三類空間開發(fā)評價與劃分研究

鐘永浩

【摘要】：本文從三類空間劃分的政策背景與重要性入手，基于三類空間開發(fā)評價的適宜性指標(biāo)和約束性指標(biāo)體系及評價方法，評價浙江省文成縣三類空間劃分的各單項指標(biāo)，通過單項指標(biāo)評價結(jié)果的疊加與分級處理，形成多指標(biāo)綜合評價結(jié)果，再結(jié)合現(xiàn)狀地表分區(qū)等空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)，進(jìn)一步得出文成縣開發(fā)適宜性評價結(jié)果與三類空間劃分結(jié)果，并提出優(yōu)化完善《市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則（試行）》的若干建議。

【關(guān)鍵詞】：三類空間劃分，空間開發(fā)評價，文成縣

【前言】：習(xí)近平總書記早在2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實。為完善市縣規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”規(guī)劃、建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，國家發(fā)展改革委和國家測繪地信局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則的通知》，明確了城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間劃分的標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)技術(shù)支撐；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，要求劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（“三區(qū)三線”）。

三類空間劃分是推進(jìn)“多規(guī)合一”、統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)，也是確定重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的主要依據(jù)。目前，關(guān)于三類空間劃分的研究與實踐較少，本文結(jié)合項目實踐，重點對浙江省文成縣的三類空間開發(fā)評價與劃分進(jìn)行研究，為文成縣“多規(guī)合一”規(guī)劃以及其他市縣劃分三類空間提供基礎(chǔ)與借鑒。

1、三類空間開發(fā)評價體系

三類空間即為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間主要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)等功能，包括城鎮(zhèn)建成區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)以及初具規(guī)模的開發(fā)園區(qū)；農(nóng)業(yè)空間主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活等功能，包括基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及集鎮(zhèn)和村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)等功能，以自然生態(tài)景觀為主。

根據(jù)《市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《導(dǎo)則（試行）》），在進(jìn)行三類空間開發(fā)評價與劃分前，需要編制空間規(guī)劃底圖，包括現(xiàn)狀地表分區(qū)數(shù)據(jù)、空間開發(fā)評價數(shù)據(jù)的收集與處理。三類空間開發(fā)評價指標(biāo)分為適宜性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。如下圖所示：

從單項指標(biāo)評價到多指標(biāo)綜合評價，需要利用計算公式 。其中，F(xiàn)疊加分析為多指標(biāo)綜合評價值，i為各單項指標(biāo)，fi為各單項指標(biāo)評價值，λi為各單項指標(biāo)權(quán)重值，n為單項指標(biāo)數(shù)量；各指標(biāo)權(quán)重值可根據(jù)市縣實際情況進(jìn)行設(shè)置，各指標(biāo)權(quán)重值總和為1。

從多指標(biāo)綜合評價到開發(fā)適宜性評價，需要結(jié)合現(xiàn)狀地表分區(qū)進(jìn)行，疊加規(guī)則如下表，一等為最適宜開發(fā)區(qū)域，四等為最不適宜開發(fā)區(qū)域，以此類推。

2、文成縣三類空間劃分

根據(jù)《導(dǎo)則（試行）》中三類空間開發(fā)評價指標(biāo)的評價技術(shù)流程與賦值方法，結(jié)合地方實際，對文成縣三類空間開發(fā)評價的各單項指標(biāo)進(jìn)行評價。

適宜性指標(biāo)評價包括：

地形地勢指標(biāo)評價——將文成縣用地按照10%、15%、20%和25%的坡度進(jìn)行分級，并賦相應(yīng)分值；

交通干線影響評價——提取文成縣現(xiàn)狀的一、二、三、四級公路，并按照相應(yīng)的緩沖距離賦分值，分值越大，表明區(qū)域受交通干線影響越大；

區(qū)位優(yōu)勢評價——通過比較文成縣與周邊市縣的GDP數(shù)據(jù)、文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至周邊市縣中心城區(qū)的交通距離、文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至縣城中心區(qū)的交通距離，分別計算文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外部區(qū)位優(yōu)勢與內(nèi)部區(qū)位優(yōu)勢，綜合得出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢；

人口聚集度評價——根據(jù)文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口密度與人口增長率情況，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口聚集度進(jìn)行分級與賦分值；

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平評價——利用文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)（包括GDP、財政收入、工業(yè)產(chǎn)值及固定資產(chǎn)投資）計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并按照相應(yīng)評價函數(shù)賦分值。

約束性指標(biāo)評價包括：

自然災(zāi)害影響評價——主要根據(jù)《文成縣地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃（2008-2015）》劃定的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)分區(qū)進(jìn)行評價；

可利用土地資源評價——根據(jù)文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地、基本農(nóng)田、常住人口等數(shù)據(jù)，計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均可利用土地資源，再結(jié)合《國家級可利用土地資源分級標(biāo)準(zhǔn)》對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可利用土地資源評價賦分值；

生態(tài)系統(tǒng)脆弱性評價——根據(jù)對文成縣沙漠化、水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、石漠化等脆弱性分級，確定文成縣的生態(tài)系統(tǒng)脆弱性等級為略脆弱。

經(jīng)上述各單項指標(biāo)評價，可得文成縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分評價指標(biāo)的分值如下表：

將文成縣空間開發(fā)評價的各項適宜性指標(biāo)和約束性指標(biāo)評價結(jié)果進(jìn)行疊加與分級處理，形成多指標(biāo)綜合評價結(jié)果；再將空間規(guī)劃底圖中形成的現(xiàn)狀地表分區(qū)結(jié)果與多指標(biāo)綜合評價結(jié)果進(jìn)行疊加，得到文成縣的開發(fā)適宜性評價結(jié)果?；陂_發(fā)適宜性評價結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)狀地表分區(qū)，進(jìn)而劃分文成縣的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間。其中，生態(tài)空間面積約929平方公里，占全縣總面積的71.7%，表明文成縣屬于重點生態(tài)功能區(qū)。

3、《導(dǎo)則（試行）》優(yōu)化建議

本文結(jié)合文成縣三類空間開發(fā)評價與劃分研究，探討各項指標(biāo)的評價方法與合理性，提出優(yōu)化完善《導(dǎo)則（試行）》的以下建議：

3.1. 關(guān)于地形地勢評價：《城鄉(xiāng)用地評定標(biāo)準(zhǔn)（CJJ132-2009）》按照10%、25%、50%的坡度進(jìn)行分級，《導(dǎo)則（試行）》按照10%、15%、20%和25%的坡度進(jìn)行分級，建議評價指標(biāo)分級與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一；

3.2. 關(guān)于可利用水資源評價：評價方法僅從地方自身考慮，未從區(qū)域?qū)用鎸衫盟Y源進(jìn)行統(tǒng)籌與分配，得出的評價值與實際情況有偏差，建議增加可利用水資源“區(qū)域分配系數(shù)”，提高合理性；

3.3. 關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平評價：人均指標(biāo)抹平了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異化特征，所得評價值未能真實反應(yīng)地方實際情況，建議疊合經(jīng)濟(jì)發(fā)展多項指標(biāo)，結(jié)合地區(qū)實際情況進(jìn)行總量、人均等多層次數(shù)理分析；

3.4. 關(guān)于發(fā)展任務(wù)布局：由三類空間劃分到發(fā)展任務(wù)布局，未與資源稟賦、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等地方特點充分結(jié)合，推導(dǎo)邏輯性不強(qiáng)，建議針對地方特點，疊加重要的資源型、發(fā)展型、約束型要素，進(jìn)行綜合分析推導(dǎo)。

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