官員擔(dān)當(dāng)需要什么樣的制度保障

褚松燕

【摘要】擔(dān)當(dāng)是與公共職位相聯(lián)系的履職責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是官員的一種必備精神，但官員的擔(dān)當(dāng)精神需要有以利益為出發(fā)點(diǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)和時空環(huán)境。需要避免僅從精神和原則層面要求官員有擔(dān)當(dāng)，而是從實操性制度和支持性民情角度形成官員有擔(dān)當(dāng)?shù)目沙掷m(xù)性。一方面從履職有依據(jù)、激勵有效果、監(jiān)督有意義三個角度形成制度化、常態(tài)化的責(zé)任履行—追究鏈條，另一方面應(yīng)系統(tǒng)性地加強(qiáng)公民教育，涵養(yǎng)人人平等、有責(zé)任感、能參與的民情基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】擔(dān)當(dāng) 公共職位 制度 民情 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，“擔(dān)當(dāng)”一詞多次出現(xiàn)在習(xí)近平總書記的重要講話當(dāng)中。人民網(wǎng)2016年11月統(tǒng)計結(jié)果顯示，自2013年以來，在習(xí)近平同志的公開講話和文章中，擔(dān)當(dāng)一詞被提及近100次，成為其治國理政的關(guān)鍵詞。2015年1月12日，在同中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談時，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就。不能只想當(dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力。要意氣風(fēng)發(fā)、滿腔熱情干好，為官一任、造福一方?！倍诜锤秃喺艡?quán)并舉的全面深化改革時期，社會公眾對于個別政府官員不作為的意見也越來越大，要求官員有擔(dān)當(dāng)已經(jīng)成為“上下同欲”。

擔(dān)當(dāng)是官員的一種必備精神

擔(dān)當(dāng)就是責(zé)任意識，責(zé)任與一定的公共職位聯(lián)系在一起，實則是對公共職位職責(zé)的履行意識，是履職責(zé)任對人的動機(jī)和行為約束。由于《中華人民共和國公務(wù)員法》和公共機(jī)構(gòu)的三定方案并沒有對每一個公共職位的履職責(zé)任進(jìn)行描述，公共機(jī)構(gòu)中對每個崗位的職位說明也并不具體，換句話說，每個公共職位的職責(zé)邊界并不清晰。同時，我國也缺乏公務(wù)員職業(yè)倫理典則之類的職業(yè)操守規(guī)定，在這種情況下，要求官員有擔(dān)當(dāng)，更多地是以《公務(wù)員法》和散見于黨和政府的有關(guān)文件中的原則性規(guī)定來予以約束。社會公眾所追求的是到政府機(jī)構(gòu)辦事時，能在最短時間內(nèi)把事情辦成，而對于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門不同人員的分工無需了解。當(dāng)事情辦理遭遇程式化的推諉、法定時間內(nèi)的拖延、不予明確告知所需材料或進(jìn)展甚至直接拒絕等狀況，當(dāng)事人必然心存不滿甚至憤怒，直接產(chǎn)生“官員不作為就是腐敗”“官員不擔(dān)當(dāng)就是腐敗”的說法。我們同樣不能忽視的是，持有公共職位的人或者公務(wù)人員也是有利益追求的人，也都有在理性計算之后的趨利避害心理，當(dāng)公務(wù)人員的趨利避害心理與社會公眾的利益實現(xiàn)產(chǎn)生矛盾的情況下，有擔(dān)當(dāng)?shù)墓賳T就成為稀缺品，或者說，“有擔(dān)當(dāng)”這個品質(zhì)就成為社會公眾對官員群體的期待。

“有擔(dān)當(dāng)”是對行為的一種精神化的稱道。也就是說，擔(dān)當(dāng)是社會公眾期許的官員應(yīng)有的必備精神。但任何精神都是需要有現(xiàn)實基礎(chǔ)和落實的時空環(huán)境的。僅從精神和原則層面要求官員有擔(dān)當(dāng)，是一種道德化的標(biāo)高，往往更依靠責(zé)任內(nèi)化式的個人修養(yǎng)來達(dá)到“內(nèi)圣外王”的擔(dān)當(dāng)效果，缺乏具體的落實情境、方式和激勵閉環(huán)，官員的擔(dān)當(dāng)就是不可持續(xù)的。

