以制度供給為重點(diǎn)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

馬曉河++馮競(jìng)波

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各地著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，全面開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。但是，由于農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬較多，城鎮(zhèn)一端發(fā)展和改善又較快，使得我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然面臨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是短腿、農(nóng)民收入增長(zhǎng)是短項(xiàng)、農(nóng)村依然是短板的問(wèn)題。推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)事關(guān)人民福祉和社會(huì)公平的戰(zhàn)略事業(yè)。對(duì)此，推進(jìn)思路是，按照“四化同步”要求，強(qiáng)化“一個(gè)動(dòng)力”，堅(jiān)持“雙輪”驅(qū)動(dòng)，縮小“三大差距”，推進(jìn)“六個(gè)一體化”。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終目標(biāo)是到中華人民共和國(guó)成立100周年時(shí)，資源要素能在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，人口能自由遷徙，經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入差距完全消除，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到高收入國(guó)家的中等水平。為此，本文作者提出了幾項(xiàng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策建議。

黨的十八大報(bào)告指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。近5年來(lái)，全國(guó)各地積極落實(shí)黨的十八大會(huì)議精神，加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，全面開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成就

2012年以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面取得了明顯成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距由擴(kuò)大轉(zhuǎn)為不斷縮小，農(nóng)民生活水平有了較大提高，這是最明顯的變化。從2012年到2016年，農(nóng)村人均收入增長(zhǎng)率連續(xù)5年超過(guò)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)水平，由此城鄉(xiāng)居民的相對(duì)收入差距由2012年1∶3.1下降到1∶2.7。受收入相對(duì)差距縮小的影響，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)相對(duì)差距也在縮小，2012年到2015年，二者比例由1∶2.82縮小到1∶2.32。農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度持續(xù)快于城鎮(zhèn)居民還會(huì)引起這樣一個(gè)結(jié)果，就是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康的收入目標(biāo)可能要比城鎮(zhèn)居民快（到2016年農(nóng)民小康收入目標(biāo)已完成了68%，而城鎮(zhèn)居民只完成了53%）。隨著收入較快增長(zhǎng)，農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，在消費(fèi)支出中，恩格爾系數(shù)由39.3%下降到33.1%，非食品支出用于文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和家用電器支出增長(zhǎng)較快，特別是用于汽車(chē)、移動(dòng)電話、家用計(jì)算機(jī)支出增長(zhǎng)最快。到2015年農(nóng)村每百戶居民擁有汽車(chē)13.3輛，比2013年增長(zhǎng)34.3%，移動(dòng)電話226.1部、計(jì)算機(jī)25.7臺(tái)，比2012年分別增長(zhǎng)14.3%、20.1%。

二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得積極進(jìn)展，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系得到極大改善。首先，農(nóng)業(yè)裝備水平不斷提高。從2012年到2015年，農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備總動(dòng)力由102559萬(wàn)千瓦增加到111728.1萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)了8.9%，農(nóng)村用電量由7508.5億千瓦時(shí)增加到9026.9億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)20.2%，有效灌溉面積由63036千公頃增加到65873千公頃，增長(zhǎng)了4.5%。其次，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步成效顯著。到2015年，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56%，主要農(nóng)作物良種基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到63.8%。再次，成長(zhǎng)出一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，涌現(xiàn)出一批現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了制度和人力資本條件。其四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力明顯提高，工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距縮小。2012年農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率為19750.2元，第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為105263.7元，后者是前者的5.33倍，2015年農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率為27770.7元，第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為123633元，后者是前者的4.45倍。還有一個(gè)指標(biāo)能反映工農(nóng)業(yè)發(fā)展差距在縮小，這就是勞動(dòng)力和GDP在產(chǎn)業(yè)間的變化關(guān)系即比較勞動(dòng)生產(chǎn)率。由表1可以看出，2000年以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力比重迅速下降，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率在逐漸上升，而二三產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率在明顯下降。其五是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率的提高，主要農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了分層化、優(yōu)質(zhì)化和中高端化趨勢(shì)。

