淺析農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀及發(fā)展完善

路曼

摘 要：農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。購置農(nóng)業(yè)機(jī)械有利于提高糧食產(chǎn)量、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，對(duì)于提高糧食產(chǎn)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重大意義。近年來，政府對(duì)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的重視程度不斷提高，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。在全面總結(jié)政策推行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確政策執(zhí)行中遇到的問題和面臨的困境，并在科學(xué)理念的指引下實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè) 農(nóng)機(jī) 購置補(bǔ)貼

中圖分類號(hào)：F323.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2017）03（a）-0111-03

1 背景：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀及必要性分析

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，具體說來就是政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)機(jī)具購置的一部分費(fèi)用，其補(bǔ)貼對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)從業(yè)者和各類合作組織。我國農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策起始于2004年，2004年11月1日生效的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》第二十七條規(guī)定，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼。當(dāng)年中央政府投入0.7億元，此后中央農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼金額快速增長。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策從開始實(shí)施到現(xiàn)在，走過了一個(gè)不斷完善的過程，補(bǔ)貼具體辦法、范圍、對(duì)象等都在不斷完善。

以河北省×市為例，其農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金規(guī)模已達(dá)到10 872.5萬元，其中，中央補(bǔ)貼資金10 660萬元，省級(jí)補(bǔ)貼資金212.5萬元，惠及所有縣市區(qū)。而且，根據(jù)該市農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，政府部門對(duì)購置玉米聯(lián)合收獲機(jī)的農(nóng)戶進(jìn)行了重點(diǎn)傾斜，對(duì)購置玉米聯(lián)合收獲機(jī)的農(nóng)戶優(yōu)先供應(yīng)，全市補(bǔ)貼玉米聯(lián)合收獲機(jī)1 068臺(tái)，其中大型自走式玉米聯(lián)合收獲機(jī)有610臺(tái)。并且，在確定補(bǔ)貼機(jī)具、限定補(bǔ)貼額和補(bǔ)貼機(jī)具價(jià)格，以及確定補(bǔ)貼受益對(duì)象等方面做出了工作安排。

不可否認(rèn)，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著巨大作用，無論從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，還是從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的實(shí)施都具有極大的必要性。

第一，市場不是萬能的，市場的特性決定了政府有必要進(jìn)行宏觀調(diào)控。一方面，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是國家所有工業(yè)部門和人類生存的最根本的物質(zhì)來源，對(duì)于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和國家安全具有基礎(chǔ)性作用，同時(shí)，農(nóng)業(yè)還具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能。另一方面，農(nóng)業(yè)所需的投資多，而又回收慢、產(chǎn)出低、風(fēng)險(xiǎn)大，這些不利因素使得資本、人力、土地等生產(chǎn)要素趨于從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。因此，如果單由市場分配經(jīng)濟(jì)要素，農(nóng)業(yè)的發(fā)展將受到很大影響，不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)影響整個(gè)社會(huì)和全國政局的穩(wěn)定。因而，各國都對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展予以適當(dāng)調(diào)控，在制定本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)毫無例外地把農(nóng)業(yè)發(fā)展作為各項(xiàng)工作的重中之重（岳立濤、戰(zhàn)元芳，2011）。在這一過程中，政府主要擔(dān)任了調(diào)控人和公益人角色。通過制定和采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)和保護(hù)有益的外部效應(yīng)。

第二，從公共產(chǎn)品供應(yīng)與政府職能的角度來看，事實(shí)上，一些產(chǎn)品并不能被簡單地歸類為公共產(chǎn)品或是私人產(chǎn)品，在一定階段內(nèi)，它可能具有雙重屬性。在當(dāng)前發(fā)展階段，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品就具有這2種屬性。從農(nóng)機(jī)產(chǎn)品狹義上的功能來講，它是產(chǎn)出農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的工具，其產(chǎn)出售出之后的利潤是由個(gè)人受益的。但是，應(yīng)該看到，農(nóng)機(jī)產(chǎn)品也存在外部性特征。在某種程度上，對(duì)于農(nóng)機(jī)這種特殊的公共產(chǎn)品，從理論和經(jīng)驗(yàn)上來講，都更適合由政府進(jìn)行統(tǒng)籌分配，根據(jù)地域特征和時(shí)代特征，因時(shí)因地制定相關(guān)政策，將此種物品交由私人部門提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨和科斯分別從理論和經(jīng)驗(yàn)上論證了私人部門提供公共產(chǎn)品的可行性。在這里要注意的一點(diǎn)是，政府必須發(fā)揮其職能，一方面，為私人生產(chǎn)者提供制度激勵(lì)，也要為其消費(fèi)者提供必要的支持；另一方面，不能忽視負(fù)外部性問題，一旦此類問題出現(xiàn)，必須能夠進(jìn)行及時(shí)有效地處理。

