城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給效率機制研究

摘 要隨著養(yǎng)老服務(wù)社會化進程的加快發(fā)展，社會多元化主體正廣泛參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中。為鼓勵和刺激這種多主體合作機制的形成，需要持續(xù)推進制度化環(huán)境和條件優(yōu)化，同時還需要在服務(wù)供給效率機制方面進行探索。基于對養(yǎng)老服務(wù)供需雙方作為服務(wù)提供商和消費者的關(guān)系設(shè)定，從流程管理角度對城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的流程環(huán)節(jié)、流程要素、流程評估指標(biāo)進行描述和深度分析，提出了一個流程分析框架，并結(jié)合杭州市的實踐就其服務(wù)供給效率問題進行了剖析。在此基礎(chǔ)上從服務(wù)生產(chǎn)、定價、渠道等流程環(huán)節(jié)分別給出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；供給效率；流程分析

[中圖分類號]C913.7 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）04-0039-08

一、引 言

隨著我國老齡化和高齡化程度不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)供給和需求之間的長期不平衡正使得“老有所養(yǎng)”這樣的話題變得日益沉重。盡管進入新世紀以來我國已經(jīng)初步建立起政府主導(dǎo)的“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系”，但仍舊難以滿足龐大老年人日益增長的服務(wù)需求。據(jù)全國老齡工作委員會報告顯示，我國城市中48.5%的老年人有多種養(yǎng)老服務(wù)需求，而居家養(yǎng)老服務(wù)需求總的滿足率只有15.9%，其中護理服務(wù)滿足率僅為8.3%[1]?；谶@種事實，“十二五”期間我國政府不斷加大供給，先后制定和頒布了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》以及《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等諸多政策文件，其不僅強調(diào)了供給主體的多元化，也強調(diào)了養(yǎng)老服務(wù)供給效率問題的重要性。2015年習(xí)近平總書記提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，強調(diào)用改革的辦法來提高經(jīng)濟體供給能力和效率以實現(xiàn)有效供給，著力解決經(jīng)濟和社會生活中的供需錯配問題，這為養(yǎng)老服務(wù)的“有效供給”或效率問題的研究提供了直接的政策依據(jù)?；诖?，本文重點關(guān)注于養(yǎng)老服務(wù)的供給效率問題，因為大多數(shù)老年人依托社區(qū)實現(xiàn)居家養(yǎng)老的事實，進一步將焦點集中于養(yǎng)老服務(wù)資源如何在社區(qū)層面實現(xiàn)有效供給。

目前，對養(yǎng)老服務(wù)供給效率的研究分布在社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等不同學(xué)科的相關(guān)成果之中。具體如下：①關(guān)注社會結(jié)構(gòu)變遷、社區(qū)和機構(gòu)的功能定位，強調(diào)社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)投遞中的功能平臺作用以及養(yǎng)老機構(gòu)的“支撐”地位，研究焦點集中于不同部門、機構(gòu)和服務(wù)資源在社區(qū)層面的整合和銜接機制的形成[2-4]以及機構(gòu)功能設(shè)置的優(yōu)化[5-6]；同時著力厘清養(yǎng)老服務(wù)的對象和內(nèi)容，強調(diào)福利資格和需求評估，并采用“需求管理”或分層分類方法來提升目標(biāo)群體的瞄準性以及資源配置效率[7-8]。②關(guān)注于政府與市場、社會邊界確立，要求政府從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，在服務(wù)供給方式上強調(diào)供給與生產(chǎn)分離[9]，具體通過“政府購買服務(wù)”或“政府補貼”、引入市場機制等多種方式[10-11]。同時強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”和相關(guān)信息技術(shù)工具以及服務(wù)標(biāo)準、服務(wù)質(zhì)量和績效評估指標(biāo)等手段[12-13]，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給中公平和效率內(nèi)在價值的統(tǒng)一。③關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)要不要生產(chǎn)、如何生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)等基本問題，強調(diào)“養(yǎng)老服務(wù)”作為一種特殊商品的存在。其作為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重屬性，需要突出市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，進而要求實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化以及專業(yè)化發(fā)展[14-15]。

與此同時，在實踐層面上我國地方政府不斷推進社會治理體制和機制創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務(wù)的“有效供給”方面的探索取得了非常豐富的經(jīng)驗。不僅強調(diào)供給的多元化，而且開始嘗試打通居家和機構(gòu)不同照顧方式之間的“區(qū)隔”（譬如家庭護理機構(gòu)），同時謀求正式照顧和非正式照顧資源在社區(qū)層面的合作和溝通，強調(diào)專業(yè)機構(gòu)資源向社區(qū)下移的同時加強對家庭照顧的政策支持（譬如“喘息服務(wù)”項目）。

