政府績效管理與創(chuàng)新城市治理

湯文仙

作為中央政府管理體系中的有機組成部分，城市政府屬于承上啟下的中觀層次，是一個城市經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃者、公共服務(wù)的提供者和社會秩序的治理者，由此形成了中央政府管理系中的重要環(huán)節(jié)。

一、政府績效管理對加強城市治理的重大意義

隨著城市公共服務(wù)設(shè)施的不斷完善，大量人口涌入，城市的社會問題越來越復(fù)雜，管理的重要性也越來越凸顯。而現(xiàn)實情況是城市治理體系存在著多頭管理，條塊分割，執(zhí)法、監(jiān)督乏力等行政效能低下等問題，亟需建立適應(yīng)現(xiàn)代城市治理要求的績效管理體系。

（一）實施績效管理是落實深化改革的重要體現(xiàn)

從黨的十八大報告中提出的“創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理”；到黨的十八屆三中全會提出的“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”；再到黨的十八屆五中全會以創(chuàng)新發(fā)展理念布局“十三五”規(guī)劃，要求“全面推進預(yù)算績效管理”，表明實施政府績效管理是改革的大方向，也是建設(shè)責(zé)任政府的核心環(huán)節(jié)。

城市管理作為政府公共治理的重要組成部分，將績效理念引入城市管理中，建立適應(yīng)現(xiàn)代城市治理要求的績效管理體系，通過公眾參與、信息公開、建立內(nèi)外部監(jiān)督機制等途徑，實現(xiàn)城市管理效能的提升，是當(dāng)前和今后一段時期，我國行政管理體制改革、建設(shè)“服務(wù)型政府”的重要體現(xiàn)。

（二）實施績效管理是強化城市服務(wù)和治理的有力保障

建立科學(xué)的城市管理績效評價體系是對城市政府管理的工作行為與結(jié)果進行確認(rèn)并評價的綜合性過程。目前，全國大多數(shù)城市已經(jīng)建立的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)為進一步促進城市管理的精準(zhǔn)模式提供了有力保障。與人為的定性評價不同，利用系統(tǒng)自動生成的統(tǒng)計和報告功能將減少人為因素，使評價更具科學(xué)性，從而真正實現(xiàn)對政府部門的有效監(jiān)督，促使城市管理由以往的被動接受問題和處理問題，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲃影l(fā)現(xiàn)問題并解決問題；由以往粗放、傳統(tǒng)的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化、信息化管理；由以往依靠“突擊式”、“運動式”的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒊鞘泄芾淼拈L效機制，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

（三）實施績效管理是協(xié)調(diào)跨部門跨專業(yè)的重要手段

城市管理是一項綜合、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國現(xiàn)行的城市管理體制以專業(yè)化管理為主，各部門職能交叉、多頭管理等問題比較突出。特別是從部門的角度制定相關(guān)的政策法規(guī)，缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致人為分割處置流程的整體性問題。比如，當(dāng)城市管理中遇到需要跨部門、跨專業(yè)協(xié)調(diào)解決的問題時往往缺乏溝通與協(xié)作，造成公共服務(wù)、公共管理效能低下。這種“碎片化”的管理已經(jīng)無形中成為困擾政府效能發(fā)揮、影響公共服務(wù)水平提升的一個重要的體制性問題。

部門協(xié)調(diào)程度是城市管理整體性的重要考量。實踐證明，最有效的協(xié)調(diào)手段就是加強考核評價和結(jié)果運用，將部門協(xié)調(diào)事項辦理的結(jié)果納入政府績效考核。這種績效考核要隨同協(xié)調(diào)辦理事項進行具體考核，年終進行綜合考核。同時，這種考核要納入政府信息公開，在官方媒體公布，接受公眾和輿論監(jiān)督。只有抓住績效管理這個“有行的手”，建立各個專業(yè)與部門之間的協(xié)調(diào)機制和地區(qū)、街道之間的協(xié)調(diào)機制，才能切實保障政令暢通、綜合統(tǒng)籌和無縫銜接。

