構(gòu)建以央行為核心的大統(tǒng)一監(jiān)管框架迫在眉睫

梁蓓蕾

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年《政府工作報告》中明確指出：當(dāng)前系統(tǒng)性風(fēng)險總體可控，但對不良資產(chǎn)、債券違約、影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等累積風(fēng)險要高度警惕。穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，有序化解處置突出風(fēng)險點(diǎn)，整頓規(guī)范金融秩序，筑牢金融風(fēng)險‘防火墻。這再次表明防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險依然是政府經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，而且份量比往年更重。

央行行長周小川在記者會上也在回答央行牽頭統(tǒng)一制定資管業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的問題時也指出，“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還可能提高到更有效的層次”。由此看來，新一輪的金融監(jiān)管改革，核心目標(biāo)是如何化解當(dāng)前的金融風(fēng)險。

新興金融技術(shù)或加大金融風(fēng)險

在新興技術(shù)和商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)背景下，金融監(jiān)管者面臨著更大的監(jiān)管壓力。此前有野蠻生長的互聯(lián)網(wǎng)金融被大力整頓的先例，而現(xiàn)在監(jiān)管者也將精力放到了區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)等金融技術(shù)上。

由于新興技術(shù)與商業(yè)模式可能放大金融違法活動的負(fù)面效應(yīng)，這使得強(qiáng)調(diào)金融穩(wěn)定的監(jiān)管層不得不花大力氣應(yīng)對。

“由于技術(shù)密集和互聯(lián)網(wǎng)等特點(diǎn)，使得金融風(fēng)險的傳染性、突發(fā)性和負(fù)外溢性的特征更加突出?！弊龀鲞@番表態(tài)的是中國央行副行長陳雨露。他在2017第二屆中國金融啟蒙年會上說，“一些新型技術(shù)本身也存在不成熟的風(fēng)險和操作風(fēng)險?！?/p>

與陳雨露表態(tài)類似，全國人大財經(jīng)委副主任委員、前央行副行長吳曉靈在同一場合稱，借助技術(shù)的幫助，互聯(lián)網(wǎng)時代的非法集資規(guī)模遠(yuǎn)超從前。

此前，“人力所及的范圍內(nèi)，非法集資金額有幾千萬就不得了，幾個億就很大了，而在互聯(lián)網(wǎng)時代，非法集資動輒幾千萬、幾個億，上百億?！眳菚造`說。

以互聯(lián)網(wǎng)金融為例，“互聯(lián)網(wǎng)金融在興起的過程中，伴隨著很多的欺詐行為”，前央行副行長吳曉靈說，作為結(jié)果，“興起不到三年的互聯(lián)網(wǎng)金融，在去年（2016年）遭到了金融監(jiān)管當(dāng)局的整頓?！?/p>

吳曉靈說，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)里，“有人打著高技術(shù)的旗幟為自己融資，甚至是欺騙融資”，而廣大不了解金融的公眾則被用于包裝的好聽詞匯所欺騙。

陳雨露表示，一些經(jīng)濟(jì)體正在研究這一背景下的監(jiān)管框架。舉措之一，是啟動監(jiān)管沙箱；舉措之二，是鼓勵發(fā)展監(jiān)管科技。

所謂沙箱，是“在保障金融消費(fèi)者權(quán)益前提下，提供一個縮小版的真實世界和安全的測試環(huán)境，允許金融科技初創(chuàng)企業(yè)，對創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式進(jìn)行試點(diǎn)。監(jiān)管者通過測試了解創(chuàng)新，評估風(fēng)險，改進(jìn)監(jiān)管規(guī)則?！?/p>

而發(fā)展監(jiān)管科技，則力求通過技術(shù)手段“實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)管，以及全方位的精準(zhǔn)監(jiān)管，以提高金融監(jiān)管的強(qiáng)度和有效性?！?/p>

我國金融亂象叢生的三大表現(xiàn)

當(dāng)前的國內(nèi)金融體系亂象叢生，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，資金“脫媒”現(xiàn)象嚴(yán)重，表外業(yè)務(wù)急劇膨脹。

近年來，“影子銀行”膨脹、監(jiān)管套利、通道業(yè)務(wù)快速發(fā)展使得社會融資“脫媒”現(xiàn)象嚴(yán)重，表外業(yè)務(wù)急劇擴(kuò)張。根據(jù)穆迪評級公司估算，2016年上半年末中國“影子銀行”規(guī)模大約為58萬億元，占GDP比重約為80%，創(chuàng)下歷史新高，也大幅高于國際平均水平。

