我國國有林區(qū)森林資源管理體制研究

劉海明

摘 要：森林資源對于人類生存和發(fā)展具有重要意義，但是目前有一些地區(qū)對于森林資源的管理不夠重視，存在著部門責(zé)任交叉、所有權(quán)不明確的問題。論文對我國國有林區(qū)森林資源管理體制的現(xiàn)狀進(jìn)行了綜合分析，隨后提出了國有林區(qū)目前存在管理混亂、資源開采沒有節(jié)制、法律法規(guī)不完善的三個主要問題，并且對每一個問題做了具體的闡述。最后，對每個問題提出了對應(yīng)的解決措施，即細(xì)化現(xiàn)有國有林區(qū)各部門職能、進(jìn)行合理開采和加強法律監(jiān)督。希望對于我國森林資源管理體制研究有所幫助，推動國有林區(qū)體制機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：森林資源；資源開采；法律法規(guī)；管理體制

一、我國目前國有林區(qū)森林資源管理體制現(xiàn)狀

森林資源是自然賜予人類的財富，同時也是我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)、畜牧業(yè)發(fā)展的重要依托，國有林區(qū)指的是動植物資源、草地沼澤、地下水資源歸國家所有的林區(qū)，國有林區(qū)森林資源是我國森林資源的主體部分，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序方面起著重要作用。目前我國國有林區(qū)主要集中在東北、內(nèi)蒙古、以及西部地區(qū)，由于林區(qū)地理位置較為偏僻，在森林資源管理體制上化存在著有林區(qū)部門劃分還不夠明確，各部門存在責(zé)任交叉、職能界限不明確的問題。森林管理體制對于我國林區(qū)建設(shè)至關(guān)重要，包括林區(qū)部門管理機(jī)制、經(jīng)營方式、權(quán)責(zé)劃分以及相關(guān)法規(guī)條例。建立穩(wěn)定有序的森林資源管理體制可以從政府內(nèi)部改善管理混亂的情況，提高政府工作能力，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)建客觀公正的政治環(huán)境。

二、國有林區(qū)森林資源管理體制存在的問題

1.國有林區(qū)管理機(jī)構(gòu)權(quán)力混亂

森林資源管理體制是森林資源管理部門、經(jīng)營機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)稱，林區(qū)管理工作涉及到多個部門，其中經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的所屬問題一直是林區(qū)工作的難點。我國法律規(guī)定國有林區(qū)森林資源歸國家所有，但是在實際管理中，林區(qū)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)都集中在森林工業(yè)企業(yè)手中，森工企業(yè)在負(fù)責(zé)森林資源經(jīng)營的同時也負(fù)責(zé)林區(qū)監(jiān)管工作，容易產(chǎn)生以權(quán)謀私、權(quán)利尋租等腐敗行為。另外，國有森林資源所有權(quán)劃分不明確，在一些國有林區(qū)中，國家、省、市級部門和森工企業(yè)權(quán)利分級不明確，各級部門都可以利用對森林資源的所有權(quán)進(jìn)行資金投放、礦物開采和市場經(jīng)營，但是對于應(yīng)付的責(zé)任卻互相推諉，造成了國有林區(qū)管理混亂、權(quán)利分級不明確的問題。

2.國有林區(qū)森林資源開采過度

森林資源是重要的自然資源，為人類生存和發(fā)展提供天然保護(hù)屏障。但是目前由于我國森林資源管理體制存在缺陷，國有林區(qū)企業(yè)和政府部門經(jīng)營管理權(quán)沒有分離，部分不負(fù)責(zé)任的企業(yè)會越過法律界限，不顧森林承受能力肆意砍伐，造成了森林負(fù)擔(dān)過重，資源損耗嚴(yán)重的問題。另外，由于我國現(xiàn)行的森林資源采伐程序是由政府先對森工企業(yè)進(jìn)行各項指標(biāo)的考察，將采伐許可證明頒發(fā)給達(dá)標(biāo)企業(yè)，企業(yè)在獲得許可證明后方可進(jìn)行開采。但是一些政府工作人員在考察過程中會收受賄賂，在企業(yè)高額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，將森林資源采伐指標(biāo)給予不達(dá)標(biāo)企業(yè)，造成森林資源開采過度、生態(tài)破壞的嚴(yán)重問題。

3.國有林區(qū)資源相關(guān)法規(guī)不完善

目前，我國國有關(guān)森林資源保護(hù)的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國森林法》，該法律制定于20世紀(jì)80年代，很多法律條款并不適合如今的林區(qū)發(fā)展?fàn)顩r。例如，法律沒有規(guī)定明確的國有森林資源所有權(quán)具體歸屬對象，也沒有對林區(qū)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)權(quán)利界限做出明確說明。另外，現(xiàn)行的國有林區(qū)森林資源管理法規(guī)不夠細(xì)化，大多數(shù)集中在資源保護(hù)和資源開采方面，沒有明確規(guī)定國有森林資源管理和監(jiān)督的法律，法律是企業(yè)和政府部門工作的準(zhǔn)繩，對于我國林區(qū)部門工作具有約束和監(jiān)督作用，應(yīng)該盡快制定森林資源管理法律，必要時讓公眾參與監(jiān)督，完善國有林區(qū)森林資源管理工作，推動國家法制化發(fā)展進(jìn)程。