盡管如此，由于我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的供給跟不上龐大老年人日益增長的需求，政策實踐中只能重點關(guān)注空巢、獨居、孤寡、失能、困難等特殊老年人，而且這些納入政府購買服務(wù)的人能夠獲得的也大多局限于家政服務(wù)，那些未納入政策覆蓋的普通老年人則依靠自己或家庭養(yǎng)老[16]。這也使得當(dāng)前研究大多從老年人需求角度來思考養(yǎng)老服務(wù)的供給，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和組織化過程的分析比較少，同時也考慮到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的福利屬性而避談效率二字，這使其往往疏于效率的測度和評估從而影響到政策的內(nèi)在價值，也使得養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展舉步維艱?；诖?，筆者希望嘗試從流程管理角度針對城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給過程進行描述和深度分析，通過對供給效率的探索，搭建起滿足老年人多層次、多元化需求的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的一個流程分析框架

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給過程意味著如何將服務(wù)從生產(chǎn)者遞送到老年人手中，這種過程包含著眾多的環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)及其要素都會影響到最終服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。故此，要滿足老年對象的需求就必須優(yōu)化其養(yǎng)老服務(wù)供給流程的效率，正因如此我們可以借用流程管理的思想來對其進行分析。流程分析源于管理學(xué)中試圖通過流程的分解，實現(xiàn)過程的管理進而提高生產(chǎn)或管理的效率，這要求我們首先必須明確流程的環(huán)節(jié)、流程的基本要素以及流程效率的評估指標(biāo)。

流程分析意味著詳細的流程分解，即將流程分為若干步驟，通常會根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)的過程來進行設(shè)計，以清晰的流程圖來提升效率或減少管理成本。就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)來說，其供給流程要更加復(fù)雜，由于其供給主體包括政府、社會組織、企業(yè)等，而其服務(wù)對象包括不同類型的老年人，在供給策略和方法路徑上存在諸多不同。盡管如此，從服務(wù)本身來說，服務(wù)主體與對象彼此構(gòu)成服務(wù)提供商和消費者之間的關(guān)系，在某種程度上具有市場營銷的特質(zhì)，故此我們可以借用市場營銷的4Ps理論[（Product（產(chǎn)品）、Price（價格）、Place（銷售渠道）、Promotion（銷售促進）]，將其服務(wù)供給分解為幾個環(huán)節(jié)：服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)定價、渠道構(gòu)建、服務(wù)促銷、服務(wù)接收。當(dāng)然就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)來說，服務(wù)促銷環(huán)節(jié)在當(dāng)前市場供不應(yīng)求以及政府管制的情況下并不一定存在，因此在這里只談?wù)摲?wù)生產(chǎn)、服務(wù)定價、渠道構(gòu)建和服務(wù)接收四個環(huán)節(jié)。

從流程分析本身來說，輸入、輸出、活動、關(guān)系、客戶、價值構(gòu)成其6個基本要素，即流程是一組將“輸入”轉(zhuǎn)化成對客戶有價值的“輸出”活動，這也是流程管理之父邁克爾·哈默（Michael Hammer）對流程做的基本解釋，其中“輸入”是指運作流程所必須的資源而“輸出”是指流程運作的結(jié)果，活動是指流程運作的環(huán)節(jié)，關(guān)系是指環(huán)節(jié)之間的相互作用或不同主體之間的結(jié)構(gòu)?？蛻羰橇鞒谭?wù)的對象，價值是指流程運作帶來的好處（提高效率或降低成本），其流程管理的核心在于提高服務(wù)供給過程的整體績效。在產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)中，流程是既定存在的，只要有業(yè)務(wù)關(guān)系就有流程，但是經(jīng)常處于一種分裂的、無形的、無名稱的和無管理的狀態(tài)[17]。由此流程管理要基于既有的流程，通過厘清要素之間的關(guān)系來實現(xiàn)流程設(shè)計的優(yōu)化，以對客戶實現(xiàn)有價值的“輸出”。