第三，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段，面臨著向更高層次發(fā)展的難題，有必要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化程度。在之前的發(fā)展階段當(dāng)中，農(nóng)業(yè)在很大程度上有賴于人力資源。一方面，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量知識(shí)型農(nóng)民流入第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，而第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)者數(shù)量下降，也面臨著人員老化的趨勢。另一方面，農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和標(biāo)志之一，也是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一（臧英、羅錫文、段潔利，2007）。不論從我國農(nóng)事生產(chǎn)、生產(chǎn)條件改善，還是從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展來看，都必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供資金與技術(shù)支持，以技術(shù)的進(jìn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第四，有利于促進(jìn)分配公平。在市場經(jīng)濟(jì)中，人們分享國民收入的基本依據(jù)是提供的生產(chǎn)要素對(duì)國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度，由此，分配不均的問題是不可回避的。然而發(fā)展并不是單純的物質(zhì)量增長，必須把發(fā)展看成是涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)、國家制度、減少不平等和減輕貧困等主要變化的多方面過程（龍靜云，2012）。我國是社會(huì)主義國家，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為發(fā)展目標(biāo)，這決定了我國必須重視社會(huì)分配問題，考慮產(chǎn)出的增長與產(chǎn)出的分配之間的關(guān)系（阿瑟·劉易斯，1999：4）。政府在調(diào)節(jié)分配方面的作用是不可替代的，只有政府才能克服私人機(jī)構(gòu)在再分配上的缺陷，才能更好地滿足社會(huì)對(duì)公平分配的要求（張馨，2004：469）。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策是政府的“三農(nóng)”支出，通過財(cái)政的收入再分配作用進(jìn)行調(diào)節(jié)。為農(nóng)民提供了政策福利，對(duì)農(nóng)村貧困落后地區(qū)給予支持，在一定程度上有效提高了農(nóng)業(yè)收入，改善了農(nóng)民生活。

2 問題：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的限度

2.1 農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金供不應(yīng)求

總體來說，影響公共支出數(shù)量的基礎(chǔ)性決定因素有2個(gè)：公共支出需求與公共財(cái)政供給能力。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，公共支出增長速度相對(duì)較高。如此一來，在財(cái)政支出短期內(nèi)難以迅速提高的情況下，政府需要權(quán)衡利弊，做好財(cái)政支出分配工作。雖然近年來中央和地方不斷提高農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金規(guī)模，但仍無法滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，部分縣市供需矛盾還比較突出，專項(xiàng)資金覆蓋不全面，同時(shí)公平公開地確定補(bǔ)貼對(duì)象的難度較大。

2.2 農(nóng)業(yè)機(jī)具質(zhì)量和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼服務(wù)有待提高，且存在價(jià)格不合理現(xiàn)象

許多公共產(chǎn)品是由私人生產(chǎn)部門來提供的，在此過程中，政府要履行監(jiān)管者的職責(zé)，必須對(duì)有可能出現(xiàn)的負(fù)外部性問題加以規(guī)制。在某些享受農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的地區(qū)，確實(shí)有少數(shù)農(nóng)機(jī)企業(yè)存在產(chǎn)品質(zhì)量不夠穩(wěn)定，零部件供應(yīng)不及時(shí)、維修服務(wù)不到位的現(xiàn)象。除此之外，不少享受農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的機(jī)具價(jià)格還要高于不享受補(bǔ)貼的機(jī)具價(jià)格，這暴露了檢查監(jiān)管不到位的問題，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的落實(shí)缺乏保障。