三、完善國有林區(qū)管理體制的相關(guān)對策

1.確定權(quán)利主體 劃分各層級部門職能。我國國有林區(qū)目前存在著各部門職能劃分不明確，所有權(quán)歸屬問題不清晰的情況。為了更好地解決這些問題，國家機(jī)關(guān)應(yīng)該制定出具體的管理條例，將森林資源按照國家、省、市的級別進(jìn)行劃分，規(guī)定不同層級的部門對于國家森林資源有不同的責(zé)任，明確上下級部門之間的權(quán)利范圍和所屬關(guān)系。除此之外，為了解決目前森林資源管理中政企合一的問題，國家機(jī)關(guān)應(yīng)該將管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)給予不同的林業(yè)部門，森工企業(yè)負(fù)責(zé)林區(qū)的經(jīng)營，各級政府負(fù)責(zé)森林資源的管理工作另外設(shè)立森林資源管理監(jiān)督部門，對企業(yè)和政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)、和經(jīng)營權(quán)的分離，形成權(quán)力之間的相互制衡，防止出現(xiàn)權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等腐敗行為。

2.進(jìn)行合理開采 保護(hù)森林資源。合理保護(hù)森林資源是建設(shè)資源節(jié)約型社會的必然選擇，目前我國國有林區(qū)存在著濫砍濫伐、森林資源浪費的問題。各級林業(yè)部門應(yīng)該提升森林資源開采標(biāo)準(zhǔn)，對于申請資源開發(fā)的森工企業(yè)要進(jìn)行嚴(yán)格的審查，派出專業(yè)人員進(jìn)行實地考察，在各項標(biāo)準(zhǔn)合格后方可授予開采資格。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定最高開采額度，一旦超出了開采限度，即使企業(yè)符合開采標(biāo)準(zhǔn)也堅決不授予開采資格。林區(qū)政府部門還要在當(dāng)?shù)貙嵤┆剳椭贫龋瑢τ谶`規(guī)開采的企業(yè)給予罰款、沒收經(jīng)營權(quán)等處罰，同時表彰優(yōu)秀森工企業(yè)，在當(dāng)?shù)匦纬蓭ь^示范作用，激勵企業(yè)進(jìn)行合理合法開采、保護(hù)森林資源。另外，森工企業(yè)在平時要注重森林資源的保護(hù)和培養(yǎng)，定期對森林進(jìn)行檢查和維護(hù)，尤其注重春秋季節(jié)的森林防火工作，切實保護(hù)森林資源。

3.完善法律法規(guī) 加強公眾參與。首先，國家立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)行的《森林法》、《自然資源保護(hù)法》等法律條例，對于國有林區(qū)森林資源的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確劃分，補充相關(guān)法律細(xì)節(jié)，切實發(fā)揮法律的監(jiān)管和調(diào)節(jié)作用。聘請有經(jīng)驗的法律專家作為政府咨詢顧問，借鑒和學(xué)習(xí)國外相關(guān)法律，制定出符合我國國情的森林管理條例。各級林業(yè)部門要加強法律實施力度，建立一支高水平、專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，同時提高執(zhí)法人員的職業(yè)道德，嚴(yán)禁出現(xiàn)私下受賄、以權(quán)謀私的行為。另外，林業(yè)部門也可以加強法律宣傳，定期在社區(qū)中進(jìn)行法律知識講座，增強居民保護(hù)森林資源的意識，讓居民參與到法律監(jiān)督的環(huán)節(jié)中來，設(shè)立舉報熱線電話，鼓勵居民對違規(guī)開采、肆意砍伐的森工企業(yè)進(jìn)行舉報，利用群眾的力量對相關(guān)企業(yè)和政府部門進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)語

國有林區(qū)森林資源在我國森林資源中占據(jù)主體地位，加強國有林區(qū)的管理對于我國森林資源的合理利用具有重要意義，目前，我國國有林區(qū)存在著管理機(jī)制發(fā)展不完善、相關(guān)法律法規(guī)不健全的問題，另外有一些森林工業(yè)企業(yè)社會責(zé)任意識不強，對所屬林區(qū)進(jìn)行過度開采，導(dǎo)致部分森林資源枯竭，加強國有林區(qū)森林資源管理迫在眉睫。國家法律機(jī)關(guān)應(yīng)該加強法律的制定和實施，及時解決體制內(nèi)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)歸屬不明確的問題。同時擴(kuò)大林區(qū)公眾參與，通過定期進(jìn)行法律知識宣講等方式，提高公眾森林資源保護(hù)意識，加強對政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的監(jiān)督，提高國有林區(qū)森林資源管理的透明度。

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