三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢(shì)有所減緩。這一時(shí)期，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了由過(guò)去各自獨(dú)立發(fā)展轉(zhuǎn)為互聯(lián)互通發(fā)展階段。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度，重點(diǎn)加強(qiáng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村公路、小型農(nóng)田水利建設(shè)，大力解決農(nóng)村飲水安全，改造升級(jí)農(nóng)村電網(wǎng)，開(kāi)展農(nóng)村危房改造，加強(qiáng)農(nóng)村信息化網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)等。與此同時(shí)，國(guó)家還部署開(kāi)展了農(nóng)村人居環(huán)境整治，許多村莊基本實(shí)現(xiàn)了垃圾統(tǒng)一收集處理、污水有序排放。與前幾年相比，農(nóng)村道路更暢通了，用電更方便了，用水更安全了，通信更快捷了，居住環(huán)境更好了。

四是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得較大進(jìn)步，公共服務(wù)水平有所提高。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)由過(guò)去覆蓋率低轉(zhuǎn)向全覆蓋階段，同時(shí)供給水平開(kāi)始提高，農(nóng)民獲得感增強(qiáng)了。近年來(lái)，隨著財(cái)政投入向基本公共服務(wù)傾斜和向農(nóng)村延伸，農(nóng)村公共服務(wù)得到很大改善，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、環(huán)境、安全等方面提供公共服務(wù)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民技能培訓(xùn)，在全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育之后，將中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策范圍擴(kuò)大到所有農(nóng)村學(xué)生、城市涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，免除農(nóng)村貧困家庭學(xué)生普通高中學(xué)雜費(fèi)；整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療制度，提高財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)大病保險(xiǎn)全覆蓋，新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)了從試點(diǎn)到全覆蓋，籌資和財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，住院報(bào)銷(xiāo)比例也達(dá)到75%以上；出臺(tái)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新政策，提高政府補(bǔ)助水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度并軌進(jìn)程；完善農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)施農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧；深化文化體制改革，積極發(fā)展農(nóng)村公共文化事業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生和文化服務(wù)均等化；解決人民群眾普遍關(guān)心的食品、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的安全問(wèn)題，確保食品安全、生態(tài)環(huán)境安全。總之，5年來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)體系比以前有所完善，供給量比以前明顯增加，供給質(zhì)量也有所提高。

城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)中面臨的主要問(wèn)題

過(guò)去幾年，在城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)過(guò)程中，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)都在發(fā)展，各自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給以及生態(tài)環(huán)境等方面都在改善。但是，由于農(nóng)村發(fā)展歷史欠賬較多，城鎮(zhèn)一端發(fā)展和改善又較快，使得我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然面臨以下問(wèn)題：

一是從工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是短腿，其進(jìn)程落后，趕不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。黨的十八大以來(lái)，盡管農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)的裝備水平有了明顯提高，但是跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)展仍然不快，同工業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)依然滯后。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遇到的問(wèn)題是，資源環(huán)境壓力越來(lái)越大，土地、水等資源既短缺又污染嚴(yán)重，利用方式急需改革；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本全面上升，國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)迅速下降，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須面對(duì)高成本這個(gè)現(xiàn)實(shí)；結(jié)構(gòu)性矛盾突出，低端供給過(guò)剩與中高端優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足并存，要將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)、調(diào)好、調(diào)順面臨難題；面對(duì)大量分散、低技能素質(zhì)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體支撐力不足，新型主體少，農(nóng)民營(yíng)農(nóng)技能有待提高；二元結(jié)構(gòu)固化使得要素市場(chǎng)扭曲，影響市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。

