發(fā)展土地托管 保障糧食生產(chǎn)

孫亞兵

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，因土地規(guī)模小，比較收益低，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量離開農(nóng)村，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力弱質(zhì)化問題十分突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益淪為家庭副業(yè)，“誰來種地、怎樣種地”已成為當(dāng)前亟待破解的現(xiàn)實(shí)性問題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)比較收益，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。

一、南陽市土地托管現(xiàn)狀

南陽市是農(nóng)業(yè)大市、糧食生產(chǎn)大市，農(nóng)業(yè)人口多、農(nóng)村外出務(wù)工人員多，全市耕地面積1060萬畝，近700萬農(nóng)村人口，其中常年外出務(wù)工近300萬人，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化、勞動(dòng)力弱質(zhì)化問題突出。在借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合自身實(shí)際，南陽市積極推動(dòng)土地托管，探索出了一條以規(guī)?；?wù)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的新路子。目前，培育土地托管組織4826個(gè)，包括龍頭企業(yè)298個(gè)、農(nóng)民合作組織3095個(gè)、家庭農(nóng)場1156個(gè)、其他組織形式282個(gè)，托管土地面積已達(dá)200多萬畝。托管農(nóng)戶畝均可增收300元。

當(dāng)前南陽市土地托管服務(wù)形成了兩種土地托管類型：一是土地半托管，也叫“菜單式”托管，龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中從種到收各環(huán)節(jié)的服務(wù)項(xiàng)目如深耕疏松、田間管理、秸稈還田、機(jī)播、機(jī)收、烘干、儲(chǔ)存、加工等制成“服務(wù)菜單”，農(nóng)戶按照自己的實(shí)際需要，自愿選擇服務(wù)項(xiàng)目，“點(diǎn)菜下單”、簽訂服務(wù)合同，服務(wù)結(jié)束后由農(nóng)戶驗(yàn)收作業(yè)質(zhì)量，托管組織與農(nóng)民結(jié)算服務(wù)費(fèi)用。半托管的優(yōu)勢在于，這種規(guī)模經(jīng)營的形式具有靈活性、適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，更受廣大兼業(yè)小農(nóng)戶的歡迎。例如，社旗縣盛康家庭農(nóng)場利用自身的技術(shù)、農(nóng)機(jī)優(yōu)勢，發(fā)展半托管服務(wù)，為周邊農(nóng)戶提供機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收等環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)。

二是全托管，也叫“保姆式”托管，農(nóng)戶與土地托管組織簽訂土地托管服務(wù)合同，將土地委托土地托管組織全權(quán)管理，實(shí)行從種到收全過程、全環(huán)節(jié)的托管服務(wù)。全托管的優(yōu)勢在于，可以打破戶與戶的土地邊界，實(shí)現(xiàn)土地成方連片，既增加了耕地面積，還可以根據(jù)生產(chǎn)需要平整土地、興修水利設(shè)施，實(shí)施“六統(tǒng)一”經(jīng)營模式。“六統(tǒng)一”是指統(tǒng)一耕地、統(tǒng)一配肥、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一收購。從而使土地、良種、技術(shù)、管理、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械等現(xiàn)代生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合，有利于全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、現(xiàn)代化經(jīng)營。例如，方城縣供銷社整合各種植合作社、農(nóng)機(jī)合作社，成立農(nóng)作物種植專業(yè)合作聯(lián)合社和農(nóng)機(jī)專業(yè)合作聯(lián)合社，整合農(nóng)業(yè)機(jī)械380臺(tái)（套），為農(nóng)戶提供耕、種、管、收全過程、系列化服務(wù)。

