我國現(xiàn)行社會保障制度的概況與反思

【摘 要】黨的十八大報告在提出統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設中指出，“社會保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”制度碎片化將是我們下一步改革與制度重建的起點與突破口，對社保制度碎片化的探討與反思，將有助于我們凝聚共識，努力構建有中國特色的社會保障體系。

【關鍵詞】碎片化；社會保障制度；二元經(jīng)濟

20 世紀 90 年代初，國家深化國有企業(yè)單位改革，為實現(xiàn)減員增效的公司制市場主體改革目標，破除企業(yè)大包大攬的單位制特征，出現(xiàn)了大量的下崗失業(yè)人員。為了配套國企改革，減少改革阻力與社會成本，社保制度就被國家重新建構，以應對改革中出現(xiàn)的問題，化解改革難題，發(fā)揮社會保障“安全閥”和“穩(wěn)定器”的功能。中共十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確定的社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的部分積累制養(yǎng)老保險模式，主要針對正規(guī)就業(yè)人群。隨著改革的深入和參保覆蓋范圍的擴大，國有企業(yè)職工早已應保盡保。當統(tǒng)賬結合的制度模式進行推廣時，其弊端就顯現(xiàn)出來了。市場經(jīng)濟環(huán)境下大量流動人口涌現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)成為解決包括下崗失業(yè)人群在內(nèi)的主要就業(yè)方式。這種養(yǎng)老保險制度設計就難以起到真正保障作用，無法有效承擔起為民眾提

供有關未來安全預期的功能。制度缺陷很快以流動人口比較集中的廣東省出現(xiàn)的大量農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象顯現(xiàn)出來，并有增無減，一年比一年嚴重，截至2007 年底已辦理退保手續(xù) 1000 萬人。

我國一直存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，并由此產(chǎn)生了不同內(nèi)涵的二元化形式。社會保障制度也存在城鄉(xiāng)之別，改革開放以來，依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理體制的各類保障名存實亡，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大領域的需求完全由個人及家庭承擔滿足養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險體系的建立，并沒有及時考慮到農(nóng)民群體的需求。新世紀以來，隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”歷史新方位的確立，國家針對億萬農(nóng)民群體迅速建立起來了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等一系列社會保障。一定程度上避免了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”等風險。但是，農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工分屬不同的社會保障體系中，其制度規(guī)定與待遇標準都不一樣。

一、我國社會保障制度的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國社會保障制度取得了有目共睹的巨大成就，對促進社會公平，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，保障基本生活等方面都有重大意義。但由于我國的社會保障體系還處于低級階段，其自身在發(fā)展和完善的過程中存在著諸多問題，需要我們的正視和解決。

（一）改革開放以來社會保障工作取得的成就

改革開放以來，我國的社會保障制度取得了舉世矚目的成就，社會保障項目不斷增多，保障的覆蓋面不斷擴大，收益人數(shù)不斷增多，保障的標準不斷提高，政府的投人力度不斷加大，管理監(jiān)督不斷加強，公平與效率問題不斷改善，為經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展做出了巨大貢獻。社會保障制度的不斷健全為市場經(jīng)濟的正常運行提供良好的社會環(huán)境和保證條件，兼顧效率與公平，有利于勞動力平等進人市場，參與競爭，使勞動資源得到合理開發(fā)和利用，企業(yè)通過社會保障使失業(yè)者的基本生活得到保障，從而為企業(yè)競爭和資源的優(yōu)化利用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，維護經(jīng)濟又好又快發(fā)展。我國社會保障制度給予了勞動者足夠的物質(zhì)幫助和生活保障，為他們解決了后顧之憂，調(diào)動了勞動積極性，有利于化解社會矛盾，推動了社會主義和諧社會的建設與發(fā)展。