二、海淀區(qū)探索城市績效管理的創(chuàng)新實踐

習(xí)近平總書記對北京工作的系列指示對城市管理工作提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。海淀區(qū)實施的城市管理綜合考核評價體系正是對新要求的最好實踐和具體落實，對探索城市管理的精細(xì)化治理具有一定的現(xiàn)實意義。

（一）機制創(chuàng)新：有效整合市政管理資源

海淀區(qū)城市管理綜合考核評價體系以問題為導(dǎo)向，是推動城市管理領(lǐng)域常態(tài)化工作的機制創(chuàng)新。為克服專業(yè)管理部門職能交叉、多頭管理的弊端，海淀區(qū)設(shè)立了城市服務(wù)管理指揮中心（以下簡稱“指揮中心”）。指揮中心整合了全區(qū)域多個市政管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、調(diào)度各專業(yè)管理部門發(fā)揮管理職能。

在“大城管”體系改革的背景下，海淀區(qū)通過機制創(chuàng)新，由指揮中心統(tǒng)籌、引領(lǐng)全區(qū)的城市管理綜合考核評價工作，實現(xiàn)了指揮中心作為城市管理體系的核心。指揮中心牽頭修訂了考核評價辦法，為各部門和街（鎮(zhèn)）加強城市管理工作明確了標(biāo)準(zhǔn)和工作流程。指揮中心對全區(qū)域的城市管理問題實行統(tǒng)一調(diào)度派遣，將“條條”、“塊塊”的處置資源全面整合，形成了專業(yè)處置資源和地區(qū)管理資源融為一體的優(yōu)勢，一定程度上解決了“條塊”因職責(zé)不清造成的扯皮問題，實現(xiàn)了從“多頭管理”到“統(tǒng)一管理”的巨大轉(zhuǎn)變，進一步提升了城市管理的執(zhí)行力。

（二）考評體系：科學(xué)保障城市管理運行

海淀區(qū)綜合考核評價工作以科學(xué)決策、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；明晰定位、統(tǒng)一指標(biāo)；合理設(shè)置、統(tǒng)一組織；簡便高效、統(tǒng)一平臺；問題導(dǎo)向、統(tǒng)一運用為基本原則。考核主體包括涉及城市管理工作的28個區(qū)級部門和29個街（鎮(zhèn)）；考核內(nèi)容包括現(xiàn)場檢查考核、執(zhí)法過程考核、專項考核、網(wǎng)格化城市服務(wù)管理系統(tǒng)考核和社會評價等5個方面。其中，專項考核涵蓋文明城區(qū)建設(shè)、市容環(huán)境、自管綠地、生態(tài)林地和道路清掃保潔等5項內(nèi)容。

科學(xué)設(shè)置合理的考核評價指標(biāo)體系決定著考核評價的可操作性和避免考核目標(biāo)的偏差。海淀區(qū)以分類指導(dǎo)為出發(fā)點，根據(jù)不同部門實際，確定考核指標(biāo)并細(xì)化到4級指標(biāo)體系。

區(qū)級部門依據(jù)工作內(nèi)容分為兩類：第一類為現(xiàn)場檢查考核和執(zhí)法過程考核，涉及13個區(qū)級部門；第二類為只涉及執(zhí)法過程考核的15個區(qū)級部門。街（鎮(zhèn)）根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀分為建成區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和北部地區(qū)3個大類。其中，現(xiàn)場檢查考核從城市管理問題入手，從問題發(fā)現(xiàn)和問題解決兩方面進行考核評價，側(cè)重問題解決；執(zhí)法過程考核主要考核執(zhí)法量和數(shù)據(jù)信息，側(cè)重執(zhí)法量。

（三）融合平臺：大幅提高城市管理效率

按照因地制宜、方便服務(wù)管理的原則，海淀區(qū)將管理范圍劃分為萬米網(wǎng)格為最小管理單位，進行立體化、全覆蓋的網(wǎng)格化服務(wù)管理，加強對事件的服務(wù)管理和監(jiān)督。全區(qū)共劃分643個網(wǎng)格。其中，社區(qū)網(wǎng)格620個、重點單位網(wǎng)格19個、道路網(wǎng)格4個。同時，明確管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，建立相應(yīng)的組織保障體系，并配置信息化技術(shù)手段和設(shè)備，通過嵌入數(shù)字技術(shù)、延長治理鏈條，整合了末端管理資源，有效提升了城市管理的精細(xì)化水平。

