新規(guī)制下公立高校基建財務(wù)管理綱目略探

李亞魯

[摘 要]文章對新規(guī)制下公立高校基建財務(wù)管理有關(guān)綱目進(jìn)行梳理，結(jié)合新出臺的基建竣工決算和基建成本管理等制度對高?；ㄘ攧?wù)如何遵循《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》進(jìn)行略探，并結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)控要求，對基建風(fēng)險防控提出了建設(shè)性建議。

[關(guān)鍵詞]高?；ㄘ攧?wù)；綱目；風(fēng)險防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.294

公立高校基建財務(wù)基本任務(wù)：一是依法籌集和使用資金并防范財務(wù)風(fēng)險；二是合理編制并嚴(yán)格執(zhí)行項目預(yù)算；三是加強財務(wù)控制和監(jiān)督；四是及時決算并全面反映基建財務(wù)狀況?！痘窘ㄔO(shè)財務(wù)規(guī)則》以財政部令第81號的形勢于2016年4月26日公布，《關(guān)于印發(fā)基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法的通知》（財建〔2016〕503號）于2016年6月30日公布，《關(guān)于印發(fā)基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定的通知》（財建〔2016〕504號）于2016年7月6日公布，都自2016年9月1日起施行，規(guī)制出臺時間之密集，史無前例。足以說明高層對基建財務(wù)管理的重視。就筆者了解，河南省省委巡視組近年來對部分省屬高校巡視，也發(fā)現(xiàn)部分高校在基本建設(shè)環(huán)節(jié)存在廉潔風(fēng)險?，F(xiàn)結(jié)合對新規(guī)制的學(xué)習(xí)，對公立高?；ㄘ攧?wù)管理如何遵循，談?wù)勛约旱睦斫猓c制度的落地或指導(dǎo)實踐都具有現(xiàn)實意義。

1 了解新規(guī)制的適用范疇

鑒于事業(yè)單位使用財政資金的基本建設(shè)行為適用于新規(guī)則，而作為財政撥款主渠道的公立高?；窘ㄔO(shè)是指以滿足高等教育人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承功能發(fā)揮，以立德樹人高等教育根本任務(wù)為目的的新建、續(xù)建、改擴(kuò)建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作，無疑應(yīng)該遵循本規(guī)則。需要說明的是，新規(guī)則不適應(yīng)只為設(shè)備購置的項目建設(shè)，對于以設(shè)備購置、房屋及其他建筑物購置為主并附有部分建筑安裝工程的，在執(zhí)行本規(guī)則時可簡化處理。具體執(zhí)行中，筆者認(rèn)為要對接《招投標(biāo)法》《政府采購法》及其實施細(xì)則的規(guī)定，這也是我國法制建設(shè)中“兩法并存、各有側(cè)重”現(xiàn)實要求。

2 注重建設(shè)資金的配置

建設(shè)資金按照來源分為財政資金和自籌資金。公立高校作為非營利組織，在依法治校的大環(huán)境和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化的當(dāng)下，在決策階段應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金來源，合理控制籌資成本。尤其是在高校債務(wù)化解已經(jīng)不再成為政府關(guān)注熱點而防范金融風(fēng)險和厘清政府性債務(wù)成為高層關(guān)注焦點的現(xiàn)實情境下，對于非經(jīng)營性項目建設(shè)資金要合法籌集；對于經(jīng)營性項目，在防范風(fēng)險的前提下，可以多渠道籌集，鑒于公立高校屬性，一般應(yīng)由其出資的資產(chǎn)經(jīng)營公司運作，這也符合高校和校辦產(chǎn)業(yè)的“防火墻”機(jī)制和“管資本為主”的政策導(dǎo)向。

在資金運用方面，財政資金管理遵循?？顚Ｓ迷瓌t，按照批準(zhǔn)的項目預(yù)算執(zhí)行，同時，在支付方面，要按照國庫集中支付制度、合同約定、建設(shè)進(jìn)度等因素執(zhí)行。自籌資金，諸如社會捐贈等有協(xié)議的按照協(xié)議處理，無協(xié)議的按照高校財務(wù)和會計制度的有關(guān)規(guī)定處理。

3 加強建設(shè)項目預(yù)算

3.1 預(yù)算編制要求

預(yù)算以批準(zhǔn)的概算為基礎(chǔ)，按照資金需求編制，并控制在批準(zhǔn)的概算總投資規(guī)模、范圍和標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。對重大設(shè)計變更等變動事項和其他特殊情況確需調(diào)整的項目，應(yīng)按程序報項目主管部門審核、向財政部門申請調(diào)整項目財政資金預(yù)算。對于非經(jīng)營性項目，納入學(xué)校財政三年滾動規(guī)劃項目庫并細(xì)化項目預(yù)算，將項目資金需求分解到各年度，涉及政府采購的還應(yīng)編制政府采購預(yù)算；對于經(jīng)營性項目校辦企業(yè)為主體建設(shè)的項目，應(yīng)該納入國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)一管理，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行。

