我國(guó)政府財(cái)務(wù)管理中財(cái)政預(yù)算透明度的評(píng)價(jià)與改進(jìn)分析

鞏玉坤

[摘 要]我國(guó)政府財(cái)政收支規(guī)模龐大，財(cái)政收支預(yù)算取之于民，理應(yīng)用之于民。在我國(guó)不斷加強(qiáng)政府透明度建設(shè)和廉政建設(shè)的背景下，政府財(cái)政預(yù)算支出應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政管理透明化，這是政務(wù)公開(kāi)的重要內(nèi)容。增強(qiáng)政策財(cái)政預(yù)算透明度有利于提升中央政府公信力。文章針對(duì)我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算透明進(jìn)行分析研究，并提出預(yù)算透明度的評(píng)價(jià)方式和改進(jìn)策略。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政管理；預(yù)算透明度；評(píng)價(jià)方法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.307

1 我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算管理制度的基本框架

1.1 部門(mén)預(yù)算制度與政府收支分類(lèi)體系

我國(guó)政府財(cái)政部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容由五部分組成，即預(yù)算編制所覆蓋的部門(mén)及所屬預(yù)算單位的全部收支、預(yù)算編制程序、預(yù)算編制框架、預(yù)算編制方法、預(yù)算編制權(quán)限。財(cái)政預(yù)算編制的方法分為收入和支出兩個(gè)方面，結(jié)合上一年度的收入和支出情況，將其作為參考進(jìn)行預(yù)算編制。預(yù)算編制的程序包括五個(gè)步驟，第一步是準(zhǔn)備階段，通常為前一年度的3～6月；第二步為“一上”，即各部門(mén)在7月編制統(tǒng)一預(yù)算，并于9月20日前提交財(cái)政部門(mén)預(yù)算司審核；第三步為“一下”，財(cái)政部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)額；第四步為各部門(mén)根據(jù)預(yù)算控制數(shù)額調(diào)整并編制正式部門(mén)預(yù)算，并逐級(jí)上報(bào)；第五步為預(yù)算的審議和批復(fù)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之后，我國(guó)財(cái)政收支分類(lèi)體系經(jīng)歷了重大的改革。從目前來(lái)看，我國(guó)政府收支分類(lèi)體系從三個(gè)方面予以設(shè)置和劃分。一是收入分類(lèi)，設(shè)置類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)科目六大類(lèi)，即收稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、債務(wù)收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、轉(zhuǎn)移性收入。二是支出功能分類(lèi)，設(shè)置類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)科目22類(lèi)；三是經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，設(shè)置類(lèi)、款兩級(jí)科目分為12類(lèi)。

1.2 國(guó)庫(kù)集中收付制度

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)針對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)財(cái)稅體制開(kāi)展了一系列的改革，但針對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革卻剛剛起步。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下圍繞資金收支和使用效率對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付進(jìn)行了改革，改革主要遵循程序規(guī)范、用款便捷、監(jiān)督有效、實(shí)施穩(wěn)妥的原則。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付改革的內(nèi)容則包括建立單一賬戶(hù)體系、規(guī)范收入繳庫(kù)操作、規(guī)范支出支付操作。

經(jīng)過(guò)幾年的國(guó)庫(kù)集中收付改革，已經(jīng)取得了突出的效果，使其在我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中核心基礎(chǔ)性地位越來(lái)越穩(wěn)固。經(jīng)過(guò)改革，從根本上改變了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行控制，提升了財(cái)政資金調(diào)控運(yùn)行能力，使資金運(yùn)行效率大大提高，有效地提升了財(cái)政資金信息反饋的質(zhì)量和速度，財(cái)政資金運(yùn)行安全性規(guī)范性顯著提升。

1.3 政府采購(gòu)管理制度與監(jiān)督體系

政府采購(gòu)管理是財(cái)政預(yù)算管理的重要組成部分，因此在財(cái)政預(yù)算支出管理工作中，應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格審核與監(jiān)管。在政府采購(gòu)制度優(yōu)化改革中，要明確政府采購(gòu)的范圍與采購(gòu)限額，實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式。在采購(gòu)環(huán)節(jié)，政府結(jié)合實(shí)際情況可采取公開(kāi)招標(biāo)的形式，或者詢(xún)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，總之政府需統(tǒng)一采購(gòu)方式，在各種采購(gòu)方式上要制定嚴(yán)格的條件限制。政府需規(guī)范采購(gòu)程序，將采購(gòu)活動(dòng)嚴(yán)格地按照“十一個(gè)階段”進(jìn)行。針對(duì)政府采購(gòu)，要建立資格管理制度，包括采購(gòu)人資格、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)資格、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格、供應(yīng)商資格等。要建立綜合監(jiān)管、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的原則，加強(qiáng)政府采購(gòu)合同管理，建立電子政府采購(gòu)制度。此外，還應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)合同管理，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理的監(jiān)督體系，則主要由人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督構(gòu)成。