“影子銀行”和表外業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張，從五方面趨勢也可得到佐證：一是銀行表外理財業(yè)務(wù)加速增長。截止2016年末，銀行業(yè)理財業(yè)務(wù)余額達(dá)30萬億元，而2014年末為15萬億元，兩年內(nèi)翻了一番；二是信托業(yè)快速擴(kuò)張。截止2016年9月，全國信托資產(chǎn)余額高達(dá)18.2萬億元，而2013年9月末為10.1萬元，三年內(nèi)增長了80%；三是證券行業(yè)資管業(yè)務(wù)急劇膨脹。截止2016年末，證券行業(yè)資管業(yè)務(wù)總規(guī)模達(dá)到51.8萬億元，是2014年末的2.6倍（參見圖一）；四是中小保險機(jī)構(gòu)萬能險野蠻生長。近年來，萬能險成為當(dāng)前資本市場的大鱷，被市場和監(jiān)管部門稱之為“野蠻人”，截止2016年11月底，中國萬能險保費(fèi)規(guī)模達(dá)1.1萬億元，是2013年的3.5倍；五是P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)高速發(fā)展。截止2016年末，全國網(wǎng)貸（P2P）交易規(guī)模已突破3萬億元，貸款余額8162億元。不可否認(rèn)，P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)已經(jīng)成為小微企業(yè)和消費(fèi)金融重要的融資渠道，但是，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域“跑路”、自融等違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)，已成為影響金融穩(wěn)定的重要風(fēng)險點(diǎn)。

第二，資金“脫實向虛”和體系內(nèi)“自循環(huán)”問題突出。

金融體系內(nèi)存在資金空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，從信托資金和銀行理財資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)快速下滑趨勢就可窺見一斑。

截止2016年6月，銀行理財資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的比例為60.74%，較2015年末下降了7個百分點(diǎn)。同樣，信托資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的主體——工商企業(yè)的比例也從2013年9月的前期高點(diǎn)29.5%下降到2016年9月末的23.8%，而信托資金投向股票、債券、基金和金融機(jī)構(gòu)等金融體系內(nèi)的資金規(guī)模占比在同期由20.54%上升到36.82%（參見圖二）。大量資金在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)和自循環(huán)的問題十分突出。

第三，天量社會融資和信貸資源投入對經(jīng)濟(jì)增長的邊際效應(yīng)快速遞減。

社會融資和信貸資金的大規(guī)模投入，最終應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。近年來，在央行“穩(wěn)健略顯寬松”貨幣政策引導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)通過自身貨幣創(chuàng)造功能，釋放了天量流動性，2016年全年社會融資總規(guī)模為17.8萬億元，同比增長15.5%，其中新增人民幣貸款12.6萬億元，再創(chuàng)歷史新高。

然而，雖然有大規(guī)模的社會融資和信貸資金投入，GDP增速和實體經(jīng)濟(jì)的起色并不大，2016年GDP增速為6.7%（參見圖三），創(chuàng)下近年來新低。今年1-2月社會融資和信貸資金數(shù)據(jù)高位增長，表明當(dāng)前經(jīng)濟(jì)疲弱復(fù)蘇，仍然不得不繼續(xù)依賴大規(guī)模金融資源的投入，實體經(jīng)濟(jì)陷入了“藥不能停”的兩難境地。

避免因標(biāo)準(zhǔn)不一的監(jiān)管套利

近幾年，資產(chǎn)管理行業(yè)早已形成混業(yè)經(jīng)營的大資管競爭格局。從銀信合作到銀證合作，銀行類信貸資金出表，借道信托計劃或券商產(chǎn)品投向房地產(chǎn)；公募牌照申請對私募機(jī)構(gòu)開放，券商資管、保險、私募公司等都可以申請公募基金管理人的牌照；信托公司發(fā)行證券投資類產(chǎn)品，券商資管與公募基金展開對銀行委外資金的爭奪，等等，這些都表明，金融機(jī)構(gòu)早已在資產(chǎn)管理領(lǐng)域形成混業(yè)經(jīng)營。

但我國目前的金融監(jiān)管體制仍是按機(jī)構(gòu)類型進(jìn)行監(jiān)管，難以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營趨勢下的監(jiān)管要求，甚至因各類機(jī)構(gòu)的資管產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不同而存在監(jiān)管套利的空間。

周小川日前在新聞發(fā)布會上回答記者提問表示，資管行業(yè)存在幾個突出問題：一是理財產(chǎn)品市場上標(biāo)準(zhǔn)差距太大、套利機(jī)會太多、投機(jī)性過強(qiáng)等混亂問題；二是監(jiān)管之間通氣不夠，對市場總體觀察和風(fēng)險把握還不夠好；三是有一些資產(chǎn)管理產(chǎn)品嵌套運(yùn)行，來回在金融系統(tǒng)里轉(zhuǎn)。