3.2 注重預(yù)算績效

為了適應(yīng)財政部門、項目主管部門的項目績效評價，按照經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相結(jié)合的原則，在預(yù)算環(huán)節(jié)提前設(shè)定貫穿項目建設(shè)全過程的項目績效目標(biāo)。實施績效預(yù)設(shè)重點體現(xiàn)在項目建設(shè)成本、工程造價、投資控制、達(dá)產(chǎn)能力與設(shè)計能力差異、償債能力、持續(xù)經(jīng)營能力等方面。綜合運用社會效益、財務(wù)效益、工程質(zhì)量、建設(shè)工期、資金來源、資金使用等評價指標(biāo)。

4 細(xì)化建設(shè)成本管控

4.1 范圍

建設(shè)成本包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。具體說來，主要包括按照批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容發(fā)生的建筑工程和安裝工程的實際成本、各種設(shè)備的實際成本、應(yīng)當(dāng)分?jǐn)傆嬋胂嚓P(guān)資產(chǎn)價值的各項費用和稅金支出以及其他支出。需要強調(diào)的是，涉及的房屋購置支出，基本林木等的購置培育支出，辦公生活用家具、器具購置支出，軟件研發(fā)以及不能計入設(shè)備投資的軟件購置等支出屬于其他支出的范疇，這需要特別明確的。

值得注意的是，財政資金用于項目前期工作經(jīng)費，在項目批準(zhǔn)建設(shè)后列入項目建設(shè)成本。筆者在2016年度H省教育廳部門決算會審中有幸遇到過廳所屬某預(yù)算單位就存在這樣性質(zhì)的業(yè)務(wù)。這在實務(wù)操作中，因為都為財政支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，存在收入和支出時間不匹配問題，這樣，對基層預(yù)算單位的年度部門決算編報帶來影響，造成虛假結(jié)余或者結(jié)轉(zhuǎn)資金問題。

4.2 非成本性支出

以列舉方式界定非成本支出旨在嚴(yán)格控制建設(shè)成本的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，同時，也是對支出責(zé)任的強化。①超過批準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)容支出；②不符合合同協(xié)議支出；③非法收費和攤派；④無發(fā)票或者發(fā)票項目不全、無審批手續(xù)、無責(zé)任人員簽字的支出；⑤因設(shè)計單位、施工單位、供貨單位等原因造成的工程報廢等損失，以及未按照規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)的損失；⑥項目符合規(guī)定的驗收條件之日起3個月后發(fā)生的支出；⑦其他不屬于本項目應(yīng)負(fù)擔(dān)的支出。

4.3 收入補償機(jī)制

項目發(fā)生的索賠、違約金等收入，先用于彌補工程損失，結(jié)余部分再按照現(xiàn)行基建財務(wù)與會計制度、高校財務(wù)與會計制度處理。

4.4 厲行節(jié)約

在項目建設(shè)中，高校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，實行總額控制、分年度據(jù)實列支的方式嚴(yán)格控制項目建設(shè)管理費。在實務(wù)操作中，對于總額控制數(shù)的確定，要嚴(yán)格按照“以項目審批部門批準(zhǔn)的項目總投資（經(jīng)批準(zhǔn)的動態(tài)投資，不含項目建設(shè)管理費）并將土地征用、遷移補償?shù)葹槿〉没蜃庥猛恋厥褂脵?quán)而發(fā)生的費用扣除后作為基數(shù)”，不得擅自擴(kuò)大，同時實行“超額累退率”的方式分檔計算，具體標(biāo)準(zhǔn)見下表。

5 改進(jìn)結(jié)算、決算及后續(xù)處理

5.1 結(jié)算

工程價款結(jié)算是依據(jù)工程發(fā)承包合同等所進(jìn)行的有關(guān)工程預(yù)付款、進(jìn)度款、竣工價款的行為。應(yīng)按合同約定和工程價款結(jié)算程序支付。為切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，新規(guī)則專門 在竣工價款結(jié)算期限和質(zhì)保金方面明確：除了大型項目一般不得超過3個月外，應(yīng)在項目竣工驗收后2個月內(nèi)完成；對質(zhì)保金可在合同中約定不超過工程價款結(jié)算總額的5%預(yù)留，而且對資信好的施工單位可以用銀行保函替代，清算的節(jié)點時間為“待工程交付使用缺陷責(zé)任期滿后”。結(jié)算過程中，校內(nèi)審計、紀(jì)檢等部門應(yīng)當(dāng)會同財務(wù)部門實行和基建部門“聯(lián)合會簽”，監(jiān)審部門應(yīng)重點對工程招投標(biāo)文件、工程量、費用計取、合同協(xié)議、施工變更簽證、人工和材料價差、工程索賠等予以審查。