2016年，海淀區(qū)上線了網(wǎng)格化系統(tǒng)融合分析平臺。該平臺進一步整合了網(wǎng)格化社會服務(wù)管理系統(tǒng)資源，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)融合、系統(tǒng)融合和時空融合，完善了多數(shù)據(jù)源監(jiān)控、空間可視化分析、移動視頻多功能應(yīng)用。其信息收集、任務(wù)派遣、處理、反饋、核實、結(jié)案、綜合評價的各環(huán)節(jié)均通過網(wǎng)格化融合平臺完成。平臺記錄的數(shù)據(jù)進一步強化了各環(huán)節(jié)、部門、崗位管理成效的評價和臨督。

（四）科學(xué)考評：助力優(yōu)化城市綜合運作

城市管理領(lǐng)域考核評價工作有效統(tǒng)籌了城市管理的各項檢查工作，改變了城市管理考核評價工作考核體系多、考核主體多、考核內(nèi)容交叉重疊現(xiàn)狀；通過綜合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境檢查綜合考核評價結(jié)果、全國文明城區(qū)考核測評體系中城市管理的相關(guān)指標(biāo)、“四公開一監(jiān)督”考核評價、網(wǎng)格化城市管理專項考評等4類考核評價工作，既降低了行政成本又進一步提升了城市管理服務(wù)水平。

城市管理運作過程中的信息發(fā)現(xiàn)、上報、派遣、處置、反饋、評價等所有信息實時在融合平臺上自動生成并保存，及時反映城市管理中的問題是否得到解決，以及相關(guān)職能管理部門的工作進度，便于指揮中心監(jiān)督和評價。評價指標(biāo)主要從立案數(shù)、及時率、辦結(jié)率、警告率、返工率、公眾評價、媒體評價等方面進行考量，確保了全區(qū)管理運作的統(tǒng)一執(zhí)行。

（五）績效管理：有效提升服務(wù)水平

城市管理綜合考核評價體系以問題為導(dǎo)向，向綜合治理和全方位服務(wù)拓展，實現(xiàn)對每個管理環(huán)節(jié)的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化，大大減少了管理的盲目性，在管理內(nèi)容的界定、管理責(zé)任的劃分、管理負(fù)載均衡等方面，強化了城市服務(wù)職能。同時，結(jié)合居民群眾的訴求辦理、對全區(qū)環(huán)境的社會評估、街（鎮(zhèn)）對區(qū)級部門的工作評價等環(huán)節(jié)，使監(jiān)督和評價更加客觀有效。

信息公開增強了績效考核的透明度。通過居民群眾的監(jiān)督，有助于解決由于信息不對稱造成的“績效造假”等問題，有助于更好地發(fā)揮激勵作用。比如，每月在網(wǎng)絡(luò)、微信等公開媒體公布對各級部門、各街（鎮(zhèn)）考核評價得分和排名，督促相關(guān)責(zé)任部門改進服務(wù)，提升工作效率。

三、績效管理是深化城市管理領(lǐng)域的改革抓手

經(jīng)過幾年的探索與實踐，海淀區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理體系建設(shè)取得了重要進展。但是在探索績效管理的創(chuàng)新實踐中也還面臨一些有待解決的問題。

（一）提高運用考評平臺大數(shù)據(jù)分析能力

網(wǎng)格化系統(tǒng)融合分析平臺每天要產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)包含豐富的內(nèi)容和許多規(guī)律性的信息，城市管理者應(yīng)通過挖掘這些數(shù)據(jù)，提高管理服務(wù)水平。