（二）我國社會保障體系存在的問題

1.制度“碎片化”問題突出，公平性問題日益凸顯

由于制度設計、繳費水平、籌資機制等因素的制約，目前，我國不同人群所能享受到的社會保障權益待遇還存在著顯著差距，并有繼續(xù)拉大的趨勢。 從養(yǎng)老保險看，以農(nóng)村居民為主要目標對象的居民養(yǎng)老保險制度在設計上沒有建立明確的待遇調(diào)整機制，中央對于居民養(yǎng)老金待遇的規(guī)定標準連續(xù)多年沒有調(diào)整。 一些經(jīng)濟較為發(fā)達、財政實力較為雄厚的地方政府提高了養(yǎng)老金標準，但從全國情況看，居民養(yǎng)老金待遇水平偏低的問題沒有得到解決。以醫(yī)療保險為例，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人均補助標準為320元， 總籌資水平普遍在400元左右，不足城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險籌資的30%。受此影響，新農(nóng)合報銷目錄所規(guī)定的基本藥物、診療項目也少于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險目錄。

2.限制了勞動人口的自由流動，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的形成和建立。

鄭秉文教授撰文指出，“在社會大轉型時代，勞動力要素流動是市場經(jīng)濟的一個內(nèi)在要求，全國大市場的形成有賴于社保制度的配套和支持?！彼槠斐傻母黝惿绫Ｖ贫乳g無法有效轉移接續(xù)，不利于人們的空間位移。碎片化導致的制度性區(qū)隔問題，極大地損害了流動人口的社會保障權益。農(nóng)民工流動群體的大規(guī)模流動就業(yè)，各類正規(guī)就業(yè)者在不同就業(yè)單位間的轉換職業(yè)，都被社保碎片化拖累?！霸诙喾N退休制度下，不但農(nóng)民工難以轉續(xù)社保關系，就連機關干部向私人部門、私人部門向公共部門、私人部門跨省市的流動，社保關系轉續(xù)也都統(tǒng)統(tǒng)成為難題?，F(xiàn)階段社會矛盾、社會沖突等較為突出，在落實中央提出構建和諧社會的戰(zhàn)略部署中，保持良好的社會流動是維持社會穩(wěn)定的一個重要‘穩(wěn)定器，否則，制約社會流動的社保制度就將成為一個潛在的‘火藥桶?！边@也帶來流動人口社會融合困難，不利于和諧社會的建設。流動人口尤其是農(nóng)民工的退保現(xiàn)象也使我們認識到，碎片化不利于擴大社保的覆蓋面，不利于社保制度的長期建設與可持續(xù)發(fā)展。再次，制度碎片化也不利于拉動內(nèi)需。外貿(mào)依存度過高的發(fā)展方式，已經(jīng)在 2008 年的金融危機中為我們帶來了警示，必須通過建立健全透明有效的社會保障，促進人們的消費決策，提振消費信心，才能使得我國經(jīng)濟持續(xù)健康平穩(wěn)的發(fā)展下去。中國農(nóng)村人口占總人口 70%左右，拉動內(nèi)需就不僅僅是城市的事情，重心仍在農(nóng)村及農(nóng)民。為了促進農(nóng)民消費，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，就必然要解決制度碎片化問題。我們要確立社保制度促進經(jīng)濟增長的明確政策理念，發(fā)揮社保制度體系促進居民消費行為和擴大內(nèi)需的功能。只有建立健全的全國統(tǒng)一的社會保障制度體系，才能更好地支撐我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型，實現(xiàn)我國經(jīng)濟由投資與外貿(mào)拉動為主向內(nèi)需拉動為主的積極轉變。最后，社保制度碎片化還成為社保制度改革的阻力，如關于延遲退休年齡引發(fā)的爭論。制度正在定型，并逐漸固化，相關的利益獲得者會在政策改革過程中進行阻撓，延遲制度整合的時機?！皺C關事業(yè)單位的養(yǎng)老改革必須得動，如果不動，任何改革都是勞神費力，就是‘碎片化，繞來繞去還是沒有把機關事業(yè)單位擱進去。[1]” 3.基金存在遠期支付能力缺口，財務可持續(xù)性不足

