做好學(xué)校安全工作的法治保障

吳政富

2014年9月29日，省第十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《貴州省學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2014年11月1日起施行。

《條例》的頒布施行，既是現(xiàn)實(shí)工作的迫切需要，也是提升貴州教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障;不僅是貴州法治建設(shè)上的大事，也是貴州教育史值得慶賀的大事。

管用夠用適用好用的良法

近年來(lái)，我省學(xué)生人身傷害事故頻發(fā)，但在具體處理學(xué)生人身傷害事故時(shí)，我省卻面臨“無(wú)法可依”的尷尬局面：一方面，國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)專門的法律，而《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定又太過(guò)原則，在處理具體學(xué)生人身傷害事故時(shí)基層普遍反映“不好用”;教育部雖然在2002年也出臺(tái)了《學(xué)生傷害事故處理辦法》，但由于該辦法是部門規(guī)章，法律效力較低，存在學(xué)生家長(zhǎng)不認(rèn)可和法院審判不能將其作為裁定依據(jù)等突出問(wèn)題。另一方面，我省也沒(méi)有制定頒布過(guò)這方面的地方性法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于“無(wú)法可依”，既給學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理工作造成極大被動(dòng)，同時(shí)也增加了當(dāng)事學(xué)校及受傷害學(xué)生維護(hù)其合法權(quán)益的難度，甚至出現(xiàn)“圍堵學(xué)?！薄ⅰ跋拗茙熒松碜杂伞?、“漫天要價(jià)”等過(guò)激行為，嚴(yán)重干擾了學(xué)校正常教育教學(xué)秩序。廣大基層干部群眾和學(xué)校強(qiáng)烈要求盡快出臺(tái)一部規(guī)范學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理的地方性法規(guī)，從根本上解決 “無(wú)法可依”的問(wèn)題，從法律上進(jìn)一步明確政府、政府部門、學(xué)校、學(xué)生、未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人等有關(guān)方面在預(yù)防學(xué)生人身傷害發(fā)生方面的職責(zé)、責(zé)任和進(jìn)一步明晰學(xué)生人身傷害事故責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。2011年，省委、省人大、省政府順應(yīng)民意，將制定出臺(tái)《條例》納入議事日程。為確保立出“良法”，由省人大常委會(huì)法工委、省人大教科文衛(wèi)委、省政府法制辦、省教育廳和貴州民族大學(xué)資深法學(xué)專家組成的《條例》調(diào)研起草組，按照“管用、夠用、適用、好用”的基本思路，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向、以解決實(shí)際問(wèn)題和規(guī)范政府、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)等各責(zé)任主體的行為為出發(fā)點(diǎn)，先后多次深入基層教育行政部門、一線學(xué)校和有關(guān)法院座談，3次征求省直部門意見(jiàn)、4次征求法律專家意見(jiàn)、5次征求學(xué)校意見(jiàn)、2次赴省外學(xué)習(xí)考察，累計(jì)收集到意見(jiàn)和建議780多條，組織集中修改7次，數(shù)易其稿?？梢钥隙ㄕf(shuō)，《條例》的形成過(guò)程，是一個(gè)充分反映民意、集中民智、廣納箴言、凝聚共識(shí)的過(guò)程。過(guò)程上的廣泛民主，有力地保證了內(nèi)容上的科學(xué)適用。

在調(diào)研起草《條例》草案時(shí)，起草組不僅系統(tǒng)總結(jié)了近年來(lái)我省預(yù)防和處理學(xué)校學(xué)生人身傷害事故工作中探索形成的一些行之有效的做法（如校方責(zé)任險(xiǎn)、應(yīng)急演練等），而且還廣泛吸收借鑒了近20個(gè)省份和10多個(gè)較大市出臺(tái)的相關(guān)地方性法規(guī)，使我省《條例》在內(nèi)容上更加科學(xué)、完備。