對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做對(duì)外比較中發(fā)現(xiàn)，跟世界同等收入國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)比例過(guò)高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，中上等收入國(guó)家目前農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率為0.35左右，第二產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率為1.1左右，我國(guó)農(nóng)業(yè)僅為0.315，比同類國(guó)家低了10%，而第二產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率為1.4，比同類國(guó)家高出27%。這意味著工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然失衡。同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化差距更大。比如，當(dāng)前日本每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均農(nóng)業(yè)增加值大約40000美元，美國(guó)為50000美元左右，而我國(guó)2015年每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均農(nóng)業(yè)增加值為4459美元，分別是日本的11%、美國(guó)的8.9%。從比較勞動(dòng)生產(chǎn)率指標(biāo)看，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家差距非常明顯，2015年韓國(guó)農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率為0.38、加拿大為0.84、美國(guó)為0.83、法國(guó)為0.61、德國(guó)為0.46、意大利為0.66、英國(guó)為0.64、澳大利亞為0.92。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化同步的重要標(biāo)志，就是資源要素配置趨于均衡，勞動(dòng)生產(chǎn)率在產(chǎn)業(yè)間趨于相近，比較勞動(dòng)生產(chǎn)率都向1接近。由此看，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平還有相當(dāng)距離。

二是從小康收入水平看，農(nóng)民收入增長(zhǎng)是短項(xiàng)。農(nóng)民增收壓力大，與城鎮(zhèn)居民的絕對(duì)差距在擴(kuò)大。2012年以來(lái)，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)速度從2012年的10.7%，持續(xù)下降到2015年的7.5%，2016年又進(jìn)一步下降到6.2%，已經(jīng)低于“十三五”規(guī)劃綱要提出的收入增長(zhǎng)目標(biāo)。影響農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的主要因素是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，收益下降；去產(chǎn)能、外資轉(zhuǎn)移，以及互聯(lián)網(wǎng)+、智能化產(chǎn)生的勞動(dòng)替代，都使農(nóng)民外出打工困難增加，工資性收入貢獻(xiàn)變?nèi)?；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，財(cái)產(chǎn)性收入趕不上城鎮(zhèn)居民。另外，近幾年雖然農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度大于城鎮(zhèn)居民，但由于收入基數(shù)小于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差額還是擴(kuò)大了。2012年，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差額為16648.1元，2016年擴(kuò)大到21253元。（見(jiàn)表2）城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差額也在擴(kuò)大，2012年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出大于農(nóng)村居民10766.2元，2015年消費(fèi)差距擴(kuò)大到12169.8元。到2020年要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，關(guān)鍵在于農(nóng)民收入增長(zhǎng)，今后4年農(nóng)民人均年收入增長(zhǎng)必須保持在4.5%以上，否則我們將難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收翻番目標(biāo)。需要引起注意的是，2000年以來(lái)農(nóng)村內(nèi)部群體階層之間的收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)要比城鎮(zhèn)嚴(yán)重。按五等劃分法，2000年農(nóng)村居民20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的6.47倍，2015年農(nóng)村20%高收入家庭收入水平是20%低收入家庭的8.43倍，擴(kuò)大了2.06倍；同期內(nèi)，城鎮(zhèn)居民20%高收入家庭收入水平與20%低收入家庭收入差距由3.66倍擴(kuò)大到5.32倍，差距擴(kuò)大了1.66倍。（見(jiàn)表3）

三是從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給看，農(nóng)村依然是短板，城鄉(xiāng)差距依然明顯。近年來(lái)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)條件改善最快的是城市一端。目前，從全國(guó)看我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距較大的領(lǐng)域依次是基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和基本公共教育。從地區(qū)看城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距較小的是東部地區(qū)，差距較大的是中西部地區(qū)。在公共品供給上城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在，城鎮(zhèn)投入多、農(nóng)村投入不足，城鎮(zhèn)供給優(yōu)質(zhì)、結(jié)構(gòu)均衡，農(nóng)村供給總量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)失衡。比如2015年農(nóng)村人均公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)水平低，千人衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士、千人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市；（見(jiàn)表4）農(nóng)村居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)、最低生活保障平均支出水平也與城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和支出水平差距較大。農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，給付額度不足，農(nóng)村老人難以維持體面的養(yǎng)老生活。還有，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，耕地土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、生活廢棄物污染、工業(yè)和城市“三廢”污染轉(zhuǎn)移，都對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境帶來(lái)了極大壓力，但是，在環(huán)境治理上各級(jí)政府重城輕鄉(xiāng)，環(huán)境治理重心偏向城市。

