺的具體規(guī)定可對經(jīng)營者集中問題進(jìn)行相關(guān)的鑒別[2]。但是事實證明，相關(guān)法律法規(guī)對經(jīng)營者集中方面的規(guī)制存在規(guī)定不夠清晰、執(zhí)法力度不夠大的問題。

從《反壟斷法》制定并實施以來至2015年年底，商務(wù)部共收到經(jīng)營者集中的申報案件1 480件，其中，已經(jīng)立案1 381件，已審結(jié)案件1 381件。在已審結(jié)的經(jīng)營者集中案件中，通用中國與神華煤制油設(shè)立合營企業(yè)（商務(wù)部2011年第74號公告，附條件批準(zhǔn)）是目前唯一一件國有企業(yè)參與集中的案件；97.86%的案件無條件批準(zhǔn)通過，共計1 280件；附條件批準(zhǔn)案件僅占1.99%，共計26件；禁止集中的案件僅有2件，分別為“可口可樂收購匯源（商務(wù)部2009年第22號公告）”與“馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心（商務(wù)部2014年第46號公告）”的兩起案件。

這與我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升階段有很大關(guān)聯(lián)，政府鼓勵企業(yè)做大做強(qiáng)，因此對經(jīng)營者實施集中似乎持鼓勵態(tài)度。然而這與有效規(guī)制經(jīng)營者之間實施集中，防止其因集中形成壟斷的市場地位進(jìn)而排除限制競爭的立法目的相左。實踐中，我國對經(jīng)營者集中進(jìn)行事前審查以及事后監(jiān)管相結(jié)合的方式。當(dāng)然，就目前我國《反壟斷法》在關(guān)于經(jīng)營者集中方面的實施現(xiàn)狀而言，如案件適用條款不明晰，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法懈怠等等，這與我國政府對經(jīng)營者實施集中的審查方式不夠明晰、操作手段不夠透明以及執(zhí)法環(huán)境不夠文明有很大的關(guān)聯(lián)。

4 經(jīng)營者集中背景下市場與政府權(quán)力邊界的明晰

4.1 “滴滴優(yōu)步合并”案中政府邊界的明晰

關(guān)于政府與市場之間的邊界問題，筆者認(rèn)為，凡是市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用、資源能夠得到有效配置，則可不受政府干預(yù)；倘若存在市場失靈、市場機(jī)制不能發(fā)揮作用，則需要政府干預(yù)。由“滴滴與優(yōu)步合并”案可知，政府對經(jīng)營者實施集中行為的規(guī)制僅僅是依《反壟斷法》及《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的粗略規(guī)定來執(zhí)行的。但滴滴宣布收購優(yōu)步中國后，便不斷存在相關(guān)人士向商務(wù)部舉報，要求商務(wù)部對二者的合并展開反壟斷調(diào)查，且消費(fèi)者對此反響也較為強(qiáng)烈，并對網(wǎng)約車是否漲價甚為關(guān)心。商務(wù)部對此做出三次回應(yīng)，并稱已對滴滴與優(yōu)步中國合并案展開調(diào)查。由此可見，政府該如何在保證市場自由競爭的情形下，適時插手管理市場，是個值得深思的問題。

根據(jù)《反壟斷法》第二十八條：經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做出禁止經(jīng)營者集中的決定[3]。但是，經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以做出對經(jīng)營者集中不予禁止的決定。因此，針對滴滴和優(yōu)步中國之間的合并應(yīng)以該條規(guī)定為出發(fā)點(diǎn)展開反壟斷調(diào)查。