同時流程分析還要求對流程本身的優(yōu)劣與否進行評估，而這涉及到相關(guān)評估指標(biāo)的設(shè)計和構(gòu)建。就指標(biāo)設(shè)計的基本原則來說，一般上遵循威廉·N·鄧恩提出的“4E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），比如章曉懿和梅強就基于這4個原則對居家養(yǎng)老服務(wù)的績效進行評估[18]，但是其并非針對供給過程進行評估，同時其具體指標(biāo)很難操作且缺少區(qū)分度。因此，在這里筆者沿用流程管理的思想，同時也吸取了新公共管理主義中將“效率”、“公民滿意度”納入到績效評估中的做法，從流程的規(guī)范程度（包括流程的完備性、規(guī)范化和標(biāo)準化）、流程的效率（包括資源投入與產(chǎn)出之比、資源整合效率、服務(wù)利用率）、服務(wù)對象滿意度（包括服務(wù)可獲得性、便捷性、服務(wù)質(zhì)量評價）3個方面來進行評估。

基于此，筆者構(gòu)建了一個流程分析框架來考察社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給問題見圖1。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的流程分析：基于杭州市的案例比較

基于以上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的流程分析框架，下面將結(jié)合杭州市的具體實踐來對其供給過程中存在的問題進行比較分析。作為最早進入老齡化社會的城市之一，杭州市政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的投入非常大，同時作為浙江省的省會城市，其依靠“社會復(fù)合主體”大力推進社會治理體制和機制創(chuàng)新，其中養(yǎng)老服務(wù)的政策創(chuàng)新方面更是取得了豐富的成果。正因如此，本文以杭州市為例，在其主城區(qū)中選取兩個具有代表的社區(qū)，并根據(jù)其自身特點將其分為政府主導(dǎo)型（A社區(qū)）、社會力量運作型（B社區(qū)）兩種類型，以深度闡述城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給流程中存在的問題。

（一）案例介紹

1.政府主導(dǎo)型

A社區(qū)位于西湖區(qū)，屬于主城區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達的社區(qū)，其老齡化的程度超過20%。該社區(qū)所屬街道層面有金秋家園長者服務(wù)中心，提供從針灸推拿、健身娛樂、便民服務(wù)以及針對失智老人（益智苑）的特殊關(guān)懷服務(wù)，社區(qū)老年人都可以享受該中心提供的服務(wù)；在社區(qū)內(nèi)則有政府提供的針對“五類老人”的上門家政服務(wù)以及給予高齡老年人的體驗券，鼓勵老人自行尋找專門的社會實體提供服務(wù)，同時社區(qū)還有專門的助老員，他們會為老年人提供臨時性的幫助服務(wù)；此外還有鄰里結(jié)對以及助老公益服務(wù)。目前A社區(qū)已經(jīng)建立了從西湖區(qū)——街道——社區(qū)一套良好的服務(wù)供給體系，A社區(qū)所在的街道更是成為浙江省居家養(yǎng)老服務(wù)實踐的典型樣板。其詳細流程見圖2。

2.社會力量運作型

B社區(qū)作為江干區(qū)的核心區(qū)域，老齡化程度較高，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的投入很大，所在街道的養(yǎng)老服務(wù)方面一直走在杭州市的前列，其依靠社會組織來推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的做法是其最大的特色。該社區(qū)及所屬街道積極打造為老服務(wù)平臺，引進社會化服務(wù)組織，不僅通過公開招標(biāo)的方式引進了夕陽紅、巾幗西麗等社會組織，還開設(shè)生活館，優(yōu)化空間設(shè)施配置。為了推動生活館等綜合為老服務(wù)平臺的發(fā)展，該社區(qū)所在街道引進“慈愛嘉”，專門負責(zé)綜合化服務(wù)體的標(biāo)準化管理以及一些活動的開展，對其在活動開展以及效率評估等方面設(shè)置了一系列指標(biāo)要求。同時打造便民街，通過“無償與低償相結(jié)合”、“上門服務(wù)與現(xiàn)場優(yōu)惠”相結(jié)合的運行模式，引進商戶入駐實現(xiàn)理發(fā)、縫紉等便民項目的社區(qū)覆蓋。同時該社區(qū)所在街道還積極開通網(wǎng)格化信息平臺，設(shè)置“微管站”和“淘社區(qū)”兩大平臺，為老年人提供智慧服務(wù)，同時還與移動服務(wù)商簽訂協(xié)議為特殊老年人提供老年手機服務(wù)、緊急呼叫服務(wù)等。其具體流程見圖3。