基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度的基金資產(chǎn)規(guī)模過小，維持可持續(xù)的長期支付能力面臨一定的挑戰(zhàn)。2013 年，職工基本養(yǎng)老保險雖然實現(xiàn)了收大于支，但基金收入構成中保費收入 1.76 萬億元，財政補貼收入 3038 億元，剔除財政補貼收入，基金已無法實現(xiàn)收支平衡，出現(xiàn)“赤字”1563 億元。 同時，隨著人口年齡結構的老化和待遇水平的上漲，遠期的支付責任會進一步擴大，保費“收不抵支”的趨勢將會更加明顯。 如果財政補貼不到位，養(yǎng)老金將出現(xiàn)“入不敷出”的財務失衡問題，可持續(xù)性無法得到保障。從職工基本醫(yī)療保險基金的收支情況看，2001 年～2013 年收入增速為 18.9%，而基金支出增速為22.7%，已出現(xiàn)了基金“支快于收”的趨勢。由于統(tǒng)籌層次過低，無法在較大的范圍內(nèi)進行調(diào)劑，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了基金緊張的問題。

二、改革和完善我國社會保障制度

搞好我國社會保障制度改革的核心問題，就是處理好公平與效率的關系問題，加快完善與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是貫徹落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)“中國夢”的本質(zhì)要求和重要內(nèi)容。

（一）堅持公平與效率相統(tǒng)一的原則

改革和完善社會保障制度要堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，堅持公平與效率相統(tǒng)一的指導原則。公平、效率與社會保障制度密切相關，我國社會保障體系在公平與效率問題上缺乏一個明確長遠的指導思想，致使再分配既難以實現(xiàn)公平，又有損效率。擴大社會保障制度的覆蓋范圍，使得人人享有社會保障，這是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標，也是實現(xiàn)公平性的必然要求。增加社會保障項目，涉及養(yǎng)老、失業(yè)、退體、疾病、交通、食品、住房、意外等社會方方面面的保障項目，充分體現(xiàn)公平性原則。統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，促進社會經(jīng)濟整體水平的提高，經(jīng)濟效率水平的提高為社會保障制度提供了物質(zhì)保證，是保障公平性的物質(zhì)基礎。合理確定支付水平，讓社會保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，明確政府、企業(yè)和個人的責任，不斷完善支出結構，積極推動公共財政建設，擴大資金來源渠道，促進社會慈善事業(yè)的發(fā)展，不斷完善支出結構，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，推動我國社會保障制度的發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，健全農(nóng)村保障體系

加強農(nóng)村社會保障制度建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民的收人差距。我國農(nóng)村人口規(guī)模大，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，致使農(nóng)村保障體系存在很大缺陷。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，不管是基礎建設方面，還是社會保障方面，農(nóng)村都不能與城市相比，這是由農(nóng)村的經(jīng)濟實力決定的，但卻是可以通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)加以彌補的。高度重視加快農(nóng)村社會保障制度建設是維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的需要。促進城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，將社會保障工作的中心和財政投人的重點向農(nóng)村適當傾斜，在城鄉(xiāng)社會保障體系盡可能統(tǒng)一的前提下，農(nóng)村保障體系的一些政策要立足于農(nóng)村不同于城市的客觀實際上，與城鎮(zhèn)社會保障政策要有所差別，符合農(nóng)村經(jīng)濟條件的實際情況，并加以創(chuàng)新，從政策和輿論上加以引導，確保農(nóng)村社會保障政策的普及實施。擴大農(nóng)村消費，進一步加大在一次分配環(huán)節(jié)增加農(nóng)民收人的力度，深化收人分配改革，增加農(nóng)民收人在初次分配中的比重，加大對農(nóng)村社會保障的投人促進農(nóng)村整體收人水平的提升，縮小與城市的經(jīng)濟發(fā)展差異，實現(xiàn)效率與公平的均衡，特別要著力解決農(nóng)產(chǎn)品價格低、農(nóng)民就業(yè)不充分和農(nóng)業(yè)科技化水平低等三農(nóng)問題，促進農(nóng)村保障制度的深人貫徹落實。深化農(nóng)村社會保障制度的思想教育，讓農(nóng)民自覺主動地維護自身的利益，樹立社會保障意識，有助于農(nóng)村保障工作的展開，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[2]。