2 我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算透明度評(píng)價(jià)

2.1 中央政府財(cái)政預(yù)算透明度現(xiàn)狀

政府財(cái)政預(yù)算的透明度一定程度上需要法律制度的支持與強(qiáng)力約束來(lái)保障。從我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算透明度的相關(guān)法規(guī)制度來(lái)看，針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)性的法規(guī)很少。從《憲法》層面規(guī)定了人民在國(guó)家管理事務(wù)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此后，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制流程和結(jié)果的相對(duì)透明做出了界定，各級(jí)人大充分掌握預(yù)算相關(guān)信息，但并未對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)透明做出任何規(guī)定。《政府信息公開(kāi)條例》從法律層面規(guī)定了縣級(jí)以上部門(mén)應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)公開(kāi)“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”。此后，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列的相關(guān)財(cái)政預(yù)算法律條文，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的公開(kāi)透明做出了相關(guān)規(guī)定。

從目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的公開(kāi)情況來(lái)看，在財(cái)政部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的“政府信息公開(kāi)目錄”專(zhuān)欄對(duì)我國(guó)主要財(cái)政預(yù)算報(bào)告進(jìn)行了公開(kāi)披露，而且隨著政府預(yù)算公開(kāi)透明制度的不斷改革和推進(jìn)，預(yù)算信息公開(kāi)透明已經(jīng)取得了突出的成就。在相關(guān)法律法規(guī)的約束下，我國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)報(bào)告具有詳細(xì)的編制，預(yù)算表已細(xì)化到了項(xiàng)級(jí)科目。

2.2 中央政府財(cái)政預(yù)算透明度評(píng)價(jià)

對(duì)政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明度的評(píng)價(jià)方式，在國(guó)際上有成熟、統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法。以國(guó)際預(yù)算團(tuán)隊(duì)的調(diào)查問(wèn)卷為例，期評(píng)價(jià)內(nèi)容幾乎涵蓋了所有的財(cái)政預(yù)算內(nèi)容，尤其是對(duì)《行政預(yù)算提案》最為重視。但在我國(guó)基本國(guó)情下，《行政預(yù)算提案》屬于保密文件，這直接導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)透明度較低。本文結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，從財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的實(shí)質(zhì)行內(nèi)容出發(fā)，對(duì)中央政府財(cái)政預(yù)算透明度給予客觀的評(píng)價(jià)。

①預(yù)算公開(kāi)的法規(guī)性，67%；②預(yù)算信息的準(zhǔn)確性，67%；③預(yù)算信息的完整性，44%；④預(yù)算信息的具體性，55%；⑤預(yù)算信息的易懂性，50%；⑥預(yù)算公開(kāi)的及時(shí)性，57%；⑦獲取預(yù)算信息的便利性，33%。對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重平均之后，我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的透明度總體得分為51%，這說(shuō)明我國(guó)在財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的透明度方面仍有很長(zhǎng)的路要走。從單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)財(cái)政預(yù)算披露信息的完整性存在較大的問(wèn)題，這需要在今后的工作中著力改進(jìn)。從整體來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的透明度不高，主要原因包括：法律法規(guī)層面體系不健全，制度不完善；技術(shù)操作層面預(yù)算信息發(fā)布渠道分散，預(yù)算監(jiān)督職能發(fā)揮不到位。

3 中央財(cái)政預(yù)算透明度改進(jìn)策略

3.1 提高預(yù)算透明度的總體思路

從問(wèn)題分析可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決的思路和途徑，在前文的分析中，我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的透明度存在諸多問(wèn)題，因此在提高預(yù)算透明度方面，總體思路為：立足我國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，圍繞加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理和依法民主的目標(biāo)，統(tǒng)籌安排、積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，完善法律法規(guī)和管理制度，強(qiáng)化民主法治監(jiān)督，多層次、全方位地構(gòu)建高透明度的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)制度體系。

3.2 提高預(yù)算透明度的實(shí)施路徑

一是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系，對(duì)當(dāng)前我國(guó)主要預(yù)算透明度的法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，從法律層面明確預(yù)算信息公開(kāi)的原則、方式、范圍、主體、實(shí)效和程序；二是深化預(yù)算管理制度改革，包括部門(mén)改革，政府收支分類(lèi)科目改革、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革等；三是健全預(yù)算信息發(fā)布工作機(jī)制，制定詳細(xì)的預(yù)算公開(kāi)工作規(guī)程，整合建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算信息發(fā)布平臺(tái)，細(xì)化預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容；四是完善預(yù)算監(jiān)督體系，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，建立審計(jì)特設(shè)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，建立專(zhuān)業(yè)的社會(huì)監(jiān)督團(tuán)體。

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