（二） 基于流程要素的案例比較分析

從以上案例看到，不同類型的養(yǎng)老服務(wù)供給流程具有一定的差異性，但是在這里進行的區(qū)分僅僅把其作為理想類型，實際上案例都涉及到不同主體的共同作用。在這里，為了更加清晰的展現(xiàn)服務(wù)供給的流程，同時挖掘其案例所特有的涵義，有必須對其進行比較分析以發(fā)現(xiàn)有價值的信息。由于以上案例都從流程環(huán)節(jié)來進行描述，其中流程的組成要素、不同主體之間的關(guān)系或主體運作策略等存在差異，因此，比較分析也將圍繞流程的要素進行展開。

從“輸入”和“輸出”這一組基本要素來說，其重點主要關(guān)注資源的投入和服務(wù)輸送的結(jié)果。案例A中由于政府財力比較充足，因而在養(yǎng)老服務(wù)資源的投入方面比較多，盡管也有企業(yè)、社會組織參與到站點服務(wù)和上門服務(wù)中，但大多以政府購買形式參與進來，老年人的主動購買行為較少。案例B中因為以社會組織作為服務(wù)的主要生產(chǎn)和運作方，因此政府投入的方式相對上不同于案例A，這種投入更多是以政府購買的形式，或以培育和支持社會化主體的方式來進行的，因此，就“輸入”來說，除了政府的直接投入外，還包括社會組織和企業(yè)的投入，他們在很大范圍內(nèi)承接了原有政府的職能，從實質(zhì)上擴大了養(yǎng)老服務(wù)的投入總量。正因如此，其居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面在不斷擴大，正走向“適度普惠”，而定價機制的靈活性也使得不同老年人可以從養(yǎng)老服務(wù)市場中獲得相關(guān)服務(wù)，可以說這種政府與社會組織分工合作的方式良好的實現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給。

從“活動”和“關(guān)系”這一組基本要素來說，其關(guān)注重點在于不同主體的運作策略和他們彼此之間的互動結(jié)構(gòu)。案例A在以政府搭建的居家養(yǎng)老服務(wù)供給框架中，由于基層政府財力雄厚，政府在財力、人力和物力給予了充分的支持，盡管也引入了“大愛之家”這樣的社會組織，但是政府主體顯然扮演著絕對的主導(dǎo)角色。政府的強勢主導(dǎo)地位使得社會組織等服務(wù)空間有限，呈現(xiàn)為政府為主導(dǎo)，社會組織和企業(yè)為補充的局面，可以說這些社會化組織的主體作用還不明顯。案例B則更多的體現(xiàn)于政府培育和支持社會組織發(fā)揮主體作用，通過委托購買、競爭性購買等多種方式鼓勵和扶持社會組織和企業(yè)參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，尤其是企業(yè)的參與推動了養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展，但與案例A不同的是這種社會化主體更加具有獨立的主體性，與政府主體之間的依賴關(guān)系較弱。

從“客戶”和“價值”這一組基本要素來說，其關(guān)注重點在于覆蓋對象的大小以及服務(wù)供給的成本和效率如何。案例A中的居家養(yǎng)老服務(wù)由政府大力推進，由于財力雄厚其覆蓋對象不僅包括特殊老年人，也通過站點服務(wù)將其對象擴大到普通老年人。就成本和效率而言，這種類型成本較大，很多時候完全依靠政府與其相關(guān)部門自上而下的財政撥付，在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，部門分割或服務(wù)疊加往往造成資源浪費，同時也降低了供給的效率。案例B中更多的借助社會組織的力量來推進養(yǎng)老服務(wù)，其政策覆蓋的對象不僅包括特殊老年人，還將更多的中高收入老年人納入范圍內(nèi)，他們可以獲得額度不等的補貼，從市場中購買所需要的服務(wù)，初步具有了“適度普惠”的特征，老年人基本上可以獲得比較滿意的服務(wù)。由于政府通過購買或培育支持社會組織和企業(yè)來參與，在購買形式上采取的競爭性購買或非競爭購買，有利于實現(xiàn)成本最小化、收益最大化[19]。當(dāng)然這也要政府在服務(wù)準入標(biāo)準、過程監(jiān)督以及滿意度評估方面持續(xù)用力，才能保證整個過程能夠以較為高效的方式持續(xù)運作。

（三）基于3個評估指標(biāo)的案例比較分析

在對流程要素進行比較分析后，還需要進一步對流程本身進行評估，以發(fā)現(xiàn)流程中存在的問題和不足。如下將從流程的規(guī)范程度、流程的效率、服務(wù)對象滿意度3個方面進行評估。