4.2 作為監(jiān)管主體的政府的作為

從政府論可知，人們組建政府的目的是為了謀求社會公眾最大多數(shù)人的利益，但這一理論具有一定程度上的模糊性。雖然，這在理論上對呼吁政府展開一定的作為具有一定程度的影響，但正是因為其理論的宏觀性，缺乏具體的可操作的實現(xiàn)政府相應(yīng)的權(quán)力的實施細(xì)則，給政府在具體實現(xiàn)作為時留下了較大的空白，一定意義上架空了政府的行為。但政府行為應(yīng)以最大多數(shù)公眾之福祉出發(fā)，具體而言，當(dāng)經(jīng)營者實施集中行為損害到消費(fèi)者利益與社會公共利益時應(yīng)予以禁止，最大限度地維護(hù)社會公眾的利益。

雖然亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府應(yīng)該較少地干預(yù)市場，倡導(dǎo)自由競爭、自由貿(mào)易，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論可以推知，市場具有逐利性，其相關(guān)主體之間的競爭具有自發(fā)性等特性，因此為了維護(hù)公平有序的競爭秩序以及維護(hù)社會公眾的最大多數(shù)之利益，政府對經(jīng)營者實施集中行為應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展情況予以更加具體規(guī)定。

4.3 完善經(jīng)營者集中規(guī)制之建議

我國制定反壟斷法以及國務(wù)院出臺的相關(guān)具體規(guī)定均是以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平有序競爭以及消費(fèi)者的利益為出發(fā)點(diǎn)的，但在實踐中的具體案件的應(yīng)用過程中暴露出了對經(jīng)營者實施集中行為界定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、審查方式不夠科學(xué)、執(zhí)法環(huán)境不夠文明等弊端。建議采取如下措施，以完善我國反壟斷法的經(jīng)營者集中規(guī)制。

第一，制定并切實執(zhí)行經(jīng)營者集中的相關(guān)實施細(xì)則。經(jīng)營者的集中行為根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行分門別類，以實現(xiàn)對不同行業(yè)等的有效區(qū)別對待，對實施集中者之間的份額占比以及申報標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)劃分，與此同時并設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)與之配套，為所制定的實施細(xì)則的有效實施保駕護(hù)航。

第二，增加對經(jīng)營者實施集中行為的審查方式。在制定經(jīng)營者集中實施細(xì)則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對經(jīng)營者實施集中方式的審查，提高執(zhí)法針對性。通過借鑒西方發(fā)達(dá)國家在此方面的有效執(zhí)法經(jīng)驗，吸收并改進(jìn)對實踐中經(jīng)營者實施集中行為的審查方式，以提高執(zhí)法審查水平，提高辦事效率，更加符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求。

第三，加強(qiáng)對執(zhí)法環(huán)境的改善。由于我國特殊的歷史、經(jīng)濟(jì)以及文化等因素，以及《反壟斷法》在我國實行時間不長、公眾缺乏相應(yīng)的用法意識等原因，再加上我國的執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)執(zhí)法實踐以及執(zhí)法經(jīng)驗，與形成較為文明的執(zhí)法環(huán)境尚存一定的差距，因此，應(yīng)著力加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高執(zhí)法透明度，加大對相關(guān)法律的宣傳力度，從執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法與社會公眾守法、用法等多角度入手，進(jìn)而從多方面多層次意義上改善執(zhí)法環(huán)境。

5 結(jié)語

政府的權(quán)力與市場的自由看似是一對不可調(diào)和的矛盾，然而細(xì)析可見，若給政府的權(quán)力列上清單，則有助于還市場以自由。據(jù)此，應(yīng)制定相關(guān)實施細(xì)則，劃清政府權(quán)力邊界，明晰類似問題的處理方法，加大相關(guān)執(zhí)法部門的執(zhí)法力度，改善執(zhí)法環(huán)境等。

參考文獻(xiàn)：

[1] 史際春等著.反壟斷法理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2007.

[2] 曹康泰，張穹.中華人民共和國反壟斷法解讀—理念、制度、機(jī)制、措施[M].北京：中國法制出版社，2007.

[3] 王曉曄.中華人民共和國反壟斷法中經(jīng)營者集中的評析[J].法學(xué)雜志，2008（1）.