特色小鎮(zhèn)：PPP的新戰(zhàn)場

郝杰

通過PPP支持公共服務和基礎設施的建設和發(fā)展，成為一種基本的支持新型城鎮(zhèn)化的方式。

“國家應出臺一些政策，國開行等政策性銀行應給特色小鎮(zhèn)提供一個中長期金融支撐，把這個產(chǎn)業(yè)培育起來?！痹诮衲耆珖鴥蓵陂g，全國人大代表、廣東梅州市委書記譚君鐵在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪，談及特色小鎮(zhèn)建設中遇到的問題時，提出如上建議。

今年的《政府工作報告》首次提出，要扎實推進新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設由此上升為國家戰(zhàn)略。國家出臺一系列政策支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設在全國掀起巨浪。

然而，想建好一座特色小鎮(zhèn)，首先需要以基礎設施的投入為前提，對一些財政較薄弱的地區(qū)而言，投入大量資金顯然不現(xiàn)實。因此，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源就成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵。

PPP模式成為解決這一難題的最佳選擇。

政策支持

2016年10月14日，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》。通知指出，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各分行要積極運用政府購買服務和采購、政府和社會資本合作等融資模式，為小城鎮(zhèn)建設提供綜合性金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬小城鎮(zhèn)建設的融資渠道。

在這份通知中提到的政府和社會資本合作即PPP融資模式。PPP模式，是Public Private Partnership的縮寫，即政府和社會資本合作模式，強調(diào)的是政府和社會資本合作，雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關系。

“十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，提出讓市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。PPP作為一種制度創(chuàng)新，也是供給側(cè)改革的一部分，首先為政府更好地實現(xiàn)中央提出的目標提供了一種選擇?！必斦空蜕鐣Y本合作（PPP）中心副主任韓斌在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展高峰論壇暨特色小鎮(zhèn)合作開放大會上表示，為了實現(xiàn)這種創(chuàng)新，系統(tǒng)推進PPP的運用，在國務院的部署下，財政部等部門從制度為先開始安排了統(tǒng)一的頂層設計，為PPP的推廣提供了很好的保證。

在新型PPP的模式下，不但有使用者付費，還引入了政府付費以及兩種付費方式相結(jié)合的缺口補助型方式，三種付費方式的形成，更好地支撐了PPP在不同適用的具體領域的運用?！柏斦块T也立足于財政體制改革自身，最大條件的創(chuàng)造優(yōu)勢，支持PPP發(fā)展，包括從采購、預算管理、資產(chǎn)和債務管理各方面，進行了深入的改革?！表n斌說。

在政府扶持及政策支持下，2016年成為PPP發(fā)展最快的一年。通過PPP支持公共服務和基礎設施的建設和發(fā)展，成為一種基本的支持新型城鎮(zhèn)化的方式。

優(yōu)勢盡顯

目前特色小鎮(zhèn)主要有三種創(chuàng)建模式：一是以政府為主，由政府成立國資公司，全面負責小鎮(zhèn)的建設，進行市場招商；二是由政府通過PPP（政府和社會資本合作）模式或特許經(jīng)營權(quán)等形式將小鎮(zhèn)的建設全面委托民營企業(yè)；三是以政企合作為主，由政府負責小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃設計定位，企業(yè)在政府主導下開展小鎮(zhèn)的建設招商運營。

PPP模式對于特色小鎮(zhèn)的建設有哪些優(yōu)勢，他們的契合點在哪？“我認為是市場化，重運營和轉(zhuǎn)職能。”在韓斌看來，首先，市場化推動特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，是必然選擇，大勢所趨，而PPP模式恰恰就適應了這種需要。PPP模式讓公共服務領域市場實現(xiàn)更好的準入，讓市場上專業(yè)的人來做專業(yè)的事，包括引進資金，提升效率，降低政府的行政管理成本，讓市場能夠發(fā)揮更好的作用。其次，PPP模式重運營，全生命周期模式可以避免今后小鎮(zhèn)變成房地產(chǎn)小鎮(zhèn)或者空城。在PPP模式下，讓產(chǎn)業(yè)鏈條打通，讓統(tǒng)一的社會資本來負責全生命周期的管理，這對未來特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展非常重要。此外，PPP模式，是把小鎮(zhèn)交給統(tǒng)一的運營商，政府負責總體的監(jiān)督，來提升綜合管理效率，從而突破治理碎片化的瓶頸。PPP重視公開透明，通過公眾的監(jiān)督，反過來進一步倒逼政府在管理上更加優(yōu)化，同時也監(jiān)督參與到小鎮(zhèn)建設運營的社會資本能夠有效的提高效率。

可見，PPP作為一種新型的模式與制度創(chuàng)新，能夠很好的實現(xiàn)政府、公眾、市場共治，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，讓市場和機構(gòu)發(fā)揮更專業(yè)的優(yōu)勢，市場和政府之間權(quán)責清晰，能夠更好的發(fā)揮機制創(chuàng)新的作用。

以浙江省為例，在浙江省特色小鎮(zhèn)建設及PPP項目推介會上，24個涉及特色小鎮(zhèn)和PPP項目現(xiàn)場簽約。其中的20個PPP項目，總投資852億元，引入社會資本766億元。浙江民間資本充裕，使得其發(fā)展PPP模式條件得天獨厚。

挑戰(zhàn)仍存

盡管PPP模式對于建設特色小鎮(zhèn)有諸多優(yōu)勢，但其作為一種新型模式和創(chuàng)新制度，在與特色小鎮(zhèn)建設結(jié)合的過程中，仍需面對不少挑戰(zhàn)。

對社會資本或者企業(yè)如何選擇？在特色小鎮(zhèn)的管理上，如何體現(xiàn)其專業(yè)性？“目前市場上出現(xiàn)了一些有良好意愿的企業(yè)，但不能完全滿足現(xiàn)在發(fā)展的速度與規(guī)模的需要。所以在社會資本的選擇上也是挑戰(zhàn)?！表n斌說。

有專家表示，能否吸引民間資本，關鍵在于特色小鎮(zhèn)項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收益率。

“PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設還是有利可圖的。特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮(zhèn)，未來產(chǎn)生的價值，完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，政府為了吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設，會從多方面落實相關政策，提供優(yōu)惠條件，包括從多方面解決好社會資本的投資回報問題。例如政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等?！弊〗ú恐袊ㄔO會計學會PPP研究中心副主任丁伯康表示。

在回報機制上，綜合類的項目涉及到很多具體的子項目板塊，有不同的特點，有的是政府付費，有的是社會付費，結(jié)合這些內(nèi)容，設定它的產(chǎn)出標準，進行考核，同時還要隨著形勢發(fā)展，制定很好的價格調(diào)整機制，實現(xiàn)共贏，這也是一個挑戰(zhàn)。

PPP模式的加入，對政府來說需要把握好一個尺度，即如何在不干預的情況下還能做到更好發(fā)揮監(jiān)督、管理及考核等職能?！斑@都是我們在設計綜合的項目中遇到的共性問題，而在特色小鎮(zhèn)發(fā)展里面就顯得尤其突出。”韓斌說。