（三）加快社會保障的立法進程，著手制定統(tǒng)一規(guī)范的社會保障法律

1.建立為廣大社會成員接受的社會保障法律體系，將公平置于法律的保護之下。以發(fā)展的眼光看問題，轉變傳統(tǒng)的觀念和體制，實行市場經(jīng)濟要求建設社會保障機制。建立社會保障的管理和運用機制，更好地促進社會效率，加大財政投人力度，監(jiān)督和管理保障資金的使用和流向，保證社會保障制度的切實實施。調(diào)節(jié)收人差距和消費差距，強調(diào)人民群眾的廣泛參與，發(fā)揮企業(yè)、組織和社會團體的作用。促進社會保障的發(fā)展，最根本的是以經(jīng)濟建設為中心，科學發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，這也是實現(xiàn)“中國夢”的目標與要求。

2.建立更加公平的待遇確定機制，理順收入分配關系。

待遇權益與繳費責任之間關系不明確，是我國當前社會保障制度公平性不足的重要表現(xiàn)?！笆濉睍r期，應從頂層設計入手，理順制度的收入分配關系，建立更加科學、合理的待遇確定辦法，兼顧起點公平、過程公平和結果公平。

一是建立常態(tài)化的職工養(yǎng)老保險待遇指數(shù)化調(diào)整機制。應參考養(yǎng)老金制度成熟國家的先進經(jīng)驗，建立起以繳費基數(shù)、繳費年限和當前養(yǎng)老金待遇水平為主要影響因素的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，既保證再分配環(huán)節(jié)的公平性，也兼顧“多繳多得、多勞多得”的經(jīng)濟激勵功能。二是改革失業(yè)保險金計發(fā)辦法。將失業(yè)保險的數(shù)量和發(fā)放時限與個人繳費基數(shù)、失業(yè)前收入、家庭未工作人數(shù)等因素掛鉤，實現(xiàn)對失業(yè)者退休前收入的合理替代。同時，保障失業(yè)家庭生活穩(wěn)定。三是完善生育保險待遇享受機制。生育保險是中國特色的社會保險險種，是對執(zhí)行計劃生育國策婦女的特殊保護。應本著“全民皆保”的理念擴大生育保險保障范圍，允許已建立起生育保險關系或者有較長繳費記錄的育齡期婦女享有各項生育津貼和孕產(chǎn)期費用報銷待遇，鼓勵地方探索生育保險“家庭化”，允許未工作育齡婦女通過配偶單位參保方式獲得相應保障。

根據(jù)我國當前的具體國情和經(jīng)濟水平，社會保障制度的健全和完善需要不斷調(diào)整公平與效率的關系，既保證分配的公平，維護國家的長治久安，又考慮經(jīng)濟效率，確保勞動者的積極性，堅持公平與效率的統(tǒng)一。在當前的經(jīng)濟體制下，只有經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，社會和諧穩(wěn)定，才能實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，充分發(fā)揮社會保障制度的保障功能。

參考文獻：

[1]鄭秉文.法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示[J].天津社會保險，2008，（3）：41-44.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與未來發(fā)展[J].中國人民大學學報，2010，（5）：2-14.

作者簡介：

王月霞：女（1965—），江蘇淮安人，中共淮安市委黨校高級會計師。