四是從體制機(jī)制改革看，制度短缺是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問(wèn)題。當(dāng)前，影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵體制因素仍然是城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)安排。這幾年，城鄉(xiāng)二元體制改革雖有進(jìn)展，但并未有實(shí)質(zhì)性突破。在現(xiàn)有二元體制條件下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、土地市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)、公共資源配置、公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境治理等都受到了極大的制約。只要體制機(jī)制不改，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的腸梗阻就難以消除，一體化目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路與目標(biāo)

今后，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)，還是向發(fā)達(dá)的高收入國(guó)家邁進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展都是關(guān)鍵所在。推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生、生態(tài)等方方面面，是一項(xiàng)事關(guān)人民福祉和社會(huì)公平的戰(zhàn)略事業(yè)。對(duì)此，需要有推進(jìn)思路、發(fā)展目標(biāo)，也需要設(shè)立指標(biāo)體系。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路是，按照工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的要求，以體制機(jī)制改革為動(dòng)力，堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“雙輪”驅(qū)動(dòng)，以不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、基本公共服務(wù)差距、發(fā)展權(quán)利差距為目標(biāo)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)治理等6個(gè)方面的一體化。

以上思路可概括為，按照“四化同步”要求，強(qiáng)化“一個(gè)動(dòng)力”，堅(jiān)持“雙輪”驅(qū)動(dòng)，縮小“三大差距”，推進(jìn)“六個(gè)一體化”。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既需要有總體目標(biāo)，也需要分項(xiàng)具體目標(biāo)，還需要分階段實(shí)施目標(biāo)。展望未來(lái)，經(jīng)過(guò)幾代人的努力，最終在全國(guó)全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總目標(biāo)是：到中華人民共和國(guó)成立100周年時(shí)，資源要素能在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，人口能自由遷徙，經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入差距完全消除，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到高收入國(guó)家的中等水平。

分項(xiàng)具體目標(biāo)是：城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)一體化，便捷高效、覆蓋城鄉(xiāng)的內(nèi)外交通、公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系全面建成。公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、分布合理、管理有效的基本公共服務(wù)體系。城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)一體化，覆蓋全民、城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系全面形成。城鄉(xiāng)社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)一體化，社會(huì)服務(wù)更加完善、社會(huì)管理更加科學(xué)、社會(huì)動(dòng)員更加廣泛、社會(huì)環(huán)境更加文明、社會(huì)關(guān)系更加和諧。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)實(shí)現(xiàn)一體化，全面建成環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、宜居宜業(yè)的美好家園。

為此有必要設(shè)立城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)體系，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治理、體制機(jī)制等6個(gè)方面，根據(jù)需要再?gòu)倪@6個(gè)方面分解出二級(jí)甚至三級(jí)指標(biāo)，以便于檢查、考核推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)任務(wù)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要按照重點(diǎn)推進(jìn)、全域覆蓋的要求，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理、生態(tài)建設(shè)等“六個(gè)一體化”，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源平等交換、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均等、生態(tài)環(huán)境共建共保，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要前提。將農(nóng)村地區(qū)納入各類規(guī)劃覆蓋范圍，統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加強(qiáng)總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四劃”之間的銜接協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃實(shí)施和管理水平，合理引導(dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置，以規(guī)劃一體化引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要支撐。推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，要因地制宜，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，按照區(qū)域化、差異化、融合化、高端化的要求，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，著力構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展活力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展構(gòu)建強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。