與省外已出臺(tái)的相關(guān)條例相比較，我省《條例》有五個(gè)鮮明的特征：一是明確規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)生人身傷害事故賠償準(zhǔn)備金;二是明確規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)生人身傷害事故糾紛調(diào)解委員會(huì);三是明確規(guī)定各級(jí)各類學(xué)校的學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理均屬《條例》規(guī)范和調(diào)整對(duì)象;四是明確了處理學(xué)校學(xué)生人身傷害事故的三條途徑，即協(xié)商、調(diào)解和訴訟;五是為確保立出“良法”來(lái)，《條例》二審前，省人大還首次專門組織了有人大代表和法律工作者、學(xué)校校長(zhǎng)、學(xué)生家長(zhǎng)代表參加的立法前評(píng)估，參與評(píng)估的人員普遍認(rèn)為，制定《條例》非常有必要，《條例》草案切合工作實(shí)際，針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)，是一部“良法”，建議盡快頒布施行。

《條例》用了大量的篇幅和多個(gè)條款，分別對(duì)政府、政府部門、學(xué)校、學(xué)生、未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人等有關(guān)方面在預(yù)防學(xué)生人身傷害發(fā)生方面的職責(zé)和責(zé)任進(jìn)行了明確，特別是對(duì)學(xué)生人身傷害事故處理中哪些情形學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、哪些情形學(xué)校不應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任、教師應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任、未成年學(xué)生家長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任，以及事故責(zé)任的認(rèn)定等社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了積極回應(yīng)?？偟膩?lái)看，《條例》是一部踐行“以民為本、立法為民”宗旨，符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)的，“管用、夠用、適用、好用”的“良法”。

良法善治重在有效實(shí)施

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！稐l例》的頒布，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理工作“有法可依”。有法可依固然可喜，但有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、公正執(zhí)法更為重要。

加強(qiáng)《條例》學(xué)習(xí)宣傳。提高民眾對(duì)《條例》的知曉度，是保障《條例》有效實(shí)施的前提。因此，必須加強(qiáng)《條例》的學(xué)習(xí)宣傳。一是把學(xué)習(xí)宣傳《條例》作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間全省普法工作的重點(diǎn)之一，使之深入人心，人人皆知;二是建立由教育行政部門牽頭，政府各有關(guān)部門密切配合的學(xué)習(xí)宣傳機(jī)制，加大對(duì)全社會(huì)的宣傳力度;三是組織開(kāi)展政府有關(guān)部門、各級(jí)各類學(xué)校和學(xué)生家長(zhǎng)的專題學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，使之熟知《條例》的內(nèi)容和規(guī)定。力求通過(guò)深入的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，一方面，使各責(zé)任主體全面掌握《條例》規(guī)定的各自職責(zé)和義務(wù)，特別使各級(jí)教育行政干部、校長(zhǎng)及其他學(xué)校管理者、教職工對(duì)《條例》的知曉率達(dá)到100%，教育行政部門負(fù)責(zé)學(xué)校安全工作的分管領(lǐng)導(dǎo)及科室干部、學(xué)校分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)重要條款及處置程序爛熟于胸，在此基礎(chǔ)上切實(shí)提高各責(zé)任主體履行法定職責(zé)和義務(wù)的主動(dòng)性、積極性;另一方面，使社會(huì)公眾知曉《條例》，特別盡最大程度提高學(xué)生及其家長(zhǎng)對(duì)《條例》的知曉率，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與《條例》的貫徹、推動(dòng)《條例》的貫徹、監(jiān)督《條例》的貫徹，成為《條例》的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