2.3 補(bǔ)貼過程不夠公開透明

一方面，在科層制下，“上級(jí)對(duì)下屬有發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，下屬則有服從的義務(wù)”（彼得·布勞、馬歇爾·梅耶，2001：17）；另一方面，決策和執(zhí)行是2個(gè)過程，執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有一定的自主權(quán)（Matthew Flinders，2004）。因此，政策執(zhí)行是公共政策的重要環(huán)節(jié)，對(duì)公共政策有著不可低估的影響。此外，公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入官僚行為研究，認(rèn)為個(gè)人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、納稅人、政府官員時(shí)，他們的品行不會(huì)發(fā)生變化（布坎南，1988）。近幾年，許多地方在發(fā)放補(bǔ)貼期間，不時(shí)會(huì)曝光一些官員以權(quán)謀私、收受賄賂、挪用補(bǔ)貼資金等丑聞。當(dāng)政策執(zhí)行者的自律難以確保政策的貫徹落實(shí)時(shí)，透明的資金補(bǔ)貼過程、嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制是不可或缺的。然而監(jiān)督的不到位造成了招標(biāo)、審核、補(bǔ)貼等工作環(huán)節(jié)的不公開，從而嚴(yán)重影響了政策效果。

2.4 補(bǔ)貼政策出臺(tái)的時(shí)效性不能滿足農(nóng)戶需要

一般來說，春節(jié)過后一段時(shí)間對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)具的銷售來說十分重要，在此期間，各種機(jī)械、器具銷售數(shù)量巨大。由于農(nóng)業(yè)種植規(guī)律，農(nóng)民常常是在這一時(shí)期著手買入產(chǎn)品，由此決定了生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品的企業(yè)也要抓住這一關(guān)鍵時(shí)期。中央層面確實(shí)能夠把握和尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，一般來說，各項(xiàng)補(bǔ)貼會(huì)提前告知各地區(qū)。但是，不少地區(qū)出臺(tái)操作方案的日期過晚，甚至完全耽誤了農(nóng)業(yè)機(jī)具的銷售旺季。一方面是廣大農(nóng)民群眾心急如焚地等待購置補(bǔ)貼，而另一方面卻是相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)的大量商品無處可賣。這導(dǎo)致了資源的閑置和浪費(fèi)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致負(fù)面情緒滋生，影響相關(guān)負(fù)責(zé)部門的形象。

3 展望：有針對(duì)性地完善農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策

3.1 開發(fā)潛力，創(chuàng)新農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼方式

當(dāng)前，在不少情況下，落實(shí)這一補(bǔ)貼政策的方式是直接發(fā)放農(nóng)業(yè)機(jī)具。這種直接補(bǔ)貼機(jī)具的方式能夠充實(shí)農(nóng)民和合作組織的生產(chǎn)資料，然而政策所補(bǔ)貼的工業(yè)器具并不一定能夠充分滿足農(nóng)民的需求。在這種方式下，采購的器具是固定的，農(nóng)民的選擇范圍比較窄。很多時(shí)候，農(nóng)民所得的農(nóng)業(yè)機(jī)具并不是其所需要的，這就造成了資源的浪費(fèi)，也不能對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供良好支持。

因此，可以轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼的發(fā)放方式，比如可以加大資金補(bǔ)貼的比例，即直接向農(nóng)民發(fā)放資金，讓其可以按照各自的需求購買機(jī)具。采取發(fā)放資金的形式要更加注重補(bǔ)貼的公開性和透明化程度。在發(fā)放資金時(shí)可以考慮利用現(xiàn)代技術(shù)手段，比如利用支付寶等方式點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支付補(bǔ)貼資金，可以獲取資金到賬的實(shí)時(shí)提醒，每筆資金的數(shù)量、流向都可以監(jiān)測，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)保量地發(fā)放給農(nóng)戶。

3.2 技術(shù)帶動(dòng)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)提升產(chǎn)品科技含量