5.2 決算

項目竣工財務(wù)決算是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，因為其正確核定了項目資產(chǎn)價值。注意，單位的部門決算（非經(jīng)營性項目）或者國有資本經(jīng)營決算（經(jīng)營性項目）應(yīng)反映基建項目的年度資金使用情況，同時要責(zé)成項目設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位配合學(xué)校決算工作。對于飽受詬病的高?；椖繘Q算不及時問題，新規(guī)則給予明確：建設(shè)周期長、內(nèi)容多的大型項目的單項工程竣工具備交付使用條件的，可進(jìn)行單項工程竣工財務(wù)決算，全部竣工后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行竣工財務(wù)總決算。決算時，重點關(guān)注待攤投資（見下表）支出要合理分?jǐn)傆嬋虢桓妒褂觅Y產(chǎn)價值、轉(zhuǎn)出投資價值和待核銷基建支出。

項目竣工財務(wù)決算報上級項目主管和財政部門審核、批復(fù)。注意：對于確需預(yù)留尾工工程的，其投資不得超過所批準(zhǔn)項目概（預(yù)）算總投資的5%。這類的竣工財務(wù)決算的編制要求財政部將另行規(guī)定，我們拭目以待?！翱⒐げ或炇?、驗收不決算、決算不移交”一直以來成為我國很多公立高校基建工作的通病，期望新的制度出臺后會有大的改觀。

5.3 后續(xù)處理

主要包括資產(chǎn)交付和賬務(wù)處理兩大部分。項目竣工驗收合格后交付使用的資產(chǎn)主要包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等。單位應(yīng)及時辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，并依據(jù)上級批復(fù)的項目竣工財務(wù)決算予以調(diào)整賬務(wù)。按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系和是否形成資產(chǎn)等，對于非經(jīng)營性項目支出按照形成資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬分類處理：對于毀損道路修復(fù)等不能形成資產(chǎn)的支出以及涉及個人與家庭補助支出作為待核銷基建支出（格式見下表）；產(chǎn)權(quán)歸屬本單位的計入交付使用資產(chǎn)價值，不歸屬本單位的作為轉(zhuǎn)出投資處理。

注意：項目結(jié)余資金不包括工程抵扣的增值稅進(jìn)項稅額資金。對于非經(jīng)營性項目，第一步歸還項目貸款（若有的話）；第二步再按照資金來源分析，若為財政資金的部分，應(yīng)于項目竣工驗收合格后3個月內(nèi)按預(yù)算管理程序返還本級財政，若為自籌資金應(yīng)并入高校事業(yè)賬。

6 實施全過程風(fēng)險防控

行政事業(yè)單位內(nèi)控通俗地說是把事情做好的機(jī)制，不只是不出事。內(nèi)控是管理活動，是重要的制度安排是單位內(nèi)部治理的基石，是單位事業(yè)健康發(fā)展的必然要求。為新規(guī)制更好落地，我國公立高校內(nèi)控是復(fù)雜的體系，涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同等各類經(jīng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要單位內(nèi)部各單位協(xié)調(diào)聯(lián)動。為推進(jìn)高校基本建設(shè)治理體系和治理能力建設(shè)，要構(gòu)建項目評估、過程監(jiān)督、驗收評價等相對完備又體現(xiàn)高校特色的基本建設(shè)風(fēng)險防控體系。將風(fēng)險控制在“可承諾”的范圍內(nèi)是行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控的主要區(qū)別。我們認(rèn)為，我國公立高?；▋?nèi)控建設(shè)要以基建項目建設(shè)流程為主線，梳理風(fēng)險點，明確每個風(fēng)險點的防控措施與責(zé)任主體，進(jìn)一步規(guī)范立項審批-勘察設(shè)計-項目報建-工程招標(biāo)-合同管理-質(zhì)量控制-安全管理-工期控制-變更控制以及有關(guān)資金管理、竣工驗收、決算審計和資產(chǎn)交付等環(huán)節(jié)，做好全過程信息公開，以“流程控制”代替“經(jīng)驗管理”，做到“以制度約束權(quán)力，用程序規(guī)范管理”。在整體成效上達(dá)到：業(yè)務(wù)分類清、業(yè)財務(wù)的一體化、財權(quán)與事權(quán)有效匹配、預(yù)算全過程管理、明確重點環(huán)節(jié)以助力決策“拍板”。

參考文獻(xiàn)：

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