健全《條例》執(zhí)行機(jī)制。實(shí)施好《條例》，必須緊緊抓住“依法履職”和“依法處理”這個(gè)重點(diǎn)、這個(gè)關(guān)鍵，建立健全以“依法履職”、“依法處置”為重點(diǎn)的執(zhí)行機(jī)制?！耙婪穆殹睓C(jī)制建設(shè)方面：一是各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立由政府有關(guān)部門參加的學(xué)校安全管理協(xié)作機(jī)制;二是教育、公安、交通、衛(wèi)生、國(guó)土、水利、環(huán)保、住建、工商、文化、質(zhì)監(jiān)等政府有關(guān)部門，要對(duì)照《條例》的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行好各自維護(hù)學(xué)校安全的職責(zé)，并對(duì)照《條例》規(guī)定查缺補(bǔ)漏，進(jìn)一步完善相應(yīng)的管理措施;三是各級(jí)各類學(xué)校要進(jìn)一步落實(shí)“校長(zhǎng)是學(xué)校安全工作的第一責(zé)任人”的規(guī)定，建立健全安全管理制度，認(rèn)真履行對(duì)學(xué)生的安全教育、管理和保護(hù)職責(zé);四是引導(dǎo)教師、學(xué)生、家長(zhǎng)或其他監(jiān)護(hù)人、社會(huì)各方面對(duì)照《條例》的規(guī)定依法履行好責(zé)任和義務(wù)。五是要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，要認(rèn)真對(duì)照《條例》對(duì)已制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，凡與《條例》規(guī)定不符的要在年內(nèi)進(jìn)行“廢”、“改”;《條例》施行以后制發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件必須加強(qiáng)合法性審查，確保在精神上與《條例》保持一致。“依法處置”機(jī)制建設(shè)方面，一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立依法指導(dǎo)學(xué)生人身傷害事故的工作機(jī)制，凡是法律及《條例》有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照法律及《條例》規(guī)定進(jìn)行處置，不作違規(guī)批示、指示，堅(jiān)決制止和糾正罔顧事實(shí)和《條例》規(guī)定，花錢買平安的不正之風(fēng)，切實(shí)杜絕“黑頭（即法律）管不住紅頭（即規(guī)范性文件）、紅頭管不住筆頭（即領(lǐng)導(dǎo)批示）、筆頭管不住口頭（即領(lǐng)導(dǎo)口頭表態(tài)、指示）”的現(xiàn)象發(fā)生，堅(jiān)決維護(hù)法治的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，切實(shí)保證《條例》有效實(shí)施。同時(shí)，各地要堅(jiān)決支持和引導(dǎo)受傷害學(xué)生及家屬理性表達(dá)訴求，通過(guò)法律途徑維護(hù)合法權(quán)益。二是縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按規(guī)定盡快設(shè)立學(xué)生人身傷害事故賠償準(zhǔn)備金和學(xué)生人身傷害事故糾紛調(diào)解委員會(huì)，為妥善解決學(xué)生傷害事故提供條件。三是在學(xué)生人身傷害事故處理過(guò)程中，如出現(xiàn)《條例》第二十九條列舉的禁止性行為，學(xué)校所在地的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處置，堅(jiān)決予以打擊。

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。貫徹落實(shí)《條例》，確?！稐l例》執(zhí)行到位，必須強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系，暢通執(zhí)法監(jiān)督渠道。一是各級(jí)人大要加強(qiáng)對(duì)政府貫徹執(zhí)行《條例》情況的監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督和專題詢問(wèn)工作。二是縣級(jí)以上人民政府要加強(qiáng)對(duì)政府各有關(guān)部門履職情況的監(jiān)督工作，定期聽(tīng)取有關(guān)工作情況匯報(bào)。三是上級(jí)政府要把下級(jí)政府是否堅(jiān)持依法行政、依法治教、依法治校，是否堅(jiān)持依法預(yù)防和處理學(xué)生人身傷害事故，作為重要的考核內(nèi)容。四是各地要采取有效措施，建立和暢通新聞媒體和人民群眾監(jiān)督《條例》貫徹執(zhí)行情況的渠道和途徑，認(rèn)真收集、研判社情民意，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究《條例》貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的突出問(wèn)題。（作者單位：貴州省教育廳政策法規(guī)處 責(zé)任編輯/彭美玉）