1.流程的規(guī)范程度：規(guī)范化和標(biāo)準化

從以上案例看，在案例A中由于政府作為主要的服務(wù)提供方，其對于養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、覆蓋對象和社會化主體的準入資格以及人員的上崗要求等都進行了詳細的規(guī)定，總體上流程的規(guī)范化較好，但是由于受制于財政約束，政策覆蓋面還是會出現(xiàn)波動，從而導(dǎo)致“應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。在B案例中其服務(wù)主要通過社會化力量來具體運作，這使得其流程規(guī)范性在于如何規(guī)制這些組織行為。其所在區(qū)和街道制定了詳細的政府購買以及老年人需求評估的指導(dǎo)意見，從制度上確立了養(yǎng)老服務(wù)供給的流程規(guī)范性。

2.流程的效率：資源整合效率、服務(wù)利用率

就資源整合效率而言，一般可以表述為三個問題：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與健康衛(wèi)生服務(wù)資源是否良好整合；服務(wù)隊伍是否良好的整合；組織機構(gòu)之間銜接機制如何。在案例A中，其所在的西湖區(qū)通過擴大補貼范圍將輕度、中度、重度失能的，收入低于3 000塊的都覆蓋進來，即根據(jù)失能狀況來確定服務(wù)的形式和補貼的標(biāo)準，這些初步改變了養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)分離的現(xiàn)象。在人員方面則打破社保部門和民政部門的用人管理權(quán)，強調(diào)誰使用，誰管理。與此同時通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)基礎(chǔ)信息整合，通過助老呼叫中心、養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)、智慧養(yǎng)老云服務(wù)網(wǎng)站三位一體平臺實現(xiàn)不同組織機構(gòu)服務(wù)之間的銜接，并根據(jù)服務(wù)類別由不同部門提供補貼。從以上看，案例A正通過社區(qū)治理機制的創(chuàng)新，對服務(wù)投遞流程中由于部門和服務(wù)分割造成的障礙提出了針對性的措施，從很大程度上促進了資源整合的效率。在案例B中，由于其政策覆蓋范圍更廣，老年人可以享受不同比例的補貼，即包括失能半失能的5類居民納入養(yǎng)老服務(wù)專項補貼政策，其他老年人根據(jù)收入高低也可以享受一定程度的財政補貼，這在很大程度上提高了其從市場購買服務(wù)的能力，這也是其最大的特征即老年人在公共品和私人產(chǎn)品之間存在一個過渡銜接。在人員隊伍的構(gòu)成方面，B社區(qū)由“夕陽紅”居家養(yǎng)老服務(wù)中心對40、50人員進行培訓(xùn)組成上門家政服務(wù)隊伍，而站點服務(wù)則由慈愛嘉專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)中心人員提供生活照料、醫(yī)療保健、安全保障等六項功能服務(wù)，同時由社區(qū)居民、轄區(qū)單位、社會組織組成的“姐妹幫扶團”和“銀齡互助志愿服務(wù)隊”等開展志愿服務(wù)，這種基于服務(wù)內(nèi)容形成的人員分工有效的發(fā)揮了不同組織的作用。與此同時通過整合街道和社區(qū)資源，優(yōu)化智慧系統(tǒng)配置，通過“微管站”和“淘社區(qū)”對老年人分類定級照顧，并集合線上資源為其提供衣、食、住、行、樂等便利服務(wù)。

就服務(wù)利用率而言，主要體現(xiàn)在站點、上門服務(wù)的使用方面。在案例A中，由于位于主城區(qū)，房屋設(shè)施、人員配套價格比較昂貴，并沒有達到期望的標(biāo)準，站點服務(wù)的床位比較有限，而且由于提供的是日間照料并不是全天候服務(wù)，這樣形成一個悖論：健康的老年人用不上，不健康的老年人不愿意出門，這樣造成床位的空置率非常高。在案例B中，由于引進“慈愛嘉”專業(yè)化組織，通過開展豐富多元的老年活動，增加了居家養(yǎng)老服務(wù)中心的利用率。這種依賴社會化主體進行服務(wù)供給的方式，由于自身的目標(biāo)導(dǎo)向比較強烈，同時政府規(guī)制和定期的監(jiān)督和評估使其不斷的更新自身服務(wù)投遞過程的管理能力，且更加注意契合老年人的需求從而增加了服務(wù)的使用率，當(dāng)然也由于購買補貼力度的加大，提升了普通老年人的購買力，也刺激他們從市場中更多的購買適合的服務(wù)產(chǎn)品。

