淺議商業(yè)銀行參與PPP業(yè)務(wù)的信貸策略

桓宇

[摘 要]作為一種新型的項(xiàng)目融資方式，采用PPP模式可以部分解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金短缺的問題，作為參與方的商業(yè)銀行既有機(jī)遇也面臨挑戰(zhàn)，銀行應(yīng)順勢而為，對PPP模式的特征進(jìn)行研究，把握PPP模式推廣的契機(jī)，積極開展PPP模式業(yè)務(wù)。

[關(guān)鍵詞]商業(yè)銀行；PPP業(yè)務(wù)；信貸

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.069

1 PPP模式的主要運(yùn)行特征

作為一種新型的項(xiàng)目融資方式，PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)非常明顯：一是期限長，時間一般為20～30年，最長則可達(dá)50年；二是規(guī)模大，資金需求量大；三是交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，參與方比較多，涉及法律、政策、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和后續(xù)管理等各種風(fēng)險；四是項(xiàng)目自身收益不一定能完全覆蓋貸款本息，需要政府動用財政資金購買服務(wù)或直接補(bǔ)貼。

2 銀行參與 PPP項(xiàng)目帶來的機(jī)遇

商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，既有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢，深化對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作程度，強(qiáng)化與政府及企業(yè)的合作關(guān)系，促成銀、政、企三方共贏局面，提升銀行自身品牌形象和市場地位，同時又有利于減輕地方政府的財政壓力，更有利于催化社會資本加入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。

PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式主要集中于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行不僅可以通過股權(quán)、債權(quán)、基金等多種模式參與其全過程融資服務(wù)，還能夠提供更多的產(chǎn)品服務(wù)，例如財務(wù)咨詢、信托理財產(chǎn)品、工程保函、融資租賃等。銀行從項(xiàng)目的準(zhǔn)備期就參與其中，全方位地提供綜合金融服務(wù)，將信貸資金業(yè)務(wù)及其他服務(wù)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，不但可以獲取長期穩(wěn)定收益，更能實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)全方位的突破。

3 面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險

3.1 參與主體多，管理難度大

PPP項(xiàng)目參與方主要包括政府、項(xiàng)目公司、銀行、建筑承包商、設(shè)備材料供應(yīng)方、施工單位等，要想將這些不同性質(zhì)的單位納入一個統(tǒng)一的管理體系，難度極大。某個單位的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，體系中的其他單位都會對突發(fā)狀況作出各自的反應(yīng)，如果突發(fā)事件較為嚴(yán)重，還可能引起連鎖反應(yīng)，最終直接影響整個項(xiàng)目的順利推進(jìn)，如因征收拆遷或環(huán)境影響等出現(xiàn)群體事件可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目合同解除。

3.2 加劇銀行流動性風(fēng)險

銀行開展PPP項(xiàng)目，對其自身的流動性將是一個考驗(yàn)。其主要原因在于開展PPP項(xiàng)目對資金的需求量比較大，資金的回收周期又比較長，這些都會降低此類資產(chǎn)的流動性，如果出現(xiàn)國家相關(guān)政策的調(diào)整、金融市場波動，銀行將不得不面臨流動性危機(jī)處理能力的考驗(yàn)。

3.3 配套法律法規(guī)不完善

目前我國針對PPP合作模式僅有國務(wù)院、各相關(guān)部委的一些指導(dǎo)性、原則性意見，法律效力層級較低、適用領(lǐng)域較窄、相互無法對等且各自為政，使得PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)作為保障。一些地方政府在使用相關(guān)意見時，隨意解讀且存在地方保護(hù)，也使得PPP項(xiàng)目在化解法律糾紛時不公平的現(xiàn)象頻發(fā)，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)停工、爛尾等風(fēng)險時，政府施加壓力通過借新還舊、貸款展期等方式使項(xiàng)目的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行，此種情況下銀行的貸款風(fēng)險就更加難以把控，也很難訴諸法律進(jìn)行維權(quán)。