制定、采取相應(yīng)配套政策、措施，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)給予支持，鼓勵(lì)其研發(fā)新產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)機(jī)具技術(shù)含量。我國人口數(shù)量巨大，有限的耕地要養(yǎng)活世界上最多的人口，這勢必要求提高土地利用效率、提升糧食產(chǎn)量。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型難題，提升我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。近年來，我國農(nóng)業(yè)機(jī)具在一定程度上得到了較快發(fā)展，然而，不可否認(rèn)的是農(nóng)業(yè)機(jī)具的科技含量仍然有待提升。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，政府可以通過政策扶持、資金投入、人才支持等方式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)開展創(chuàng)新。

此外，政府可以發(fā)揮紐帶作用，讓企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)“牽手”，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮科研成果的最大價(jià)值，提升其轉(zhuǎn)化率，企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)各自發(fā)揮所長、各取所需，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

3.3 促進(jìn)公平，協(xié)調(diào)各地區(qū)的補(bǔ)貼分配

一些研究表明，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼政策實(shí)際上可能擴(kuò)大農(nóng)民內(nèi)部的收入差距，即大農(nóng)場受益更多（OECD，1999）。這種經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提醒我們?cè)谥贫ê蛯?shí)施政策的過程中務(wù)必要把握好重點(diǎn)支持和均衡協(xié)調(diào)的關(guān)系。一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)大省重點(diǎn)扶持，大力支持優(yōu)良耕地發(fā)展種植業(yè)。按照各省各地不同情況、不同要求，合理制定補(bǔ)貼計(jì)劃。對(duì)優(yōu)良耕地注重協(xié)調(diào)開發(fā)和保護(hù)之間的關(guān)系，在確保耕地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，最大限度地開發(fā)，把握住關(guān)鍵矛盾。另一方面，對(duì)其他地區(qū)的政策扶持不能放松。對(duì)耕地面積較小、種植能力較弱的地區(qū)，要持續(xù)加大扶持力度，以確保耕地面積、耕地能力不下降為基礎(chǔ)目標(biāo)，進(jìn)一步挖掘土地能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.4 開放交流，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)并開展國際合作

西方很多發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步比較早，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也比較高。這些國家在發(fā)展過程中積累了不少經(jīng)驗(yàn)。通過了解、學(xué)習(xí)國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以將一些有益的政策、措施吸收過來，加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度。比如，要明確土地產(chǎn)權(quán)、建立農(nóng)業(yè)合作組織、開發(fā)應(yīng)用新型農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)等。在農(nóng)業(yè)機(jī)具補(bǔ)貼方面，我們也可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，甚至引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)機(jī)技術(shù)和農(nóng)機(jī)推廣政策。比如，政府對(duì)農(nóng)機(jī)技術(shù)研發(fā)提供巨大的資金支持、培養(yǎng)相關(guān)的研究人才和經(jīng)營管理者、提供貸款優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)社會(huì)資本投入等。

3.5 穩(wěn)抓落實(shí)，確保補(bǔ)貼政策發(fā)揮實(shí)效

上面說到，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策目前還存在一些問題，影響了政策效果，讓農(nóng)戶享受到的政策紅利打折扣。應(yīng)當(dāng)針對(duì)目前存在的問題，提出有效措施，讓補(bǔ)貼政策更好地惠及廣大農(nóng)民。政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)補(bǔ)貼產(chǎn)品的檢查、跟蹤力度，確保產(chǎn)品質(zhì)量過關(guān)、價(jià)格合理；加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商的管理，搞好售后“三包”服務(wù)，并在農(nóng)時(shí)季節(jié)安排服務(wù)小分隊(duì)赴鄉(xiāng)村農(nóng)戶和田間地頭搞好服務(wù)。建議進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策的執(zhí)行程序，搞好市場調(diào)查，給補(bǔ)貼機(jī)具確定合理的價(jià)格，將惠農(nóng)政策不折不扣地落實(shí)到農(nóng)民手中。此外，政策實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)及時(shí)形成，這就要求各級(jí)財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門了解農(nóng)民的各方面需求、充分考慮農(nóng)民的心理、超前謀劃、減少中間環(huán)節(jié)、盡快將補(bǔ)貼資金下發(fā)到購機(jī)戶手中，以應(yīng)農(nóng)時(shí)所需。

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