二、土地托管產(chǎn)生的社會(huì)背景

所謂土地托管，過去一般稱為土地代耕代種，是指不愿耕種或無能力耕種的農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分或全部活動(dòng)托付給土地托管組織代為耕種和管理的一種社會(huì)化服務(wù)形式。在土地托管之前，已有了各種各樣的土地流轉(zhuǎn)形式，比如小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，通常限于親友鄰居之間，容易造成轉(zhuǎn)入戶的驚奪性經(jīng)營，引發(fā)各種糾紛。再如大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，但實(shí)際效果并不佳，原因在于：一是現(xiàn)階段新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體90%以上的耕地都是流轉(zhuǎn)過來的，可以稱為土地租賃型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這類經(jīng)營主體有一個(gè)特殊問題，土地流轉(zhuǎn)租金的支付是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營開始之前，不但租金成本高昂，資金投入壓力也很大，支付了流轉(zhuǎn)租金，農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需的流動(dòng)資金捉襟見肘。近幾年，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格持續(xù)上漲，部分地區(qū)土地租金已經(jīng)進(jìn)入“干元時(shí)代”，占農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體生產(chǎn)成本的60%以上，從事糧食生產(chǎn)已經(jīng)無利可圖。加之糧食價(jià)格下降，各地頻頻出現(xiàn)新型規(guī)模經(jīng)營者退租、轉(zhuǎn)租、跑路事件。

二是農(nóng)村勞動(dòng)力向農(nóng)外轉(zhuǎn)移是一個(gè)漸進(jìn)性、長期性的過程，存在著轉(zhuǎn)移就業(yè)不穩(wěn)定性和反復(fù)性的特點(diǎn)，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大障礙。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)并不放心，擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去難以按時(shí)收回，他們成為隱形失地農(nóng)民，由此，制約了農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

土地托管與土地流轉(zhuǎn)相比，其優(yōu)勢在于，農(nóng)戶不僅保留著土地的承包權(quán)，也保留著土地的經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán)。農(nóng)戶僅是享用土地托管組織提供的社會(huì)化服務(wù)，并照單付費(fèi)。這是一種“小農(nóng)戶、大雇工”的經(jīng)營模式，農(nóng)戶支付的僅僅是相當(dāng)于雇工的工資等費(fèi)用，并且可以隨時(shí)收回土地自己經(jīng)營。土地托管組織避免了土地租金的支出，大大減少了生產(chǎn)成本的壓力和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，正是在土地流轉(zhuǎn)遇阻的形勢下，土地托管模式才應(yīng)運(yùn)而生。

三、土地托管發(fā)揮的積極作用

（一）穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)

當(dāng)前由于糧食種植收益低，土地流轉(zhuǎn)容易出現(xiàn)非糧化現(xiàn)象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地租金超過每畝800元時(shí)，種糧無利可圖，很多新型經(jīng)營主體不得不從事經(jīng)濟(jì)作物種植來提高收益，以支付租金，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非糧化現(xiàn)象。而土地托管以后，無論是半托管還是全托管，農(nóng)戶仍然擁有土地經(jīng)營決策權(quán)，種什么由自己決定，土地托管組織根據(jù)農(nóng)戶要求提供社會(huì)化服務(wù)。與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，糧食作物市場風(fēng)險(xiǎn)小，收益穩(wěn)定，大多數(shù)農(nóng)戶在與托管組織簽訂服務(wù)合同時(shí)，一般要求種植糧食作物，以回避市場風(fēng)險(xiǎn)。這在很大程度上不僅解決了耕地的非糧化問題，還穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)。

（二）增加了農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶和托管組織的“雙贏”

土地托管增加的效益可總結(jié)為“三增、一降”：即增產(chǎn)量、增效益、增收入、降成本。增產(chǎn)量，托管后，普遍使用新品種、新技術(shù)，單位面積產(chǎn)量得到較大提高；增效益，土地規(guī)模經(jīng)營使土地、良種、管理技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合，提高了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源的配置效率；增收入，托管農(nóng)戶比流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和自己耕種的農(nóng)戶獲得了更高收入；降成本，通過集中采購農(nóng)資、實(shí)施科學(xué)管理、降本節(jié)耗等多種途徑，土地規(guī)模經(jīng)營的要素投入成本和生產(chǎn)成本大幅度降低。例如，社旗縣盛康家庭農(nóng)場，托管農(nóng)戶土地以后，畝均增產(chǎn)100斤左右，通過農(nóng)資集中采購、機(jī)械化作業(yè)和訂單預(yù)約，全程生產(chǎn)成本可降低10%左右，畝均收益可以增長30%以上，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)提升。“土地還是那塊地，變成土地托管后，全鎮(zhèn)農(nóng)戶增收300多萬元；農(nóng)機(jī)還是那些農(nóng)機(jī)，高效調(diào)配，效益就提高上百萬元?！?