3.4 PPP項(xiàng)目本身存在不確定性

有些PPP項(xiàng)目會依靠項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流來維持運(yùn)營和歸還貸款，因此PPP項(xiàng)目所對應(yīng)的服務(wù)或產(chǎn)品必須要有相應(yīng)的市場以保證收入來源，例如道路車流量、污水處理量等，一旦政府在項(xiàng)目持續(xù)期內(nèi)又修建其他可替代的交通道路，將直接影響原PPP項(xiàng)目的收費(fèi)來源。因此，對于公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目應(yīng)要求在一定的時間和范圍內(nèi)具有唯一性和不可替代性，以保持項(xiàng)目運(yùn)營的盈利空間。

3.5 政府信用有待提升

部分PPP項(xiàng)目的還款來源包括政府提供運(yùn)營補(bǔ)貼，但政府的財政狀況各有不同，可能出現(xiàn)政府因財力問題不能按時或足額支付，尤其是那些依賴政府補(bǔ)貼盈利的項(xiàng)目更甚。財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中指出，每年政府付費(fèi)或補(bǔ)貼等財政支出不得超過當(dāng)年財政收入的一定比例。但該管理辦法并沒有明確如何提高政府部門在政策和履約方面的保障，這就使銀行面臨收益不確定的風(fēng)險。一旦政府不履行義務(wù)，PPP項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流出現(xiàn)緊張，勢必影響項(xiàng)目公司還本付息能力。

4 銀行參與PPP項(xiàng)目的信貸策略建議

4.1 創(chuàng)新產(chǎn)品、完善服務(wù)

為適應(yīng)PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)的開展，銀行要加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，一是允許在特許經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流的情況允許突破現(xiàn)有制度規(guī)定的貸款最長期限；探索特許經(jīng)營權(quán)、服務(wù)付費(fèi)協(xié)議的預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保方式；二是可以針對PPP項(xiàng)目的不同階段，為客戶設(shè)計相對比較完整的融資模式，從全流程的角度來提供金融服務(wù)，例如在項(xiàng)目識別準(zhǔn)備階段提供項(xiàng)目成本收益評估、合規(guī)性咨詢等服務(wù)；在項(xiàng)目采購階段提供投標(biāo)保函、保證金結(jié)算等服務(wù)；在項(xiàng)目執(zhí)行和移交階段提供履約保函、中期票據(jù)、信托理財、周轉(zhuǎn)金流動資金貸款，為上游施工企業(yè)、供應(yīng)商提供貿(mào)易融資服務(wù)、票據(jù)結(jié)算和現(xiàn)金管理服務(wù)；三是根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體合作模式配以合適的銀行產(chǎn)品，例如BOT可以配以項(xiàng)目貸款、城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款等產(chǎn)品；TOT可以給予流動資金支持或部分并購貸款。

4.2 擇優(yōu)準(zhǔn)入PPP項(xiàng)目

銀行在項(xiàng)目和客戶的準(zhǔn)入和選擇上，應(yīng)把握幾個標(biāo)準(zhǔn)：一是優(yōu)先選擇入庫的項(xiàng)目，包括發(fā)改委和各級財政部門推薦的PPP項(xiàng)目；二是優(yōu)先選擇省會城市、重點(diǎn)城市以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠前的縣，其次是選擇項(xiàng)目受惠人數(shù)較多的人口大縣、交通樞紐縣；三是優(yōu)先支持綜合管廊、城市交通、安居工程、醫(yī)療養(yǎng)老等收益相對穩(wěn)定的項(xiàng)目，適當(dāng)介入垃圾焚燒發(fā)電、環(huán)境治理項(xiàng)目；四是優(yōu)先選擇權(quán)責(zé)明確、政府有參股的項(xiàng)目，審慎介入只有社會資本投入、政府僅承擔(dān)回購或補(bǔ)貼責(zé)任的項(xiàng)目；五是參與項(xiàng)目的私營企業(yè)應(yīng)資質(zhì)齊全、擁有專業(yè)的人才設(shè)備等資源、具有較為豐富的同類項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和行業(yè)口碑的企業(yè)。