事實上，作為一定公共職位的持有人，官員的擔(dān)當(dāng)往往與其職位的責(zé)任緊密聯(lián)系在一起，通過責(zé)任確定和問責(zé)來使官員有擔(dān)當(dāng)比強(qiáng)調(diào)個人修養(yǎng)更能夠保持官員擔(dān)當(dāng)?shù)目沙掷m(xù)性。正因為如此，我國越來越強(qiáng)調(diào)問責(zé)機(jī)制。如2015年6月26日，習(xí)近平同志在中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時就指出：“要健全問責(zé)機(jī)制，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動力。問責(zé)的內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設(shè)中得到充分釋放?！?/p>

綜上，與其反復(fù)強(qiáng)調(diào)官員應(yīng)有擔(dān)當(dāng)精神，不如把重點(diǎn)放在如何涵養(yǎng)官員的擔(dān)當(dāng)精神。換言之，我們需要考量的核心在于，如何讓官員的擔(dān)當(dāng)落到實處，如何使官員的擔(dān)當(dāng)可持續(xù)，這就需要我們聚焦官員有擔(dān)當(dāng)?shù)幕A(chǔ)要素。

可行制度是官員有擔(dān)當(dāng)?shù)挠布?/p>

要讓官員具有擔(dān)當(dāng)精神不容易，但難在哪兒？難在從精神到行動的落實，換言之，是動機(jī)到行動的轉(zhuǎn)化。一般地，有動機(jī)未必有行動，而有行動必然有動機(jī)。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)” ①。因此，我們需要立足人的利益來分析使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)挠布亍尚械闹贫取?/p>

官員的擔(dān)當(dāng)實際上是個責(zé)任問題或問責(zé)問題，而責(zé)任或問責(zé)是存在于具體情境中的，體現(xiàn)的是一定制度環(huán)境下人的互動。作為社會的游戲規(guī)則，制度是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，其目的是減少不確定性和穩(wěn)定人們的行為預(yù)期。公共職位作為實現(xiàn)公共利益的組織設(shè)置，更是承載著公眾的穩(wěn)定期望，因此，使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫仁紫润w現(xiàn)在履職有依據(jù)。在我國，所有公共職位的共有履職依據(jù)是憲法確認(rèn)的人民主權(quán)基礎(chǔ)上的代議制政府所形成的委托-代理關(guān)系，但政府機(jī)構(gòu)不同的部門劃分和部門中不同的職位又有著細(xì)分后具體的履職依據(jù)。這個細(xì)分的具體的履職依據(jù)應(yīng)當(dāng)明確對應(yīng)職位的職責(zé)邊界和行使權(quán)力的具體內(nèi)容和規(guī)程。需要注意的是，在當(dāng)代行政體系中，官員都需要有一定的自由裁量權(quán)，而官員在行使自由裁量權(quán)的時候難免要面對利益取舍，因此，還需要有履行職權(quán)過程中處理利益取舍的機(jī)制設(shè)計。按照公共行政的責(zé)權(quán)一致原則和問責(zé)原則，官員履職需要在職責(zé)清楚的基礎(chǔ)上來明確和追究責(zé)任，形成一條由誰、向誰、在什么事務(wù)上，通過什么程序、依什么標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)到什么效果的問責(zé)鏈條，從而將官員不作為的空間和機(jī)會降到最低限度或社會公眾可以承受的范圍之內(nèi)。