三是推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。要率先推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化，加快城鄉(xiāng)能源電力一體化進(jìn)程，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水和水利建設(shè)一體化，推進(jìn)其他基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。

四是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化?；竟卜?wù)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。以制度全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)差距縮小、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健全、供給方式創(chuàng)新為要求，以加快縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間的基本公共服務(wù)在資源投入、設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量等方面差距為重點(diǎn)，探索制度公平、服務(wù)優(yōu)良、供給高效、能力持續(xù)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化新模式。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生公共資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，完善整合城鄉(xiāng)新型社會(huì)救助制度，加快就業(yè)保障和服務(wù)向農(nóng)村延伸，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)保障住房向常住人口全覆蓋，建立惠及城鄉(xiāng)居民的公共文化、體育服務(wù)體系。

五是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要一體化的社會(huì)治理體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會(huì)治理有序接軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理“縱向到底、橫向到邊”。深化社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”社區(qū)組織建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)、生活服務(wù)、法律服務(wù)、就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等綜合服務(wù)功能。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，積極推進(jìn)政府由“命令式”管理向“指導(dǎo)式”服務(wù)轉(zhuǎn)變。完善基層組織自治結(jié)構(gòu)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)民主管理和村民自治制度。完善城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)完善、管理有序、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

六是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)一體化。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)一體化重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。加強(qiáng)水域生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境保護(hù)，大力開(kāi)展大氣污染綜合治理，積極保護(hù)土壤生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)固體廢棄物污染防治，構(gòu)建城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)格局。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策建議

落實(shí)城鄉(xiāng)一體化重點(diǎn)任務(wù)，需要一批重大工程和項(xiàng)目做保障，同時(shí)也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手。圍繞“六個(gè)一體化”的重點(diǎn)任務(wù)，找準(zhǔn)發(fā)展瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，集中力量，突出重點(diǎn)，整合資源，有序推進(jìn)一批重點(diǎn)工程，發(fā)揮重大工程的示范帶動(dòng)作用。為此建議在全國(guó)設(shè)立十五大工程：城鄉(xiāng)交通接續(xù)通達(dá)工程、城鄉(xiāng)能源電力對(duì)接工程、水利供水一體化工程、“三網(wǎng)融合”提升工程、中心鎮(zhèn)培育建設(shè)工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興工程、服務(wù)業(yè)平臺(tái)建設(shè)工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、富民增收行動(dòng)計(jì)劃、農(nóng)村雙高（高管、高端）人才培養(yǎng)引進(jìn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工程、基本公共服務(wù)均等化工程、鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理工程等。

為保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展能夠順利推進(jìn)，并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，政府還要出臺(tái)一套行之有效的配套措施，這些措施包括體制改革、資金投入、人才支撐、組織領(lǐng)導(dǎo)，等等。筆者以為，在諸多措施中，體制機(jī)制改革最為重要，因?yàn)樗侵贫裙┙o，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中起著引領(lǐng)性作用，體制改革內(nèi)容涉及財(cái)稅體制、金融體制、農(nóng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度、公共資源分配制度、城鄉(xiāng)戶籍管理制度以及城鄉(xiāng)社會(huì)管理制度等方面改革。

體制機(jī)制改革應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞“人、錢(qián)、地、物（服務(wù)）”，對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制障礙進(jìn)行革命性改革。比如進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)戶籍制度，適度放開(kāi)特大城市以外的所有城市的落戶條件，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)同工同酬；深化推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度改革，農(nóng)村土地征收推行市場(chǎng)化原則，允許并支持農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)土地一級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地以及建筑物入市交易流轉(zhuǎn)；公平分配城鄉(xiāng)公共資源，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重點(diǎn)向農(nóng)村繼續(xù)傾斜，像對(duì)待城市一樣對(duì)待農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)供給；不斷提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)全國(guó)統(tǒng)籌。