一是要統(tǒng)籌、綜合管理數(shù)據(jù)。各部門應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的高效互聯(lián)互通，匯聚整合綜合性管理數(shù)據(jù)，推進數(shù)據(jù)在網(wǎng)格集中落地，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的屬地采集與管理。二是要加大開發(fā)公益信息資源的力度，建立門類齊全的城市綜合管理數(shù)據(jù)庫，為城市管理標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化決策提供大數(shù)據(jù)支撐。三是要深入研究、分析城市管理的規(guī)律，綜合運用考核過程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市管理過程中的工作規(guī)律和相關(guān)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)其背后的規(guī)律，為制定精細(xì)化的管理制度、操作規(guī)范和流程服務(wù)。比如，通過分析居民群眾的需求等數(shù)據(jù)，挖掘潛藏的負(fù)面輿情及發(fā)展態(tài)勢，降低城市的輿情風(fēng)險；通過分析、處理城市交通數(shù)據(jù)，有效預(yù)警、緩解交通壓力。

（二）優(yōu)化完善考評指標(biāo)體系提升執(zhí)行力

雖然信息化考評體系避免了傳統(tǒng)評價方式的人為因素干擾，使評價結(jié)果更為客觀，但是存在選擇性執(zhí)行的行為困境。為了完成考核指標(biāo)，有些部門對一些簡單、易處理的事件，比如公共服務(wù)類事件，出現(xiàn)重復(fù)處理的現(xiàn)象，造成人力、物力、財力的浪費。而對一些疑難頑癥、難于處置的事件，比如涉及維穩(wěn)類、需要化解的事件，則采取無視放任的態(tài)度，在資源有限的情況下，本能地優(yōu)先考慮、選擇考核分值較高的“剛性”指標(biāo)，以便取得較好的排名。因此，在政府績效管理的實施過程中，應(yīng)以強化公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，突出公共服務(wù)質(zhì)量這一核心，并將這一核心貫穿于構(gòu)建科學(xué)、合理的績效綜合評估指標(biāo)體系，在實踐中得以逐步修正和完善，進一步提升考評過程中的執(zhí)行力。

（三）加大基層網(wǎng)格人員教育培訓(xùn)力度

網(wǎng)格化管理將城市管理的鏈條進一步延伸，擴展到網(wǎng)格這一基層治理層級，客觀上提高了對基層網(wǎng)格管理員工作能力和協(xié)調(diào)能力的要求?；鶎泳W(wǎng)格管理員對網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題進行分類，按事態(tài)的嚴(yán)重程度、處理的緊急程度和整治的難易程度，進行分類后上報信息平臺，再由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)處理。但是由于受制于網(wǎng)格管理員的業(yè)務(wù)能力，對一些事件往往無法作出輕重緩急的明確判斷，由此導(dǎo)致事件處理的不確定性和不徹底性，由此間接影響了相關(guān)職能部門的績效。因此要緊密結(jié)合一個時期的工作特點和需要，對網(wǎng)格管理員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立履職能力培養(yǎng)制度，包括以相關(guān)政策、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識、職業(yè)道德為主要內(nèi)容的培訓(xùn)課程體系。專業(yè)部門應(yīng)積極主動地與網(wǎng)格管理員溝通，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

（四）建立多元驅(qū)動績效管理體系

城市管理一直存在自上而下的行政管理與自下而上的居民自治兩個維度，而城市的社會秩序狀況即取決于這兩個維度的良性互動。在績效管理實踐中，發(fā)達國家非常重視構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元主體體系。公眾全程參與績效評估的每個環(huán)節(jié)，注重公眾、政府、民間機構(gòu)三方真實有效的合作、溝通與協(xié)調(diào)，使多元參與政府績效評估的效果達到最大化。為此，要建立多元驅(qū)動的城市績效管理體系，一是建立健全公眾參與機制，逐步提高公眾參與政府績效管理的素質(zhì)和能力，強化保障公眾參與政府績效管理的制度供給，最大限度實現(xiàn)“資源整合到網(wǎng)格、力量下沉到網(wǎng)格、問題發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)格、事件解決在網(wǎng)格、百姓滿意在網(wǎng)格”；二是通過各類組織整合分散的資源，搭建社會服務(wù)平臺，擴大社會參與度，充分調(diào)動社會力量，發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補網(wǎng)格管理短板，滿足社區(qū)居民多元化、多層次的服務(wù)需求，提高基層治理水平。

（責(zé)任編輯：林菲）