使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫润w現(xiàn)在激勵有效果。激勵制度在履職依據(jù)基礎(chǔ)上形成對官員履職效果的評價，以履職依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)對官員履職行為進(jìn)行比較，以達(dá)到獎優(yōu)罰劣的目的。值得注意的是，不同的公共職位在激勵制度上還亟需引入與職位相適應(yīng)的、程度不同的公眾評價才能夠使激勵真正發(fā)揮作用。我國公務(wù)員的評價激勵在形式上是與自上而下的權(quán)力鏈條相適應(yīng)的，盡管在考核的時候考慮到了上下左右的360度考核，但這種360度考核是在公務(wù)員隊伍內(nèi)部進(jìn)行的工作目標(biāo)考核，而未能按照職能、崗位與服務(wù)于社會公眾的直接程度掛鉤，進(jìn)而未能將作為服務(wù)對象的社會公眾對官員的評價納入其中，于是，考核往往成了走形式。這種封閉式考核傾向于使官員在工作中顧忌同僚和上下級的關(guān)系，從而在工作中趨于規(guī)避主動做事而耽于處理關(guān)系，因為主動做事就需要在不同的主體間進(jìn)行利益平衡和協(xié)調(diào)，而利益的平衡和協(xié)調(diào)過程往往不可能令所有利益相關(guān)者都滿意，于是就形成了“做了就得罪人，不做就不得罪人，多做就多得罪人，一點(diǎn)不做就一點(diǎn)也不得罪人”的行為策略。

使官員有擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫冗€體現(xiàn)在監(jiān)督有意義。監(jiān)督的意義首先不在于懲處，而在于糾錯。我國對官員的監(jiān)督有黨紀(jì)政紀(jì)和法律，在組織架構(gòu)上有紀(jì)委、監(jiān)察，還有政協(xié)和公眾監(jiān)督，但監(jiān)督是否有效，需看政府信息公開的程度和公眾評價的效度。政府的信息不公開或者公開得不完整，就不能使社會公眾了解和理解官員的言行，進(jìn)而產(chǎn)生不滿或?qū)α⑶榫w，在對官員進(jìn)行監(jiān)督的時候也就難以就事論事地進(jìn)行評價，而受到情緒的左右。因此，要使官員有擔(dān)當(dāng)，還需要加大政府信息公開的立法和執(zhí)法力度，在此基礎(chǔ)上，開放社會公眾對政府工作的參與渠道、程序和機(jī)制，開放社會公眾對官員言行進(jìn)行評價、監(jiān)督的范圍、程序和結(jié)果反饋。

我國制度框架已經(jīng)基本搭建完成，應(yīng)進(jìn)入制度精細(xì)化時期。在使官員有擔(dān)當(dāng)這個問題上，更需要避免原則性規(guī)定，更需要圍繞公共職位及其責(zé)任的確定、追求踏踏實實地進(jìn)行實操的可行的制度建設(shè)。從政府職能、公共職位職責(zé)入手，以更清晰的職責(zé)描述、更具體的職能邊界、更實操的機(jī)制和程序來構(gòu)筑常態(tài)化、制度化的責(zé)任鏈條和激勵、監(jiān)督鏈條，將官員運(yùn)用公權(quán)力謀私利的利益沖動約束于制度鏈條中。同時，擴(kuò)充政府系統(tǒng)的包容性、透明度，使官員所處理的公共事務(wù)可知曉、能參與，從而使持有公共職位的人在進(jìn)行利益計算的時候不得不把自己的個人利益放到公共利益之后，增強(qiáng)相關(guān)制度的剛性和韌性，為官員的擔(dān)當(dāng)提供堅實的制度硬件。