3.服務(wù)對象滿意度：服務(wù)可獲得性、便捷性以及服務(wù)質(zhì)量評價

就服務(wù)可獲得性來說，該指標(biāo)不僅包括服務(wù)的覆蓋范圍，也包括能否得到足夠數(shù)量和質(zhì)量的服務(wù)（即想要的服務(wù)當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)市場能夠滿足）。在案例A中，這種行政驅(qū)動式的服務(wù)供給往往強調(diào)服務(wù)的標(biāo)準化和統(tǒng)一性，同時其政策目標(biāo)主要針對的是“三類”老人，提供的是基本的公共養(yǎng)老服務(wù)，而覆蓋的范圍也相對有限，采取的需求評估的打分標(biāo)準往往也是根據(jù)財力的多少而不是基于老年人需求。案例B由社會化主體力量來具體進行養(yǎng)老服務(wù)的供給，它們以更加靈活的方式為老年人提供了多元化的養(yǎng)老服務(wù)，同時通過對超過政策標(biāo)準線的有一定經(jīng)濟能力的老年人提供補貼，提升了他們從市場購買服務(wù)的能力和意愿，同時也刺激更多的社會化主體進入到服務(wù)供給中來，這樣財政補貼政策基本實現(xiàn)了對所有老年人的覆蓋。

就服務(wù)便捷性而言，在以上案例中，基本都形成了站點服務(wù)、上門服務(wù)以及養(yǎng)老服務(wù)信息平臺等線上線下的服務(wù)供給路徑，使得老年人可以較為容易獲得所需要的服務(wù)。A社區(qū)所在的西湖區(qū)構(gòu)建了援通助老呼叫中心、養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)、云服務(wù)養(yǎng)老網(wǎng)三位一體的信息化平臺，同時也形成了從站點到上門服務(wù)的線下渠道，尤其是智慧養(yǎng)老云服務(wù)電子地圖更是為老年人便捷的獲取服務(wù)提供了極大的幫助。在案例B中也基本上遵循了A社區(qū)中的線下線下服務(wù)路徑，同時由于社會組織和企業(yè)的參與，還搭建了不同市場的銜接關(guān)系，使得老年人可以便捷性的獲得多元化的服務(wù)。

就服務(wù)質(zhì)量評價而言，在以上案例中服務(wù)質(zhì)量評價與政府投入、社會化主體的介入程度等有很大關(guān)系，從整體上案例A、案例B的服務(wù)質(zhì)量要比較好。在案例A中，這種行政驅(qū)動式的養(yǎng)老服務(wù)供給方式，由于政府投入較大，尤其在站點服務(wù)方面的投入較大，通過與社會組織以及企業(yè)合作為老年人提供了較高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品，同時通過整合養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，為那些失能和半失能的老年人提供了居家或機構(gòu)補貼，有效了保證了老年人較高的生活質(zhì)量。在案例B中，依靠社會化力量的服務(wù)供給模式由于存在相互競爭，同時由于政府購買力度較大，質(zhì)量水平較高，老年人對他們提供的總體服務(wù)滿意度水平較高。當(dāng)然仍舊需要面對社會組織自身的專業(yè)化能力不足的問題。

四、總結(jié)與討論

從以上案例討論可以看到，在當(dāng)前多元化主體共同參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的大背景中，不僅需要強調(diào)政府、社會組織、企業(yè)等主體的生產(chǎn)和供給能力，也要求他們彼此互動合作，在服務(wù)內(nèi)容和機制上互相銜接，以保證不同特質(zhì)的老年人可以從多元渠道獲得便捷性的服務(wù)，而從投遞者來說，能夠以較高的效率來實現(xiàn)服務(wù)供給的目標(biāo)。對此，本文以流程分析的框架，結(jié)合杭州市案例對其社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的效率不足，從服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)定價以及渠道構(gòu)建3個方面（在這里并不是忽略服務(wù)接收環(huán)節(jié)的重要性，而是從服務(wù)投遞流程來說，服務(wù)接收只是一種結(jié)果）來提出改進策略。

1.服務(wù)生產(chǎn)主體要強化社區(qū)作為“共同體”的功能發(fā)揮，同時提升社會主體承接公共服務(wù)的能力；服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)容則要實現(xiàn)正式照顧和非正式照顧系統(tǒng)的銜接，強化正式系統(tǒng)對老年人非正式網(wǎng)絡(luò)的有效支持