土地托管組織為農(nóng)戶提供社會(huì)化服務(wù)，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，其利潤來自于多個(gè)方面：一是機(jī)耕、機(jī)收等項(xiàng)收入，二是種子、化肥等生產(chǎn)要素的批零差價(jià)收入，三是田間管理提高糧食畝產(chǎn)而增加的收入等。對于農(nóng)戶來說，托管組織收取的服務(wù)費(fèi)用、農(nóng)資費(fèi)用都低于市場價(jià)格，農(nóng)戶還能從畝產(chǎn)增加中按比例分享農(nóng)業(yè)收入，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和托管主體的“雙贏”。

（三）推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

土地托管產(chǎn)生成效的原因在于，目前托管組織不僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，為農(nóng)業(yè)提供產(chǎn)前、產(chǎn)后的外部服務(wù)，而且是一個(gè)全新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，深入到農(nóng)業(yè)的產(chǎn)中環(huán)節(jié)，代耕、代種、代管，把先進(jìn)的技術(shù)、理念和現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。在農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化的不利情況下，土地托管模式有效地提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，不僅解決了未來“誰來種地”的問題，而且推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、深入實(shí)施土地托管的對策建議

（一）著力加強(qiáng)對“土地托管”的科學(xué)引導(dǎo)

土地托管作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)的創(chuàng)新形式，是一種適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性變化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化而出現(xiàn)的新經(jīng)營方式，也是新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。在發(fā)展初期，還面臨社會(huì)化服務(wù)不太規(guī)范、土地難以集中連片、外部市場環(huán)境和政策環(huán)境制約等問題，需要各級政府加強(qiáng)引導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定推進(jìn)土地托管政策措施。特別是要尊重農(nóng)民的意愿，防止單純依靠行政措施強(qiáng)力推進(jìn)，鼓勵(lì)土地半托管、全托管等多種土地流轉(zhuǎn)形式的發(fā)展。需要掌握土地托管發(fā)展的規(guī)模和未來趨勢，著力解決好土地托管發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。

（二）切實(shí)加大對土地托管的扶持力度

建議對土地托管合作社實(shí)行重點(diǎn)傾斜，一方面，把土地托管項(xiàng)目納入縣市農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先扶持資金范圍，對土地托管服務(wù)達(dá)到一定土地規(guī)模的土地托管組織，縣市財(cái)政給予一定的資金補(bǔ)助、貼息貸款等扶持。另一方面，加強(qiáng)金融支持，鼓勵(lì)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)方式，幫助解決托管組織資金不足的難題。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群培育等重點(diǎn)項(xiàng)目，涉農(nóng)項(xiàng)目要優(yōu)先在土地托管地塊實(shí)施。國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、倉儲(chǔ)建設(shè)用地等方面向土地托管領(lǐng)域傾斜，促進(jìn)土地托管快速健康發(fā)展。

（三）加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入

當(dāng)前農(nóng)田水利、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，必然加大土地托管的服務(wù)成本，降低生產(chǎn)效率。適應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展需求，要加大對農(nóng)田基本建設(shè)的投入，支持社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足和后期經(jīng)營管理等問題，為土地托管及其他農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

（四）有效規(guī)避土地托管的潛在風(fēng)險(xiǎn)

由于農(nóng)業(yè)容易受到自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)雙重影響，土地托管經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，一旦發(fā)生大的自然災(zāi)害等，就可能對土地托管組織帶來滅頂之災(zāi)。因此，要建立防災(zāi)機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，制定對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，加大財(cái)政對糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，提高各類土地托管組織的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。引導(dǎo)托管組織將托管的土地全部加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以減少和彌補(bǔ)自然風(fēng)險(xiǎn)給托管組織和農(nóng)戶雙方帶來的損失。

[本文系河南省科技計(jì)劃項(xiàng)目“信號與系統(tǒng)理論在河南省糧食價(jià)格波動(dòng)分析中的應(yīng)用”（132400410314）的階段性成果]

（作者單位：河南財(cái)政金融學(xué)院）