有責(zé)任感的民情是官員有擔(dān)當(dāng)?shù)能浖?/p>

民情是什么？民情就是一個時代人與人相互影響所形成的社會精神風(fēng)貌，反映的是社會成員在價值觀和行為規(guī)范方面的共識，而對官民關(guān)系應(yīng)當(dāng)是什么的判斷也在其中。正如馬克思精辟地指出，“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和”。這個社會關(guān)系的總和既塑造著每一個人，也被傳承著既有文化傳統(tǒng)、信仰體系和制度的社會所塑造，由此形成一股彌漫于社會關(guān)系中的相對穩(wěn)定的情感、情緒和精神，這些情感、情緒和精神在一定時段內(nèi)就成為人們言行的制約因素，甚至比制度的制約性還強(qiáng)。例如，民眾通過上訪這一行政干預(yù)方式來尋求自己心中的正義，這種行為所反映的民情，一方面是社會公眾對公權(quán)力的信任，且這種信任并不對憲法中規(guī)定的行政、司法、立法權(quán)力的劃分加以區(qū)分，而是將不同性質(zhì)的權(quán)力行使機(jī)關(guān)籠統(tǒng)歸為“官家”來追求自己心中的正義，即自身利益的最大化。另一方面是社會公眾對主張正義和權(quán)益維護(hù)渠道的使用遵從的是基于成本—收益基礎(chǔ)上的理性選擇，而非政府所倡導(dǎo)的秩序。當(dāng)政府所倡導(dǎo)的秩序目標(biāo)與自身所追求的利益最大化之間產(chǎn)生矛盾的時候，對于個體群眾來說，自身的利益是優(yōu)先的。這種民情從積極角度看，說明我國個體意識已經(jīng)充分覺醒，但從消極角度看，卻反映出我國公民教育的蒼白甚至失靈，也說明從傳統(tǒng)的大一統(tǒng)、全能主義政府轉(zhuǎn)向有限政府的過程是艱難的。

一方面，全能主義政府與傳統(tǒng)的士農(nóng)工商社會結(jié)構(gòu)和官文化的深刻影響相結(jié)合，使政府官員與社會公眾之間形成的是不對等的父愛主義關(guān)系，政府對社會公眾承擔(dān)無限責(zé)任，官員由此可能會滋生父愛權(quán)威的高人一等的任性；另一方面，公民教育的缺失使每個個體又在面對政府的時候強(qiáng)調(diào)自己應(yīng)得的利益而規(guī)避應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)遵守的規(guī)則，于是，處于父愛權(quán)威的官員和缺失公民責(zé)任感的個體就不約而同地達(dá)成了某種“共識”——有組織的不負(fù)責(zé)任，官員借助政府體系的科層制組織特性規(guī)避自己的責(zé)任，社會成員則借助自己對于官員的相對弱勢也規(guī)避自己的責(zé)任，雙方都陷入路徑依賴?yán)Ь持校缺г辜扔猩鐣袨檫壿?，又不愿意打破舊的思想意識。

因此，要使官員有擔(dān)當(dāng)，還需要涵養(yǎng)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程相匹配的民情，在以簡政放權(quán)和財稅制度改革為突破口的有限政府建設(shè)落到實處的同時，還需要同步系統(tǒng)性地加強(qiáng)公民教育，使社會成員對不同性質(zhì)的國家權(quán)力及其效力有清楚的認(rèn)識，對憲法和基本法律賦予公民的權(quán)利及其行使方式、責(zé)任及其承擔(dān)方式都有清楚的認(rèn)識，且有體驗、實踐的充分機(jī)會。惟其如此，才能逐步扭轉(zhuǎn)輕視程序和權(quán)力屬性而找更高級別權(quán)力行使者尋求自身正義的民情，才能逐步形成法律面前人人平等的民情。惟其如此，人們也才能夠把公共職位看作是眾多工作職位中的一種，并不高人一等，相反，由于受代議制政府的委托-代理關(guān)系約束和納稅人供養(yǎng)，承擔(dān)官員角色的人才能夠始終對掌握公器并不等于公器就屬于個人有清晰的認(rèn)知，從而秉持戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地履職這一正道。

如果沒有具體可行的實操性制度和人人平等、有責(zé)任感、能參與的民情支撐，則官員的擔(dān)當(dāng)必將是不可持續(xù)的。因此，我們對官員有擔(dān)當(dāng)所要達(dá)成的目標(biāo)就是既使社會公眾的利益得到平衡，又使官員都充滿干勁。在可行制度和責(zé)任感民情的支撐下，領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)具備的擔(dān)當(dāng)，底線就在于不打折扣地履行其公共職位的職責(zé)要求，不越位、不缺位、不錯位。高線就在于在秉持公共利益的前提下，在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)主動作為，主動地、創(chuàng)造性地融合公眾參與，和社會公眾一道處理公共事務(wù)，形成解決問題、共同發(fā)展的合力。

（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年第187頁。

責(zé)編/孫娜 美編/ 于珊