在我國的居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，社區(qū)僅僅作為依托平臺，并不是服務(wù)的生產(chǎn)和供給方，這樣使得社區(qū)更多的變成政府服務(wù)的執(zhí)行者，并不能主動參與到服務(wù)生產(chǎn)中，僅限于提供一定的志愿服務(wù)，尚不能發(fā)揮其作為“共同體”的作用。盡管有居家養(yǎng)老照料服務(wù)中心等小型化站點服務(wù)，但這與“社區(qū)照顧”概念中那種為老年人提供康復(fù)治療的社區(qū)小型化機構(gòu)和場所還是有很大的區(qū)別。同時社區(qū)還不能成為一種“自治體”其服務(wù)的內(nèi)容、方式以及平臺建設(shè)受到上級政府行政權(quán)力的直接影響，社區(qū)并沒有作為真正的主體參與到養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供給中來，因而也無法真正發(fā)揮其在資源整合、轉(zhuǎn)介甚至服務(wù)生產(chǎn)中的作用（目前杭州市這些大多由街道政府來操作）。與此同時，在政府通過購買等多種形式引入社會化主體的過程中，由于社會化主體的能力較弱，其并不能承接政府轉(zhuǎn)交的公共服務(wù)職能，反而有可能降低服務(wù)供給的質(zhì)量和效率[20]。在杭州市我們看到這種社會化組織盡管也需要有相應(yīng)的準入標(biāo)準和一定的考核評估，但社會化組織的能力不高在很多時候并沒有達到政府轉(zhuǎn)變職能的初衷。因此，要真正推進政府職能轉(zhuǎn)變，提升養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，還必須著力培養(yǎng)社會化主體的能力，這除了要求政府搭建孵化平臺并給予政策配套支持，也需要提升社會化主體自身在人力資源、資金籌集、項目運作等方面的能力，同時還應(yīng)該推進社會組織的獨立運作能力積極向社會企業(yè)轉(zhuǎn)型，對于企業(yè)則應(yīng)該著力強調(diào)專業(yè)化和市場競爭力的提升。

從服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)容來看，目前正式照顧系統(tǒng)尚不能有效對家庭為主的非正式照顧網(wǎng)絡(luò)的支持，盡管家庭功能的弱化通過社會化的方式來實現(xiàn)養(yǎng)老已經(jīng)成為一種共識，但是不能否認家庭及老年人非正式網(wǎng)絡(luò)的作用[21]。在杭州市，老年人更加傾向于在家庭內(nèi)部實現(xiàn)照顧，輔以社會化的“上門服務(wù)”或遞送到社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，也就是說希望一種非正式照顧和正式照顧結(jié)合的方式。對此，杭州市出臺了一些非正式網(wǎng)絡(luò)支持的政策，譬如“家庭病床”等，但是總體上來說除了一定的上門家政服務(wù)和部分針對獨居空巢老年人的情感慰藉服務(wù)，尚缺乏更多的支持政策，從而使得這種居家養(yǎng)老更多的時候變成一種社區(qū)養(yǎng)老，即資源大多在社區(qū)（對老年人自理能力有一定要求），缺少對于居家的失能和半失能老年人照顧尤其是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的服務(wù)內(nèi)容。在杭州市推行的“醫(yī)養(yǎng)護一體化”計劃雖然進一步加快了社區(qū)老年醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展，但是這只是在很大程度解決了老年人看病的便捷性，尚不能保證服務(wù)的質(zhì)量。應(yīng)該努力提升養(yǎng)老服務(wù)照料中心以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的功能，引進專業(yè)化服務(wù)組織，開展諸如“家庭病床”式的上門醫(yī)療護理服務(wù)，對于專業(yè)化機構(gòu)進社區(qū)提供通道平臺以及相應(yīng)的政策配套機制。

2. 加大政府財政支出對于“需方”和“供方”的補貼，政府購買的價格要與市場物價、最低工資標(biāo)準等要素保持聯(lián)動，以提升社會化主體參與的積極性和老年人從市場購買服務(wù)的意愿

從杭州市江干區(qū)的實踐看，政府通過為不同的服務(wù)對象（包括收入高于保障標(biāo)準的老年人）提供補貼，提高他們從市場購買服務(wù)的意愿和能力，既覆蓋了那些不付費的弱勢老年人的基本需求，還滿足了中高收入老年人的需求，當(dāng)然目前這種服務(wù)補貼主要在家政服務(wù)方面，但這種基于通過補需方的做法，不僅有利于提高老年人的支付能力，增加了他們對服務(wù)的選擇權(quán)，也推動著整個養(yǎng)老服務(wù)市場的成長和壯大[22]。與此同時，政府還通過加大對于社會化主體的購買力度，并不斷提高購買價格（譬如家政服務(wù)的20元到25元），與此同時還通過“以獎代補”等多種方式加大補貼力度，使得服務(wù)提供方能夠保有一定收益，持續(xù)免費或低價的形式為老年人提供服務(wù)，補貼之后的價格能夠基本接近市場價格，這也將激勵社會化主體提升自身的市場競爭力而采取差異化的定價策略。