4.3 審核項(xiàng)目的合法合規(guī)性

銀行要切實(shí)了解項(xiàng)目的合法手續(xù)是否全部取得，項(xiàng)目本身是否符合國家地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，“兩高一剩”的項(xiàng)目要實(shí)行一票否決制等；對于項(xiàng)目建設(shè)還要認(rèn)真審核施工方的資質(zhì)和以往經(jīng)驗(yàn)，以確保項(xiàng)目沒有完工風(fēng)險；要重點(diǎn)審核特許經(jīng)營協(xié)議、服務(wù)購買協(xié)議等是否涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、退出時所涉及的要素，各參與主體之間的收益分享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是否合理，且該機(jī)制的執(zhí)行性是否可以持續(xù)；對項(xiàng)目的背景進(jìn)行調(diào)查，保證項(xiàng)目的參與主題符合各項(xiàng)政策的規(guī)定，以免有些不符合PPP條件的項(xiàng)目以特許經(jīng)營等名義進(jìn)行PPP項(xiàng)目包裝。

4.4 把握風(fēng)險特征進(jìn)行分析評估

PPP模式的風(fēng)險特征與一般項(xiàng)目融資有所不同，分析評估時不僅要按項(xiàng)目融資和固定資產(chǎn)貸款一般的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)把握幾個重點(diǎn)：一是根據(jù)項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模合理預(yù)測項(xiàng)目所面對的市場需求，重點(diǎn)把握政府是否提供最低市場需求的保證、價格調(diào)整機(jī)制是否合理，政府是否對替代項(xiàng)目出具限制競爭性承諾等；二是要審慎預(yù)測項(xiàng)目的收入來源。對有付費(fèi)歷史的項(xiàng)目，要綜合歷史上幾年的平均收入預(yù)估收入的基數(shù)和增長水平，并設(shè)置合理的增幅上限，必要時借助于情景分析和壓力測試等工具；若從未收過費(fèi)，要審慎選取當(dāng)?shù)仡愃祈?xiàng)目的收入和物價部門的收費(fèi)文件等作為參考；對需要政府補(bǔ)貼或回購的項(xiàng)目，要充分了解地方政府財政收支和負(fù)債情況，重點(diǎn)審核合同中規(guī)定的補(bǔ)貼或回購金額占年度財政收入比例是否超過一定比例，如何根據(jù)市場價格波動及時進(jìn)行調(diào)整等。

4.5 構(gòu)建有效的擔(dān)保體系

PPP項(xiàng)目多涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及社會公益的項(xiàng)目設(shè)置抵押其有效性不能確定，且在抵押物處置上也存在法律障礙。因此，PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保的核心是由項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司以及其他利害關(guān)系方提供特定的擔(dān)保。

（1）PPP項(xiàng)目中若有特許經(jīng)營權(quán)，可對其涉及的收費(fèi)權(quán)、預(yù)期收益等事項(xiàng)采取收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押進(jìn)行擔(dān)保。

（2）為避免社會資本方以有項(xiàng)目公司有限責(zé)任方式逃脫債務(wù)，銀行應(yīng)盡量爭取社會資本方的或集團(tuán)提供保證擔(dān)保，并確保該保證擔(dān)保與項(xiàng)目公司、控股股東或集團(tuán)決議及章程不沖突。

（3）PPP項(xiàng)目建設(shè)周期通常比較長，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期間可能遇到難以預(yù)料的風(fēng)險。銀行可以要求項(xiàng)目公司對部分既定險種投保，并對保金享有第一受益權(quán)，以轉(zhuǎn)移這些突發(fā)的風(fēng)險。

（4）對政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼或回購責(zé)任的，應(yīng)確保地方政府出具人大決議或抄告單，將項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼或回購支出納入政府預(yù)算安排及相應(yīng)的中長期財政規(guī)劃。項(xiàng)目實(shí)施后，銀行應(yīng)及時通過網(wǎng)站和其他媒體渠道，了解PPP項(xiàng)目預(yù)算安排情況，確保預(yù)算安排符合政策規(guī)定。