《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，這是央行最新發(fā)布的統(tǒng)一資管監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的新規(guī)，被認(rèn)為是未來相當(dāng)長時間內(nèi)對大資管市場產(chǎn)生影響的綱領(lǐng)性文件。不過，除杠桿比例限制、投資集中度限制、風(fēng)險準(zhǔn)備金要求外，其他相關(guān)內(nèi)容都需要進(jìn)一步明確細(xì)化。

全國人大代表、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈就主張，金融監(jiān)管的思路應(yīng)從以往的機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合。在資產(chǎn)管理領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)做了某項業(yè)務(wù)，就應(yīng)該按照業(yè)務(wù)本質(zhì)去接受監(jiān)管。她同時認(rèn)為，最典型的混業(yè)交叉經(jīng)營就是大資本市場的資產(chǎn)管理，按法律程序交由證監(jiān)會監(jiān)管比較好。

全國人大代表、中國銀監(jiān)會信托部主任鄧智毅表示，統(tǒng)一資產(chǎn)管理類業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有利于嚴(yán)防金融風(fēng)險，維護(hù)市場秩序。從長遠(yuǎn)看，對推動我國資產(chǎn)管理市場可持續(xù)發(fā)展，以及整個金融體系改革與發(fā)展都具有深遠(yuǎn)意義。

鄧智毅重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的就是新規(guī)可以有效防控風(fēng)險，既能制止金融機(jī)構(gòu)利用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致進(jìn)行監(jiān)管套利，還能避免因監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同造成的市場不公平競爭。

綜上所述，當(dāng)前我國金融體系的復(fù)雜程度日益加深，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的金融創(chuàng)新層出不窮，金融監(jiān)管的部門競爭可能將加劇金融風(fēng)險的暴露，提高金融體系的脆弱性。因此，構(gòu)建以央行為核心的大統(tǒng)一監(jiān)管框架迫在眉睫，各部門的金融監(jiān)管原則也應(yīng)由競爭性監(jiān)管向協(xié)調(diào)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

防止資金借道脫實向虛

新任銀監(jiān)會主席郭樹清曾表示，資產(chǎn)管理行業(yè)由于監(jiān)管主體和法律規(guī)章不一致，確實出現(xiàn)了一些混亂，導(dǎo)致資金脫實向虛。

央行的指導(dǎo)意見規(guī)定統(tǒng)一資本約束和風(fēng)險準(zhǔn)備金，也就是說，金融機(jī)構(gòu)開展名為代客理財實際承擔(dān)兌付責(zé)任的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立資本約束機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照資產(chǎn)管理產(chǎn)品管理費(fèi)收入的10%計提風(fēng)險準(zhǔn)備金，風(fēng)險準(zhǔn)備金余額達(dá)到產(chǎn)品余額的1%時可以不再提取。

這與證監(jiān)會此前頒布的相關(guān)規(guī)定有異曲同工之處，即通過凈資本約束來限制券商通道業(yè)務(wù)的發(fā)展，而當(dāng)時被認(rèn)為是信托不在此列。目前，券商資管規(guī)模約有70%-80%是通道業(yè)務(wù)，基本上承接了銀行的類信貸投資業(yè)務(wù)。

征求意見稿統(tǒng)一將券商、信托等都包括在內(nèi)，不過又開了一個口子，那就是金融機(jī)構(gòu)通過子公司開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)或者開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)名實相符的，不受上述資本約束條款的限制。

事實上，這份指導(dǎo)意見對非標(biāo)的監(jiān)管思路基本沿襲了銀監(jiān)會的標(biāo)準(zhǔn)，而證監(jiān)會原本就禁止多數(shù)證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品投資非標(biāo)，成為影子銀行。

指導(dǎo)意見還統(tǒng)一了資管產(chǎn)品的杠桿要求。結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品、優(yōu)先份額/劣后份額的杠桿倍數(shù)分別為固收類3倍、股票類1倍、其他類2倍。對公募產(chǎn)品和私募產(chǎn)品，對總資產(chǎn)/凈資產(chǎn)設(shè)定140%和200%的限制。

“這就是為了支持實體經(jīng)濟(jì)?！编囍且惚硎荆y(tǒng)一資管監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有利于穩(wěn)步推進(jìn)金融去杠桿，防止資金“空轉(zhuǎn)”和“脫實向虛”，使資管回歸本質(zhì)，緊扣“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，主動參與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。