盡管如此，當(dāng)前政府購買服務(wù)的價格由于受到財政約束一直偏低，難以反映真實的市場價格，同時也嚴重影響了其服務(wù)的質(zhì)量[23]。要改變這種狀況，就必須實現(xiàn)其與市場物價和最低工資等要素的聯(lián)動，以彈性化的價格機制來為社會化主體的服務(wù)生產(chǎn)提供動力，這也是保障老年人獲得良好服務(wù)的內(nèi)在要求，其不應(yīng)該因老年人的不同類型而異。對于特殊老年人，應(yīng)該強調(diào)通過政府的價格補貼來提升老年人的購買能力，對于普通老年人則應(yīng)鼓勵老年人自費以正常的市場價格自行購買（在當(dāng)下可以提供一定補貼來培育市場），但是價格本身應(yīng)該是反映服務(wù)的市場價值的，否則只會使前者局限于政府購買或指定的服務(wù)商，后者則傾向于從家庭內(nèi)部獲取服務(wù)或從市場獲取有限的家政服務(wù)，從而難以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展。

3.要基于老年人不同生命周期階段的需要，重點發(fā)揮渠道平臺在服務(wù)轉(zhuǎn)介、標(biāo)準化評估方面的功能，努力實現(xiàn)線上服務(wù)與線下資源的鏈接，以系統(tǒng)化的方式為老年人提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)

隨著老齡化和高齡化程度日趨嚴重，慢性病多發(fā)使得老年人對于醫(yī)療服務(wù)的需要不斷增加，這是一個漸變的過程，因此信息化渠道平臺要適應(yīng)這種從健康到疾病轉(zhuǎn)變的不斷階段，不能僅限于服務(wù)內(nèi)容的增加，而應(yīng)該依靠服務(wù)數(shù)據(jù)的整合，發(fā)揮社工的積極作用，基于不同特質(zhì)老年人的需要實現(xiàn)不同部門和資源之間的鏈接，根據(jù)評估結(jié)果來為老年人提供不同照料方式之間的轉(zhuǎn)介，同時還應(yīng)該發(fā)揮其在服務(wù)標(biāo)準化方面的作用，以良好的技術(shù)解決方案來保證老年人在獲取服務(wù)上的便捷性和可獲得性以及較高的服務(wù)質(zhì)量。

在杭州市的實踐中發(fā)現(xiàn)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺尚與線下站點服務(wù)、上門服務(wù)缺乏協(xié)調(diào)，或者信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)僅作為一種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，譬如杭州市援通呼叫平臺鏈接社會化服務(wù)的“綠鍵”使用率很低，而養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)主要作為一種數(shù)據(jù)的向上集中作為老人評估的依據(jù)，并不發(fā)揮內(nèi)容搭載的作用；在社區(qū)信息系統(tǒng)中“線上服務(wù)”需要鏈接到具體的服務(wù)設(shè)施或服務(wù)人員，而有很多是可以與線下系統(tǒng)合并在一起的，譬如家政服務(wù)，仍舊與線下資源的數(shù)量和質(zhì)量密切相關(guān)。信息化網(wǎng)絡(luò)平臺只是基礎(chǔ)，而背后的服務(wù)才是關(guān)鍵。因此，要積極發(fā)揮信息化技術(shù)的作用，必須實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺和站點服務(wù)平臺的聯(lián)動，以一種系統(tǒng)化的方式為老年人提供服務(wù)。這其中就必須發(fā)揮社工的作用，通過他們來進行評估和照護方案的制定和實施，再依托現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)平臺和站點平臺鏈接不同資源，實現(xiàn)服務(wù)供給與需求之間的匹配，從而保證政策目標(biāo)的瞄準性和服務(wù)供給的效率。

綜上所述，本文從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的4個流程環(huán)節(jié)著手，結(jié)合杭州市的案例分析，就供給流程中的不足進行了分析，分別強調(diào)了服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量、不同服務(wù)市場的定價策略以及信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺在渠道搭建中的作用，這些基于環(huán)節(jié)討論形成的機制能夠極大的提升服務(wù)的效率和質(zhì)量水平，相對于以往只強調(diào)供給和投入大小以及需求的評估等，這種思路可以從一種新的角度來回應(yīng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的效率不足問題。

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